章歆翊

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州310008)

論依法規(guī)范我國的移民中介機(jī)構(gòu)

章歆翊

(浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州310008)

伴隨著全球化程度的加深和綜合國力的不斷增強(qiáng)，我國逐步邁入移民大國的行列.海外移民隊(duì)伍的不斷擴(kuò)大，促進(jìn)了移民中介的快速發(fā)展.然而，因缺乏完善的法律規(guī)范機(jī)制，行業(yè)自律與他律不足，我國的移民中介在發(fā)展中伴隨著一些問題，如主體資格存疑、業(yè)務(wù)收費(fèi)不合理、申請材料造假等.建議從健全相關(guān)法制、由主管部門設(shè)計移民服務(wù)合同范本、從業(yè)人員資格認(rèn)證、加強(qiáng)外部監(jiān)管與行業(yè)自律四個方面予以規(guī)范.

移民中介；法律規(guī)范；委托合同

經(jīng)濟(jì)全球化和國門的開放為中國公民帶來了海外移民的良機(jī).無論是基于何種動機(jī)——為了尋覓宜人的居住環(huán)境、優(yōu)厚的工作待遇，抑或?yàn)榱俗优某砷L和教育，愈來愈多物質(zhì)實(shí)力雄厚的國人投身于海外移民的浪潮中.根據(jù)國際人才藍(lán)皮書《中國國際移民報告(2012)》的數(shù)據(jù)顯示，2011年，中國對世界幾個主要的移民國家永久性移民數(shù)量超過15萬人[1].隨著我國海外移民市場的蓬勃發(fā)展，移民中介機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn).然而，由于我國相關(guān)法律法規(guī)不夠完善、行政管理存在漏洞，導(dǎo)致移民中介市場魚龍混雜，機(jī)構(gòu)資質(zhì)良莠不齊，亂收費(fèi)、材料作假等現(xiàn)象層出不窮.這不僅有害于廣大申請者的合法權(quán)益，且不利于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展.因此，依法規(guī)范移民中介，促使其合法運(yùn)營顯得尤為必要和迫切.下面，本文擬就當(dāng)前我國移民中介的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行闡述，并分析其中存在的問題，在此基礎(chǔ)上對移民中介的依法規(guī)范提出設(shè)想.

1 我國移民中介發(fā)展現(xiàn)狀

因私出入境中介機(jī)構(gòu)是指取得《因私出入境中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營許可證》，為中國公民赴指定國家定居、探親、訪友、繼承財產(chǎn)和進(jìn)行其他非公務(wù)活動，提供信息介紹、法律咨詢、溝通聯(lián)系、境外安排、簽證申辦及相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu).[2]根據(jù)該定義可知，本文所指移民中介機(jī)構(gòu)，系因私出入境中介機(jī)構(gòu)的一種，旨在為有意移居海外的公民，提供相關(guān)政策和法律咨詢，代辦移民申請、簽證及其他必要手續(xù)，幫助安排聯(lián)絡(luò)等服務(wù).

在1995年“移民潮”的帶動下，移民中介作為一種新鮮的經(jīng)營實(shí)體，開始發(fā)揮作用.[3]2006年，全國通過公安部出入境管理局年度審核的因私出入境中介機(jī)構(gòu)有485家，而到2012年，通過年審的中介機(jī)構(gòu)增至789家.[4]雖然，并非所有因私出入境機(jī)構(gòu)均開展海外移民業(yè)務(wù)，但從上述數(shù)據(jù)可推知，移民中介作為因私出入境中介一重要分支力量，在數(shù)量上呈總體增長態(tài)勢.同時，客戶需求的不斷推進(jìn)和行業(yè)的逐步發(fā)展使之在服務(wù)內(nèi)容上不斷完善.最初，移民中介多以簡單的信息咨詢和手續(xù)辦理為業(yè)務(wù)范圍，而今，為在激烈的市場競爭中獲得長期發(fā)展，不少中介機(jī)構(gòu)紛紛延長服務(wù)鏈，提供一系列諸如項(xiàng)目評估、簽證輔導(dǎo)、海外生活服務(wù)等售前、售后服務(wù)，但是，作為一年輕行業(yè)，其在飛躍發(fā)展的同時也是亂象叢生.經(jīng)觀察和歸納，我國的移民中介主要存在以下三大問題.

1.1中介資質(zhì)不合法

為加強(qiáng)對因私出入境中介的管理，2001年公安部和國家工商行政管理總局頒布了《因私出入境中介活動管理辦法》.該辦法對我國中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)取得和維持做了明確規(guī)定.然而，社會上不少移民中介機(jī)構(gòu)的資質(zhì)存在著問題.一些所謂的中介，實(shí)則是境外的移民中介公司設(shè)在中國的辦事處，其注冊登記的經(jīng)營范圍雖是商務(wù)考察及投資咨詢的聯(lián)絡(luò)工作，但卻在暗中染指移民中介業(yè)務(wù)；部分中介，為了吸引廣泛的客源，鼓吹自己能包辦所有國家的移民業(yè)務(wù)，事實(shí)上，公安部門對批準(zhǔn)的每家移民機(jī)構(gòu)都有國別限制，沒有一家中介的業(yè)務(wù)范圍可以是任何國家[5]；一些個體私營的移民中介，未經(jīng)工商登記，無固定辦公地點(diǎn)，拉攏客源后就攜款潛逃；此外，跨地區(qū)經(jīng)營因私出入境業(yè)務(wù)不為《因私出入境中介活動管理辦法》允許，但當(dāng)前不少移民中介在明知違法的情況下，仍貿(mào)然行事，嚴(yán)重擾亂了市場秩序.

自《因私出入境中介活動管理辦法》出臺已有10余年，盡管如此，無合法資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)依然難以完全取締，究其原因，是相關(guān)市場主體的逐利心理遠(yuǎn)勝于對承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險預(yù)期，違法成本較于該行業(yè)驚人的暴利顯得過于低廉.

1.2業(yè)務(wù)收費(fèi)不合理

移民中介行業(yè)巨大的利潤空間，多是源自五花八門的業(yè)務(wù)費(fèi)用.一方面，移民申請的周期往往較長，這其中必然牽涉到一系列繁復(fù)的國內(nèi)外手續(xù)，從而產(chǎn)生一筆相當(dāng)可觀的手續(xù)費(fèi)；另一方面，廣大客戶由于信息不對稱、申請經(jīng)驗(yàn)匱乏等原因，往往依賴中介操辦一切，這為中介機(jī)構(gòu)從中收取高額傭金提供了機(jī)會.不少中介還在申請過程中巧立名目，索要所謂的文書翻譯費(fèi)、境外服務(wù)費(fèi)等等，而客戶往往迫于申請失敗的風(fēng)險，無奈委曲求全.除此之外，部分不誠信的中介公司還在合同上大做手腳，故意模糊關(guān)鍵條款，令退費(fèi)難成為廣大申請者們的心頭病.

遺憾的是，針對移民中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)收費(fèi)，我國的《因私出入境中介活動管理辦法》未作規(guī)定，有關(guān)部門至今也未出臺任何標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一.目前中介的收費(fèi)價格主要交由市場調(diào)節(jié).不同的中介機(jī)構(gòu)，依據(jù)各自的發(fā)展定位和市場需求，實(shí)行不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn).只要移民中介在不違反法律法規(guī)、服務(wù)規(guī)范到位，而客戶又予以接受的前提下，其在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上是具備自主權(quán)的，故而給有關(guān)部門進(jìn)行價格監(jiān)管帶來一定難度.

1.3申請材料作假

不同的移民種類，如技術(shù)移民、投資移民、留學(xué)移民，對相應(yīng)的學(xué)歷、語言、資產(chǎn)、技能等有不同的要求.絕大多數(shù)申請者或多或少在某些方面有所欠缺，希望通過中介的幫助提升背景，達(dá)到申請分?jǐn)?shù)線.然市場上一些不法中介，為了短期內(nèi)迅速見利而走“捷徑”，暗中幫助申請人置辦假學(xué)歷等各類資質(zhì)證明、尋找槍手代考、雇人假結(jié)婚等等，以加快申請進(jìn)度，趁機(jī)收取高昂的服務(wù)費(fèi).

隨著各主要移民目的國對造假行為逐步加強(qiáng)打擊力度，妄圖通過作假取得新身份的申請者將面臨巨大的風(fēng)險，如加拿大聯(lián)邦移民部正在實(shí)施一個為期三年的打擊移民作假欺詐計劃，在移民申請的任何環(huán)節(jié)被發(fā)現(xiàn)甚至是成功移民后被發(fā)現(xiàn)有欺詐行為，均會被取消其永久居住資格和相關(guān)戶籍.我國《因私出入境中介活動管理辦法》對中介機(jī)構(gòu)在中介活動中為他人編造情況、提供假證明，騙取出境入境證件的行為規(guī)定最高可處以30 000元的罰款，若性質(zhì)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，苛以刑事責(zé)任.盡管如此，我國一些法規(guī)意識淡薄的無良中介仍鋌而走險，暗中從事不法勾當(dāng)，嚴(yán)重誤導(dǎo)了廣大出國心切的申請者.

2 移民糾紛原因分析與移民服務(wù)合同的適用

2.1移民糾紛的緣起

在海外移民熱升溫的同時，法院受理的有關(guān)移民糾紛的案件日漸增多.上海市第一中級人民法院在總結(jié)近年來審理的有關(guān)移民糾紛的案件時，分析糾紛的產(chǎn)生主要有以下四個原因：一為代理人缺乏資質(zhì)能力，二為雙方未簽訂書面合同，三為委托人自身不符合要求，四為移民政策具有不確定性.[6]

一個真實(shí)的案例：懷揣多年“美國夢”的黎某因偶然的機(jī)會結(jié)識一名回上海小住的美籍華人麥某.麥某向黎某保證，她能幫助黎某成功移民美國，缺乏警惕心的黎某相信了麥某，并分三次將四處拼借來的近百萬元人民幣存入對方賬戶.之后，黎某多次向麥某打探消息，對方均含糊地回復(fù)“還在辦理中”，又過了一段時間，黎某已聯(lián)系不上攜款潛逃的麥某.由于雙方并未簽訂書面合同，只是口頭約定相關(guān)的移民手續(xù)，而除了銀行的轉(zhuǎn)賬證明沒有任何可以證明雙方合同關(guān)系的書證，黎某后只能訴至法院要求麥某返還“不當(dāng)?shù)美保驗(yàn)樽C據(jù)不足，法院駁回了黎某的訴請.[7]

在本案中，麥某實(shí)則并無辦理移民申請的資質(zhì)，但移民心切的黎某輕易相信了麥某的承諾，在前期沒有進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)就支付了巨額費(fèi)用，為日后糾紛的發(fā)生埋下隱患；并且，黎某也未與麥某訂立書面合同，而只是以口頭方式粗略地約定了相關(guān)移民手續(xù)，對于支付方式、支付數(shù)額、退費(fèi)事由等關(guān)系到雙方權(quán)利義務(wù)的重要事項(xiàng)未予明文約定，導(dǎo)致黎某在爭議發(fā)生時無法憑借書面合同維護(hù)自身權(quán)益.當(dāng)然，引起海外移民糾紛的原因不僅限于上述四項(xiàng)，即使雙方訂立了書面合同，若合同中的條文規(guī)定模糊或有失公允，同樣容易引發(fā)爭議.

2.2移民委托合同條款的審查

簽訂移民服務(wù)合同是移民中介和移民申請者為明確相互間法律關(guān)系的一道必經(jīng)程序.從民法層面分析，移民服務(wù)合同屬委托合同范疇，系移民中介(受托人)為移民申請客戶(委托人)辦理移民申請事務(wù)(委托事務(wù))，移民中介支付約定報酬的合同.因服務(wù)內(nèi)容的重復(fù)性以及追求交易的省時簡便，移民中介往往預(yù)先擬定好移民服務(wù)合同的絕大多數(shù)甚至全部條款.然而一些不良中介，濫用業(yè)務(wù)優(yōu)勢，在擬定服務(wù)合同時制造種種陷阱和霸王條款，如，規(guī)定移民不成功不退擔(dān)保費(fèi)，在涉及自身義務(wù)的規(guī)定時，則有意含糊其辭.受客觀上的專業(yè)弱勢和主觀上的疏忽大意等因素影響，受托人往往較難發(fā)現(xiàn)合同中顯失公平之處，極易成為上述格式化委托合同的受害者.

毋庸置疑，中介服務(wù)行為是私法行為，是建基在平等主體之間就特定事項(xiàng)一方委托、另一方接受委托的合意之上.它主要仰賴合同法的任意性規(guī)范并輔以必要的強(qiáng)行性規(guī)范進(jìn)行調(diào)整.多數(shù)情況下，在任意性規(guī)范可調(diào)整范圍內(nèi)，強(qiáng)行性規(guī)范不必早早介入，比如，當(dāng)事人可通過自主協(xié)商，約定移民服務(wù)的內(nèi)容、服務(wù)費(fèi)用的數(shù)額、支付方式等等；而當(dāng)上述約定違反了強(qiáng)行性規(guī)范，比如民法中的誠實(shí)信用原則、公平公正原則，則需通過強(qiáng)行性規(guī)范進(jìn)行二次調(diào)整，修復(fù)雙方權(quán)利的失衡，而這難免需要付出額外的成本.為了不必要的權(quán)利受損和資源浪費(fèi)，委托人有必要在移民委托合同訂立之前，對合同條款特別是格式化條款進(jìn)行審查，如移民項(xiàng)目、辦理周期、費(fèi)用支付、退款等等，在遇到英文合同時應(yīng)尤其審慎，必要時求助中立的專業(yè)人士，以便及時地發(fā)現(xiàn)強(qiáng)盜條款；如遇合同事項(xiàng)或客觀情況發(fā)生變化，應(yīng)簽訂補(bǔ)充協(xié)議或重新簽訂合同，以便盡早鏟除糾紛滋生的土壤.

3 依法規(guī)范我國移民中介機(jī)構(gòu)的舉措

3.1完善移民中介的相關(guān)立法

健全、完善移民中介的法規(guī)、規(guī)章是規(guī)范我國移民中介行業(yè)的必要前提，亦是保護(hù)廣大消費(fèi)者合法權(quán)益的重要途徑.我國已陸續(xù)出臺一些規(guī)范性文件，引導(dǎo)移民中介開展有序經(jīng)營.2001年，公安部、國家工商行政管理局聯(lián)合頒發(fā)了《因私出入境中介機(jī)構(gòu)管理辦法》；該辦法首次對“因私出入境中介活動”進(jìn)行了定義，并對中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立、經(jīng)營以及備用金的管理和使用進(jìn)行了規(guī)定，同時，就中介機(jī)構(gòu)的非法設(shè)立、跨地區(qū)經(jīng)營、承轉(zhuǎn)包、非法委托等行為分別規(guī)定了行政處罰和刑事處罰措施，另外，該辦法賦予了各省、自治區(qū)、直轄市公安、工商行政管理機(jī)關(guān)制定具體實(shí)施辦法的權(quán)能，各地隨之相繼出臺實(shí)施細(xì)則，如北京市出臺了《因私出入境中介機(jī)構(gòu)管理辦法實(shí)施細(xì)則(試行)》，廣東省出臺了《廣東省因私出入境中介活動管理工作實(shí)施細(xì)則(試行)》.同年，國家工商行政管理局頒布了《國家工商行政管理總局關(guān)于中國公民因私出入境中介活動廣告管理的通知》，并廢止了1995年頒布的《關(guān)于嚴(yán)禁發(fā)布有關(guān)移民廣告的通知》，新通知規(guī)定因私出入境中介活動廣告在發(fā)布前，必須經(jīng)中介機(jī)構(gòu)所在地省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局或者其授權(quán)的地級以上工商行政管理局批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)布.

無疑，上述文件的頒布對于打擊中介違法行為、規(guī)范中介經(jīng)營活動具有重要意義.然而自我國頒布《因私出入境中介機(jī)構(gòu)管理辦法》已有十余年，其中部分規(guī)定已不適應(yīng)社會實(shí)際.如辦法中規(guī)定中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有不低于50萬元人民幣的備用金，以用于其服務(wù)對象合法權(quán)益受到損害時的賠償及罰款、罰金的支付.筆者認(rèn)為其最低額度有待提高，一方面，是為適應(yīng)國內(nèi)不斷提高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要，另一方面，是為應(yīng)對海外移民項(xiàng)目風(fēng)險的挑戰(zhàn).以近幾年國內(nèi)炒得火熱的美國EB-5區(qū)域中心建設(shè)項(xiàng)目為例，申請人只要投資至少不低于50萬美元的金額并創(chuàng)造10個就業(yè)機(jī)會，即可獲得為期兩年的有條件的移民簽證，雖然該項(xiàng)目門檻較低，但由于監(jiān)管寬松再加之投資前景難測，潛在的風(fēng)險其實(shí)不容小視(被國內(nèi)多家移民中介大肆推廣的EB-5區(qū)域中心建設(shè)項(xiàng)目之一，“芝加哥會議中心”項(xiàng)目，騙取了250名中國投資者1.45億美元的投資費(fèi)用和1100萬美元的管理費(fèi)用，今年年初，美國證監(jiān)會向北伊利諾伊州地區(qū)法院提交訴狀.6月，法院同意了證監(jiān)會提交的退款提案，項(xiàng)目監(jiān)管銀行開始進(jìn)入退款執(zhí)行程序，目前90%以上的投資款已追回).一旦出現(xiàn)問題，尤其在投資款項(xiàng)難以追回的情況下，國內(nèi)中介機(jī)構(gòu)的50萬元人民幣備用金根本無法賠償所有申請者的損失.事實(shí)上，北京、廣東等地均在各自的實(shí)施細(xì)則中上調(diào)了備用金，北京的最低額度為200萬，廣東100萬.為適應(yīng)新形勢，本文建議有關(guān)部門擇機(jī)對管理辦法予以修改，通過科學(xué)論證，適當(dāng)提高備用金的最低額度.在考慮到中介的經(jīng)營壓力的同時，防止皮包中介乘虛而入，從而激勵中介機(jī)構(gòu)提高經(jīng)營水平，切實(shí)維護(hù)廣大申請者的權(quán)益.

另外，針對當(dāng)前我國部分中介存在非法設(shè)立、捏造材料等問題，《因私出入境中介機(jī)構(gòu)管理辦法》已規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，建議可適當(dāng)加大懲處力度，提高違法成本與法律震懾力；就收費(fèi)過高問題，因其單由市場調(diào)節(jié)無法解決，建議有關(guān)物價部門加以研究，制定出一套科學(xué)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，界定出合理的物價浮動范圍，定期向社會公布，并對亂收費(fèi)行為規(guī)定相應(yīng)的懲治辦法.

3.2實(shí)行統(tǒng)一的從業(yè)人員資格認(rèn)證

依法規(guī)范我國的移民中介，不僅要重視對中介機(jī)構(gòu)的管理，亦應(yīng)加強(qiáng)對從業(yè)人員的規(guī)范.中介從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量，很大程度上決定了中介機(jī)構(gòu)的高低優(yōu)劣.當(dāng)前我國移民行業(yè)存在的問題，與部分從業(yè)人員專業(yè)水平低下、法律意識淡漠不無關(guān)聯(lián).盡管《因私出入境中介活動管理辦法》對移民中介工作人員的學(xué)歷做了大學(xué)專科以上的限制，要求無相關(guān)犯罪記錄，并規(guī)定外語、法律、財會人員需具備相應(yīng)的專業(yè)資格，但是，移民中介的從業(yè)人員，尤其是專門的咨詢?nèi)藛T要勝任移民業(yè)務(wù)，不僅需對相關(guān)國家的移民法律、政策熟悉，還需兼具一定的商業(yè)、外語、管理等方面的專業(yè)知識，現(xiàn)行管理辦法中的要求顯然過低.

在移民服務(wù)行業(yè)發(fā)展程度相對成熟的國家，如美國、加拿大、澳大利亞，實(shí)行移民律師制度，對從事移民服務(wù)尤其是移民法律服務(wù)人員的資格進(jìn)行限制.移民律師只有通過國家移民法律執(zhí)業(yè)資質(zhì)考試并在移民局注冊才有資格提供相應(yīng)的移民法律服務(wù).雖然不同國家的移民服務(wù)行業(yè)和管理制度各有不同，我國也未有必要完全照搬上述國家的做法，但對照自身不難發(fā)現(xiàn)，我國至今尚無針對移民中介從業(yè)人員的統(tǒng)一資格認(rèn)證制度，這一制度空缺為一些根本不具備從業(yè)條件的人員混入中介行業(yè)大開方便門；此外，目前我國相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)制對象主要是移民中介機(jī)構(gòu)，缺乏對相關(guān)從業(yè)人員的法律責(zé)任的規(guī)定.

為此，有必要把加快構(gòu)建移民中介從業(yè)人員的資格認(rèn)證制度作為加強(qiáng)監(jiān)管的第一步，首先嚴(yán)格把關(guān)從業(yè)人員的資格.就從業(yè)資格的取得而言，通過定期舉辦資格認(rèn)證考試，授予合格者執(zhí)業(yè)證書.北京市、廣東省已相繼于2007年和2012年舉辦從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格考試，隨著時機(jī)不斷成熟，可在全國范圍內(nèi)予以推廣，由相關(guān)部門牽頭，每年舉辦全國統(tǒng)一資格認(rèn)證考試.就從業(yè)資格的維持而言，可要求持有者定期參加繼續(xù)教育，如以三年為一個周期，接受最新的移民法規(guī)和政策培訓(xùn)并通過考試，以之作為執(zhí)業(yè)證書的更新條件；同時，由監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會進(jìn)行定期或不定期檢查，若在一定年限內(nèi)持證者未更新執(zhí)業(yè)證書或未就職于移民中介行業(yè)，暫停其從業(yè)資格，待重新符合執(zhí)證條件時再予恢復(fù)；對于持證者從事違反相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范的活動，吊銷其執(zhí)業(yè)證書.另外，為使得統(tǒng)一執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證制度有據(jù)可依，有必要在立法、政策層面上予以支持和跟進(jìn).

3.3由中介主管部門設(shè)計移民服務(wù)合同范本

近年來，與海外移民關(guān)系緊密的海外留學(xué)在我國發(fā)展迅速，一部分有移民意向的人員，通過先行在海外接受教育，為日后的海外定居、入籍投石問路.與移民中介的情況相似，留學(xué)中介在發(fā)展的過程中也面臨著問題，一些不良中介存在欺騙、詐騙的行為，其中包括使用不規(guī)范的合同，損害留學(xué)當(dāng)事人的權(quán)益.為規(guī)范留學(xué)中介的經(jīng)營行為，國家陸續(xù)出臺了相關(guān)文件.2004年，教育部和國家工商總局聯(lián)合推出《自費(fèi)出國留學(xué)中介服務(wù)委托合同(示范文本)》.留學(xué)當(dāng)事人和中介機(jī)構(gòu)既可以將該示范文本作為正式簽約的使用文本，也可以僅將之作為參考文本，雖然文本本身不具有法律強(qiáng)制性，但是該文本的出臺對于規(guī)范業(yè)內(nèi)五花八門的中介服務(wù)合同無疑起到了良好的示范效用，對于留學(xué)當(dāng)事人，也有提醒、參照的意義.事實(shí)上，隨著留學(xué)中介行業(yè)的日益成熟，該示范文本已為不少中介機(jī)構(gòu)采納，這不僅反映了留學(xué)中介規(guī)范自身經(jīng)營行為、提高服務(wù)品質(zhì)的決心，也體現(xiàn)了維護(hù)留學(xué)當(dāng)事人合法權(quán)益的自覺.

解決移民服務(wù)合同不規(guī)范的問題，依仗市場調(diào)節(jié)和行業(yè)自律之力仍有不足，筆者建議，我國移民中介的主管機(jī)關(guān)可借鑒上述部門引導(dǎo)留學(xué)中介的做法，依據(jù)《中華人民共和國合同法》等法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)前因不規(guī)范的移民服務(wù)合同引發(fā)的種種矛盾和問題，制成并推廣《移民中介服務(wù)委托合同(示范文本)》.可分別從服務(wù)項(xiàng)目、受托人義務(wù)和委托人義務(wù)、違約責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)定，如規(guī)定“受托人承諾向委托人提供的有關(guān)移民政策、項(xiàng)目信息、宣傳材料等內(nèi)容真實(shí)”、“由于委托人的違法行為，導(dǎo)致本合同無法履行，受托人不退還委托人繳付的中介服務(wù)費(fèi)”.特別是針對當(dāng)事人容易忽視、上當(dāng)之處，應(yīng)在相關(guān)條款里予以明示和提醒，如，對于支付款項(xiàng)的用途應(yīng)作明確劃分，中介服務(wù)費(fèi)、政府規(guī)費(fèi)、擔(dān)保費(fèi)等等，避免在發(fā)生糾紛時雙方各執(zhí)一詞.當(dāng)然，由于不同移民申請人員的情況和要求不同，涉及移民服務(wù)的具體時間、辦理費(fèi)用等問題，應(yīng)留待雙方根據(jù)具體情況自主協(xié)商決定.

3.4外部監(jiān)管與行業(yè)自律并行

加強(qiáng)對移民中介的外部監(jiān)管，不僅是落實(shí)相關(guān)法制的重要一環(huán)，亦是促進(jìn)行業(yè)有序運(yùn)作的保證.《因私出入境中介活動管理辦法》就我國移民中介的監(jiān)管部門進(jìn)行了職權(quán)劃分.從橫向看，公安部門歸口管理全國的中介活動，工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理中介活動的市場；從縱向看，在公安部領(lǐng)導(dǎo)下，各地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對中介機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定和中介活動的業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、監(jiān)督和檢查.管理辦法較為合理地劃分了公安部門和工商部門的監(jiān)管任務(wù)，二者應(yīng)各司其職，完善隊(duì)伍建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)管模式，加強(qiáng)執(zhí)法能力，提高監(jiān)管水平；在此基礎(chǔ)之上，建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，疏通信息交換渠道.因監(jiān)管權(quán)屬的不統(tǒng)一，當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)移民中介存在違法經(jīng)營、侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，欲訴諸監(jiān)管單位時，有可能向公安部門舉報，或向工商部門檢舉，亦有可能尋求移民中介行業(yè)協(xié)會或消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會的幫助.唯有在監(jiān)管主體之間形成信息交流的無障礙通道，公民的相關(guān)訴求才能得到及時回應(yīng).對于不屬于本單位職權(quán)范圍內(nèi)的事宜，接到舉報的單位不可推諉，應(yīng)予以受理，并盡快移送有關(guān)職能單位處理，做到“件件有著落、事事有交代”.

行業(yè)的良性發(fā)展同樣離不開內(nèi)部自律.行業(yè)協(xié)會的成立和壯大是行業(yè)逐步走向成熟的標(biāo)志之一，也是行業(yè)內(nèi)部自律的集中體現(xiàn)和組織保證.目前北京市、上海市、福建省、廣東省、黑龍江省等地已在各自地區(qū)范圍內(nèi)陸續(xù)建立因私出入境中介或服務(wù)行業(yè)協(xié)會，浙江省、四川省等雖無專門的因私出入境中介行業(yè)協(xié)會，但也成立了各自地區(qū)范圍內(nèi)的出入境中介行業(yè)協(xié)會.然受到發(fā)展程度、地域差異等各方面因素限制，目前全國性的因私出入境中介行業(yè)協(xié)會尚未形成，作為一個已然走過十余年發(fā)展歷程的行業(yè)，整合地域力量、發(fā)出統(tǒng)一聲音之訴求尤為迫切.2009年，由北京、武漢、遼寧、四川等八地的出入境行業(yè)協(xié)會共同發(fā)起成立了全國出入境中介行業(yè)協(xié)會聯(lián)盟，盡管該聯(lián)盟未囊括所有地方性的出入境行業(yè)協(xié)會，但可作為籌建全國因私出入境中介行業(yè)協(xié)會的先行嘗試，在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作模式、自律機(jī)制方面為后者積累經(jīng)驗(yàn)，本文呼吁盡快建立全國因私出入境中介行業(yè)協(xié)會.在積極宣傳我國現(xiàn)行有關(guān)移民中介的政策、法規(guī)，協(xié)助主管機(jī)關(guān)打擊非法中介，建立行業(yè)規(guī)范，推行從業(yè)人員資格認(rèn)證制度，促進(jìn)行政部門、各中介機(jī)構(gòu)和其他行業(yè)協(xié)會之間的交流，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，開展與境外相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織的聯(lián)系等方面發(fā)揮作用.作為政府主管機(jī)關(guān)，應(yīng)對行業(yè)協(xié)會的發(fā)展予以大力支持，并依法加強(qiáng)監(jiān)管和指導(dǎo).

4 結(jié)語

綜上所述，筆者認(rèn)為作為溝通我國移民申請者和海外移民局的重要橋梁，移民中介在我國海外移民浪潮的推動下得到了迅速發(fā)展.然而，在逐漸壯大成為一個新興服務(wù)行業(yè)的同時，移民中介機(jī)構(gòu)在主體資格、服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營水準(zhǔn)方面魚龍混雜、參差不齊，令人喜憂參半.為規(guī)范我國的移民中介，促使其穩(wěn)步健康地發(fā)展，首先需盡快完善移民中介相關(guān)立法，為管理、引導(dǎo)、監(jiān)督移民中介市場提供法律支持；其次，由中介主管機(jī)關(guān)設(shè)計移民委托服務(wù)合同范本，解決格式化合同的弊病，平衡移民申請者和中介機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)；再次，大力推行全國統(tǒng)一的從業(yè)人員資質(zhì)認(rèn)證制度，對從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，提升專業(yè)程度，重塑行業(yè)形象，增進(jìn)公眾信任；最后，疏通各監(jiān)管部門信息交換的渠道，建立全國性的行業(yè)協(xié)會，聯(lián)合外部監(jiān)管和內(nèi)部自律機(jī)制，充分發(fā)揮里外優(yōu)勢，合力共同依法規(guī)范我國的移民中介機(jī)構(gòu).

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On Legal Regulation of Migration Agents in China

Zhang Xinyi

(Guanghua Law School,Zhejiang University,Hangzhou,Zhejiang 310008)

With the development of globalization and national power,China has become a big migration country.The increasing number of overseas immigrants greatly promotes the prosperity of migration agents in China.However,a series of problems exist,such as questionable qualification,unreasonable charge and material fraud due to the lack of proper regulations.This paper suggests perfecting relevant rules,establishing certification on qualification of employees,and enhancing external supervision and self-discipline to tackle the problems stated above.

migration agent;legal norm;commission contract

2014-03-22

章歆翊(1991-)，女，浙江紹興人，碩士研究生，主要研究方向?yàn)閲H法學(xué)等.

D631

A

1008-293X(2014)08-0112-06

(責(zé)任編輯王海雷)