《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》將在2015年出臺，改革將以試點形式，發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將如何在無經(jīng)驗可資借鑒的情況下“摸著石頭過河”？農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇進行了解讀。

防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益

問：按照目前的改革定義，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將實現(xiàn)何種目標？具體措施將有哪些？

答：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體目標是探索集體經(jīng)濟在市場經(jīng)濟體制下的有效實現(xiàn)形式，將使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份化、實體化、市場化。

股份化是指通過折股量化的形式，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，建立集體資產(chǎn)與農(nóng)民之間“按股享有、民主管理、風險共擔、利益共享”的利益連接機制，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利。實體化是指建立符合市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟運營新機制，使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正成為獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧、民主管理的市場主體。市場化是指建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進入市場公開交易，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，體現(xiàn)集體資產(chǎn)的市場價值。

從宏觀而言，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，有助于促進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動、優(yōu)化組合，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換；有助于促進集體資產(chǎn)保值增值，不斷壯大集體經(jīng)濟實力，增強集體經(jīng)濟組織服務功能。就微觀而言，有助于界定集體經(jīng)濟組織成員身份，在明確集體資產(chǎn)范圍和歸屬的基礎上，將土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)確權(quán)到戶。而對農(nóng)民來講，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不僅可以保障其對耕地、草地、林地等擁有最基本的承包經(jīng)營權(quán)，還可以賦予其集體收益分配權(quán)等更多財產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民在集體資產(chǎn)經(jīng)營中的收益份額。

問：與農(nóng)村土地制度和經(jīng)營制度方面的改革相比，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有何不同？

答：農(nóng)村土地制度改革，其方向是在穩(wěn)定集體土地所有制、家庭經(jīng)營基礎地位和承包關(guān)系長久不變的基礎上，引導土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革的方向是構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。而農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向目標多元化，也存在爭議分歧，主要體現(xiàn)在改革的組織載體、成員界定、股權(quán)設置、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等方面，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式也沒有比較一致的認識和看法。

相對于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有特殊性，這種特殊性首先體現(xiàn)在改革對象涉及面廣，它既包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的資金、資產(chǎn)，還包括集體資源；既涉及發(fā)達地區(qū)、東部沿海地區(qū)、城市郊區(qū)，還涉及廣大農(nóng)區(qū)；其次，改革情況比較復雜，從地域來看，東中西部地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)差別較大，進而導致有的地區(qū)改革需求十分強烈、甚至非改不可，而有的地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)大量空殼村、負債村，這些村賬面資產(chǎn)少，土地升值空間小，因此缺乏改革動力。

農(nóng)村基層黨組織和村民自治組織是健全的，而作為集體資產(chǎn)管理主體的集體經(jīng)濟組織卻是缺位的，建設和發(fā)展滯后直接導致農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問題比較突出。通過改革建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，能夠補齊農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體缺位的短板。

問：建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，是否是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要措施？

答：農(nóng)村集體所有制關(guān)系是從“三級所有、隊為基礎”延續(xù)而來，而過去的“隊”，現(xiàn)在已演化為組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這使農(nóng)村集體資產(chǎn)在當前三級集體經(jīng)濟組織中都有分布。

總的改革思路是，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不能打破原集體經(jīng)濟組織的界限，應按照集體產(chǎn)權(quán)歸屬和會計核算單位，分別在不同層級開展改革，可以是村級或組級，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。沒有集體經(jīng)濟組織的地方，應在村民自治組織范圍內(nèi)進行改革。已經(jīng)納入城鎮(zhèn)建設規(guī)劃并完成撤村建居的地方，應在原集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)進行改革。已經(jīng)進行村組合并的地方，應分別在合并前各集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)進行改革。

對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村級黨組織、村民自治組織之間的關(guān)系問題，要探索行政職能與經(jīng)濟職能分離，集體經(jīng)濟組織主要負責集體資產(chǎn)運營和管理，增加集體收益分配。

關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份界定問題，許多村是村民多于集體經(jīng)濟組織成員數(shù)量，那么身份界定的原則應該是堅持尊重歷史、權(quán)利義務對等、標準一致、程序公開，從戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況、對集體積累作出的貢獻以及有關(guān)法律政策規(guī)定等方面入手，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全體成員民主決定，還要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。

摸著石頭過河

問：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一場重大而嶄新的政策創(chuàng)新，在當前的改革推行中，有哪些硬骨頭要啃？

答：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項前無古人的改革實踐，是典型的“摸著石頭過河”。目前全國只有2.8萬個村和5萬個村民小組完成改革，相對于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革等制度創(chuàng)新，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革沒有清晰可辨的路徑選擇。

在改革進行中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在集體產(chǎn)權(quán)代表主體法律地位缺失、稅費負擔過重、經(jīng)營水平低下、集體所有土地管理制度與利用政策改革等四方面的難題。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為法定的集體產(chǎn)權(quán)代表主體，與企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人屬于完全不同的組織類型，需要通過立法創(chuàng)設其法人地位。解決其身份地位問題，是當前改革試驗要總結(jié)的。第二，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記為企業(yè)法人，那么就要面臨稅費負擔過重的問題，據(jù)我們統(tǒng)計，房產(chǎn)稅、營業(yè)稅、所得稅等多項稅費綜合稅負超過3 0%，在辦理集體資產(chǎn)權(quán)屬變更登記時，要繳納超過資產(chǎn)總額1 3%的變更費用，一些地方農(nóng)民的集體資產(chǎn)股份分紅收益還要繳納2 0%的個人所得稅。第三，截至2 0 1 3年底，無經(jīng)營收益的村達3 2萬個，占總數(shù)的5 4.5%。全國農(nóng)村集體經(jīng)濟實力薄弱，集體資產(chǎn)經(jīng)營水平低下，許多地區(qū)還出現(xiàn)了大量的空心村、負債村。第四，對于集體所有、集體經(jīng)營的土地而言，可以根據(jù)地域不同進行土地利用和管理的改革，在發(fā)達地區(qū)要使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地“同等入市、同權(quán)同價”，確保城鄉(xiāng)建設用地的權(quán)利平等，促進城鄉(xiāng)要素平等交換。

問：在農(nóng)村進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，東部地區(qū)較西部地區(qū)而言進展更為順利些，那么廣大中西部地區(qū)應當如何改革，特別是在探索集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式上如何尋找突破口？

答：近年來，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，通過對集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份制改革，找到了發(fā)展集體經(jīng)濟的成功路子。但對廣大中西部地區(qū)來講，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的思路還不夠開闊。在總結(jié)地方實踐探索的基礎上，我認為，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，文章還是主要做在土地上。

一是探索推進土地股份合作?？梢酝ㄟ^土地入股、農(nóng)戶入社，組建土地股份合作社，以解決土地細碎化和產(chǎn)出能力低下等問題，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。這對于提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率具有重要作用，也豐富了集體經(jīng)濟的形式。二是探索發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟。探索集體經(jīng)濟組織以集體擁有的林場、土地、水塘等資源性資產(chǎn)，與閑置房屋、設備等經(jīng)營性資產(chǎn)作為出資，引導和吸引農(nóng)民投入土地經(jīng)營權(quán)，社區(qū)外經(jīng)濟主體投入資金、技術(shù)等多種資源，共同發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟，帶領(lǐng)農(nóng)民走向合作與聯(lián)合。三是探索集體積累新機制?？梢蕴剿鹘⒁环N與農(nóng)村稅費改革前“三提五統(tǒng)”性質(zhì)不同的集體積累機制，從過去“自取他用”向“自取自用”轉(zhuǎn)變。一方面在落實“一事一議”政策基礎上，完善集體的公積金公益金提取制度，一方面允許像廣東清遠那樣探索家庭承包經(jīng)營以外的集體土地采取“投包”等多種經(jīng)營形式，拓寬集體積累途徑。