郝小芳

(太原理工大學 政法學院，山西 太原 030024)

按照國際慣例，一個國家或地區(qū)60歲以上的老年人口占總人口的10%以上，或者65歲以上的老年人口占總人口的7%以上的，稱之為老齡化社會。第六次人口普查結果顯示:我國60歲以上的農(nóng)村老年人口為99283174人，占農(nóng)村總人口的14.98%，占全國60歲以上老年人口的55.92%［1］。這一數(shù)據(jù)充分說明我國農(nóng)村已全面進入老齡化社會。

面對如此眾多的老年人數(shù)量，政府承受巨大的養(yǎng)老壓力。首先，老年人數(shù)量的增長速度越來越快，而政府對養(yǎng)老方面的支持明顯跟不上。其次，由于受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的影響，政府對農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的扶持更顯不足。再次，隨著農(nóng)村經(jīng)濟水平不斷提高，農(nóng)村人的生活方式受到?jīng)_擊，以往傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式岌岌可危，已不能滿足農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老需求。因此，尋求一條有效解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的道路變得十分緊迫。

一、農(nóng)村居家養(yǎng)老模式的形成背景

居家養(yǎng)老在我國尚屬新鮮事物，學術界對于其概念的界定還未形成一致的觀點。從目前學界的主流觀點可看出，大多學者認為居家養(yǎng)老是以“家”為依托，通過社會提供專業(yè)化服務來滿足老年人需求的一種新型養(yǎng)老模式。

農(nóng)村居家養(yǎng)老模式在我國農(nóng)村的廣泛推行具有深刻的歷史和社會背景。首先，居家養(yǎng)老的推行在我國已有較長時間。2005年9月，我國就開始在北京、上海、廣州、南京、杭州等經(jīng)濟水平較為發(fā)達的城市首批試點推出“居家養(yǎng)老服務”，將其作為應對老齡化的重要對策，并隨后在其他地區(qū)進一步推廣［2］。其次，受市場經(jīng)濟的沖擊，農(nóng)村傳統(tǒng)孝道文化開始弱化，農(nóng)村老人的精神負擔和生活負擔越來越重，農(nóng)村養(yǎng)老問題現(xiàn)狀堪憂。再次，社會化養(yǎng)老發(fā)展緩慢，機構養(yǎng)老不符合農(nóng)村實際。筆者在陽曲縣西黃水村進行了調(diào)查，結果顯示，在現(xiàn)行政策制度下，農(nóng)村老年人每人每月的養(yǎng)老金僅55元，養(yǎng)老金的社會保障功能極為有限。同時，機構養(yǎng)老成本高，投資壓力大，而且農(nóng)村人落葉歸根的觀念根深蒂固，只愿意在家中頤養(yǎng)天年，在農(nóng)村推廣機構養(yǎng)老不具有可行性。

二、政府在農(nóng)村老人居家養(yǎng)老模式中的職能定位

社會保障政策是公共政策的一個重要組成部分，需要政府在政策制定方面發(fā)揮積極作用。作為農(nóng)村社會保障政策的有力補充，農(nóng)村居家養(yǎng)老模式在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題上的作用不容小覷。所以，政府在制定居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，要“因地制宜”，充分考慮到不同地區(qū)的發(fā)展實際及老年人的養(yǎng)老需求差異，使得相關優(yōu)惠政策的效用可以最大化。政府也應為農(nóng)村居家養(yǎng)老提供一個良好的經(jīng)濟環(huán)境，通過制定一系列相關措施促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，減少居家養(yǎng)老在農(nóng)村發(fā)展的阻力。與此同時，政府還應建立并完善農(nóng)村居家養(yǎng)老的監(jiān)督機制和制度，不斷加大監(jiān)督和指導的力度，通過規(guī)范農(nóng)村居家養(yǎng)老服務主體的行為來保證服務質(zhì)量。具體而言，政府在農(nóng)村老人居家養(yǎng)老模式中的職能定位應包括以下幾個方面。

(一)組織領導職能

近年來，隨著我國政府職能的轉變，政府角色由“劃槳者”轉變?yōu)椤罢贫嬲摺保瑢⒏嗟臋嗬褪聞战挥缮鐣沓袚?。同樣，政府在農(nóng)村居家養(yǎng)老開展的過程中也需要轉變職能，調(diào)動社會各方力量參與管理。蔣正華認為，作為公共政策和公共服務的提供者，政府應為養(yǎng)老服務提供一個平臺，使現(xiàn)有的養(yǎng)老資源效用最大化，以此來解決老齡化問題［3］。居家養(yǎng)老服務應是以政府為主導，多主體參與。政府在發(fā)展居家養(yǎng)老過程中履行的是組織領導職能，其他參與主體在政府領導下為老年人提供各種服務。只有充分發(fā)揮各級地方政府的組織領導職能，各參與主體才能形成良性互動，從而促進農(nóng)村居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。

(二)財政支持職能

社會保障政策的順利實行離不開政府的財政支持。在農(nóng)村，由于缺乏資金提供的主體，老年人的養(yǎng)老資金來源主要依靠個人、家庭以及政府的支持，尤其是在很多貧困地區(qū)，老年人的養(yǎng)老金過低，而家庭又缺乏經(jīng)濟來源，只能依靠政府提供支持。政府是公共支出的主體，而居家養(yǎng)老是社會福利的一個重要組成部分，政府應該承擔起應盡的義務和責任，為居家養(yǎng)老提供資金支持，為居家養(yǎng)老在農(nóng)村的開展營造一個良好的經(jīng)濟環(huán)境。

(三)監(jiān)督評估職能

政府不僅是公共服務的提供者，更是有力的監(jiān)督者和效果評估者。服務型政府理論認為，監(jiān)管是服務順利實施的必要條件。因此，為了居家養(yǎng)老模式可以在農(nóng)村順利實施以及滿足更多農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求，就必須進一步建立和完善科學的監(jiān)督機制和服務評估機制，以加強對居家養(yǎng)老服務市場的監(jiān)管。政府在農(nóng)村居家養(yǎng)老中應積極履行監(jiān)督評估職能:首先，在居家養(yǎng)老服務資源有限情況下，通過建立評估體系，對照料服務的對象及需求進行評估，為老年人提供有針對性的服務，使得社會服務資源的效用最大化。其次，對居家養(yǎng)老服務的效果進行評估，可以為進一步加強對農(nóng)村居家養(yǎng)老的監(jiān)管提供依據(jù)。因此，政府應針對農(nóng)村居家養(yǎng)老具體實施過程中的效果，民眾的滿意程度等建立一套詳細評價指標體系和監(jiān)管體系，對居家養(yǎng)老服務的效果進行評估。更為重要的是，政府應發(fā)揮法律保障職能，在居家養(yǎng)老政策開展之前制定相關法律法規(guī)是保障農(nóng)村居家養(yǎng)老有序健康發(fā)展的重要保障。

三、政府在農(nóng)村居家養(yǎng)老中職能履行的問題

(一)農(nóng)村居家養(yǎng)老的相關法律政策及配套措施滯后

隨著我國老齡化程度的逐漸加深，我國陸續(xù)出臺了一些針對解決老齡化問題的相關法律政策。例如，《中華人民共和國老年人權益保障法》《關于加強老齡工作的決定》《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》《城市居民最低生活保障條例》等行政法規(guī)和政策。但相比其他國家關于養(yǎng)老問題制定的法律，我國關于養(yǎng)老問題的研究尚處于起步階段。專門針對農(nóng)村老年人制定的法律法規(guī)很少，居家養(yǎng)老方面的法律更是缺失。這使得居家養(yǎng)老在我國的推行沒有統(tǒng)一標準，出現(xiàn)了很多矛盾和糾紛，嚴重影響了居家養(yǎng)老在我國農(nóng)村的發(fā)展。

(二)農(nóng)村居家養(yǎng)老資金緊缺

在我國，政府的財政支持是各地養(yǎng)老保障資金的主要來源。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的影響，我國大部分養(yǎng)老的資金都流向城鎮(zhèn)，而廣大農(nóng)村地區(qū)卻嚴重缺乏養(yǎng)老資金。同時，我國農(nóng)村養(yǎng)老資金還受到東西部發(fā)展不均衡的影響，如寧波、東莞等經(jīng)濟發(fā)展程度較高的地區(qū)，農(nóng)村推行居家養(yǎng)老有較充足的資金保障;而中西部的一些貧困地區(qū)由于缺乏相應的資金，無法建立居家養(yǎng)老服務所需的基礎設施，因而居家養(yǎng)老在這些地區(qū)的開展受到阻礙。此外，在城鎮(zhèn)，養(yǎng)老資金的來源除了政府的財政投入，還有譬如福利彩票、企業(yè)或慈善活動的支持;而在農(nóng)村，養(yǎng)老資金僅依靠政府，來源單一，無法獲得充足的保障。

(三)農(nóng)村居家養(yǎng)老制度體系建立不完善

制度是任何社會活動規(guī)范化的保障，只有制度完善，才能保證各項社會活動的順利開展。因此，建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務制度，讓居家養(yǎng)老開展的每一項活動都有章可循，是農(nóng)村居家養(yǎng)老發(fā)展的重要前提。政府扮演著社會政策制定者的角色，承擔著建立健全農(nóng)村居家養(yǎng)老服務政策和制度的重要責任。目前在我國的農(nóng)村地區(qū)，關于居家養(yǎng)老的制度體系還不完善，許多農(nóng)村地區(qū)在實施居家養(yǎng)老的過程中只能通過照搬城市居家養(yǎng)老的經(jīng)驗和制度來維持運轉，經(jīng)常出現(xiàn)與農(nóng)村實際相違背的情況。

(四)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務監(jiān)督評估機制尚未建立

建立農(nóng)村居家養(yǎng)老服務監(jiān)督評估機制，有利于日后監(jiān)督檢查及科學管理活動的開展，有利于提高居家養(yǎng)老服務的水平和質(zhì)量。我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務尚未建立起制度化的監(jiān)督機制和評估機制，對養(yǎng)老服務的內(nèi)容、服務人員的水平、服務設施的質(zhì)量都缺乏有效的監(jiān)督和評估機制，對從事服務的人員也沒有統(tǒng)一的績效考核標準。由于管理的缺失和監(jiān)督評估體制的不完善，使得居家養(yǎng)老服務機構還沒有形成一定的規(guī)模，服務人員工作不專業(yè)、報酬不合理，導致居家養(yǎng)老服務隊伍一直難以擴大和發(fā)展。規(guī)范化和制度化的管理對于農(nóng)村居家養(yǎng)老的健康有序發(fā)展是必不可少的。因此，建立服務監(jiān)督評估機制是農(nóng)村居家養(yǎng)老成功施行的關鍵。

四、影響政府職能發(fā)揮的因素

(一)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構是指在發(fā)展中國家由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟過渡的歷史進程中，出現(xiàn)的農(nóng)村相對落后的生產(chǎn)和生活方式與城市不斷進步的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式之間的不對稱的組織形式和社會存在形式。我國農(nóng)村居家養(yǎng)老發(fā)展緩慢的重要原因，就是長期以來城鄉(xiāng)的不均衡發(fā)展。新中國成立以來，政府將主要精力都集中在了發(fā)展經(jīng)濟上，而缺乏對改善民生等公共事務的關注，尤其缺乏對農(nóng)村民生問題的關注。因此，農(nóng)民的就醫(yī)、教育和養(yǎng)老問題十分嚴重。這種長期的政策傾斜造成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟發(fā)展不均衡導致了農(nóng)村養(yǎng)老問題令人堪憂。由于政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障政策上的職能缺失，造成了居家養(yǎng)老在農(nóng)村的發(fā)展缺乏動力。

(二)政府職責定位不準確

目前，我國農(nóng)村居家養(yǎng)老服務各項工作的開展基本上都由政府來完成，這種政府大包大攬的模式容易使人們過分依賴政府，而把家庭和社會應承擔的責任推向政府，使得政府因承擔過多責任而不堪重負，影響了居家養(yǎng)老工作的開展。同時，由于政府承擔了大量事務性工作，出現(xiàn)了一系列如管理缺位、越位、監(jiān)督不到位的問題，制約了居家養(yǎng)老服務的持續(xù)發(fā)展。居家養(yǎng)老作為一項社會工作，離不開政府的推動和引導，這項工作開展的各個環(huán)節(jié)都需要政府這一強大動力來貫穿始終。但是，這并不意味著政府要在居家養(yǎng)老工作中充當“劃槳者”的角色，而是要合理限制其職責范圍。政府應將工作重點放在制度體系的建設及各項居家養(yǎng)老政策的貫徹落實上，協(xié)調(diào)好各部門之間的工作，為居家養(yǎng)老服務工作提供支持。

(三)政府自身能力的局限

政府能力是一個綜合概念，泛指政府有效行使其職權，實現(xiàn)其職責的能力。政府能力的核心是有效性。由于我國各地區(qū)之間發(fā)展差距大，特別是在農(nóng)村，政府在社會保障方面的壓力很大。居家養(yǎng)老在農(nóng)村開展的過程中，需要政府在各個環(huán)節(jié)都承擔相應的責任，但政府因自身的管理以及資金能力有限，不具備有開展居家養(yǎng)老的條件。同時，由于還沒有建立一個完善的居家養(yǎng)老制度體系，以及缺乏專業(yè)人員的指導，居家養(yǎng)老在農(nóng)村地區(qū)的實施沒有一個切實可行的依據(jù)。因此，由于政府自身能力的局限，使得政府未能在居家養(yǎng)老中更好履行職能，導致了居家養(yǎng)老開展中政府職能履行出現(xiàn)偏差。

五、推進政府在農(nóng)村居家養(yǎng)老中職能履行的建議

(一)完善相關的法律制度

張成福認為:政府是公共權力的實施載體，對社會公共事務進行的管理，其目的在于有效地解決公共問題，維護和促進公共利益，實現(xiàn)公共目的。為了達到這個目的，政府必須通過具體的方式、方法和機制來實施［4］。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務屬于社會公共事務的范疇，因此，居家養(yǎng)老的發(fā)展需要有政府的合理規(guī)劃和正確引導。居家養(yǎng)老在農(nóng)村有效運行離不開相關的法律體系的約束。同時，完善的法律制度也是居家養(yǎng)老規(guī)范化、持續(xù)化的重要保證。因此，政府應該盡快制定針對農(nóng)村居家養(yǎng)老的法律法規(guī)，以法律的形式明確居家養(yǎng)老的工作制度、服務內(nèi)容、服務對象、政府責任等。同時，進一步細化補充相關法律法規(guī)的具體操作條款，增強其可操作性;對于已過時的規(guī)章制度，及時廢除，并應結合實際情況，不斷更新完善，以保證養(yǎng)老服務的發(fā)展有法可依。

(二)發(fā)揮政府領導職能，加強對農(nóng)村居家養(yǎng)老的資金支持

政府的財政投入對于養(yǎng)老服務的發(fā)展起著巨大的推動作用。為逐步建立農(nóng)村居家養(yǎng)老的財政投入機制，形成政府宏觀管理，社會廣泛參與的多元化運作格局，需從以下幾方面入手:首先，政府應該加大對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持力度，落實各種農(nóng)村政策，增加對于農(nóng)村科技方面的投入，努力提高農(nóng)民收入，使得農(nóng)村老年人的養(yǎng)老生活具有強有力的經(jīng)濟保障。其次，政府應在政策上給予一定的扶持，如在稅收、用地、貸款等方面為農(nóng)村居家養(yǎng)老事業(yè)提供適當?shù)膬?yōu)惠，使得農(nóng)村居家養(yǎng)老模式能夠得以順利開展，成為農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的一個有效補充。最后，政府在加大各種投入的同時，還要通過政策扶持，積極引導發(fā)展農(nóng)村老年人福利事業(yè)，構建多元化農(nóng)村居家養(yǎng)老投入機制。

(三)提高農(nóng)村養(yǎng)老服務機構的數(shù)量及服務人員的專業(yè)素養(yǎng)，建立科學的服務監(jiān)督評估體系

農(nóng)村地區(qū)的老年人數(shù)量龐大，而農(nóng)村居家養(yǎng)老的服務機構數(shù)量，以及服務人員的專業(yè)素養(yǎng)與老年人的需求嚴重不相匹配。面臨如此嚴峻的考驗，政府應積極采取應對措施。首先，政府部門要加強對社會養(yǎng)老機構的組織領導，建立關于開展農(nóng)村居家養(yǎng)老工作的優(yōu)惠政策及扶持機制。同時，劃撥一定的專項工作經(jīng)費，對居家養(yǎng)老服務機構給予適當資助;對社會力量投資居家養(yǎng)老服務給予適當補貼，激發(fā)其參與積極性，從而提高養(yǎng)老服務機構數(shù)量。其次，建立一支以農(nóng)村婦女為主體的專職服務隊伍并提高其服務質(zhì)量。農(nóng)村婦女通常沒有固定職業(yè)，是提供農(nóng)村養(yǎng)老服務的最佳人選。但大多數(shù)農(nóng)村婦女的文化程度低，缺乏相關知識，直接影響服務的質(zhì)量。因此，必須通過一定的專業(yè)培訓，讓她們掌握一定的護理技能，從而提高她們的服務質(zhì)量。同時，還可以讓專業(yè)護理人員定期到農(nóng)村開展示范工作，對服務中存在的問題或誤區(qū)進行糾正和指導。監(jiān)督是確保政府職能落實到位的重要保障，要提高政府在居家養(yǎng)老工作方面的科學性，就需要建立科學的服務監(jiān)督評估體系。最后，建立養(yǎng)老服務效果的評估機制?？赏ㄟ^問卷調(diào)查、電話訪問、定期走訪服務對象等方法，搜集農(nóng)村老人對居家養(yǎng)老服務效果的評價，作為對居家養(yǎng)老服務的效果評估依據(jù)。定期對現(xiàn)行的居家養(yǎng)老的政策及發(fā)展規(guī)劃進行評估，根據(jù)實際情況對其合理性及科學性進行考量，以不斷完善評估工作，提高相關政策的科學性。同時要結合各地實際情況，把居家養(yǎng)老服務作為考核政府業(yè)績的指標。

［1］國家統(tǒng)計局，第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)發(fā)布［EB/OL］.http:∥www.stats.gov.cn/tj fx/jdfx/t201 10428_402722238.htm.［2011－4－28］.

［2］馬 良.農(nóng)村老人居家養(yǎng)老研究——以泉州為例［D］.廈門:華僑大學，2012.

［3］蔣正華.中國人口老齡化現(xiàn)象及對策［J］.求是，2005(6):41－43.

［4］張成福.論政府治理工具及其選擇［EB/OL］.http:∥www.gover nance.cn.