孫全明

(天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300171)

立案監(jiān)督，即人民檢察院依法對公安機(jī)關(guān)的立案活動是否合法進(jìn)行的監(jiān)督?！缎淌略V訟法》第一百一十一條規(guī)定:人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。同時，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》(以下簡稱《規(guī)則》)也結(jié)合我國司法實(shí)踐對立案監(jiān)督的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，其第五百五十三條規(guī)定:“當(dāng)事人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行審查”。因此，理論上講我國的立案監(jiān)督既包括對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案活動的監(jiān)督，也包括對其不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督。筆者認(rèn)為，廣義上講，立案監(jiān)督還應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對自偵部門應(yīng)當(dāng)立案而不立案活動的監(jiān)督和不應(yīng)當(dāng)立案而立案活動的監(jiān)督。

一、當(dāng)前立案監(jiān)督程序運(yùn)行中面臨的困境

1.立案監(jiān)督程序不健全。首先，立案監(jiān)督程序不暢，檢察機(jī)關(guān)與刑事立案主體之間缺少必要的程序溝通機(jī)制。刑事立案主體在作出立案或不立案決定時，檢察機(jī)關(guān)無法及時掌握其在立案方面的信息和材料，難以進(jìn)行有效的法律監(jiān)督。其次，立案監(jiān)督手段單一，缺乏必要的程序選擇機(jī)制。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百一十一條的規(guī)定，刑事立案監(jiān)督的手段主要包括要求說明不立案理由和通知立案兩種。其中，要求說明不立案理由是通知立案前的必經(jīng)程序，只有在要求立案主體說明不立案理由而立案主體拒不說明或者不立案理由不能成立的前提下，檢察機(jī)關(guān)才能作出通知立案的決定。這種監(jiān)督手段，反過來成為實(shí)踐中規(guī)避刑事立案監(jiān)督的理由，嚴(yán)重影響了刑事立案監(jiān)督的程序價值。

2.刑事立案監(jiān)督的線索來源渠道有限。檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)包含三部分，即立案活動的知曉權(quán)、質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)。而目前我國相關(guān)法律僅就質(zhì)詢權(quán)(即發(fā)出要求說明不立案理由通知書)和糾正權(quán)(即認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立而要求其立案的通知書)。對于檢察機(jī)關(guān)關(guān)于偵查機(jī)關(guān)立案活動的知情權(quán)卻無明文規(guī)定。立法上的這一嚴(yán)重缺陷是導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督信息渠道不暢通的根本因素，因?yàn)楸槐O(jiān)督者不可能自覺通報(bào)自身存在的問題。目前司法實(shí)踐中人民檢察院監(jiān)督刑事立案線索來源主要有兩類:一是檢察機(jī)關(guān)在審查案件過程中發(fā)現(xiàn)的，主要是在辦理審查批捕案件過程中，通過審查案卷、訊問犯罪嫌疑人時的供詞等中發(fā)現(xiàn)的;在辦案調(diào)查取證過程中，通過審查負(fù)案在逃、教育釋放、治安處罰和另案處理等發(fā)現(xiàn)的立案監(jiān)督線索;二是通過被害人控告、申訴的途徑獲取。但是由于部分案件缺乏被害人或者被害人有過錯，再加上多數(shù)被害人缺乏法治意識，從而使得檢察機(jī)關(guān)很難掌握偵查機(jī)關(guān)的情況，也就更無從談立案監(jiān)督了。

3.主體的多元化影響立案監(jiān)督工作的開展和效率?！兑?guī)則》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督部門為偵查監(jiān)督部門、審查起訴部門及控告申訴部門，其中，偵查監(jiān)督部門是承擔(dān)立案監(jiān)督工作的主要部門。雖然立案監(jiān)督是否有必要獨(dú)立依舊存在爭議，但它作為一種獨(dú)立的法律監(jiān)督形式確屬無疑。司法實(shí)踐中也基本是偵查監(jiān)督部門承擔(dān)立案監(jiān)督的工作。然而實(shí)踐中卻是基層檢察院偵查監(jiān)督部門人員少、時間緊、工作量大，很難認(rèn)真去調(diào)查核實(shí)立案監(jiān)督線索，往往只是參考公安機(jī)關(guān)最初出具的不立案或立案決定書及相關(guān)材料。

4.監(jiān)督手段缺乏約束力和程序制裁導(dǎo)致監(jiān)督效果不好。我國刑事立案監(jiān)督權(quán)不到位使得法律對如何保障公安機(jī)關(guān)接受監(jiān)督缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制手段和處罰措施，很難取得實(shí)際監(jiān)督效果。另外，司法實(shí)踐中，有的刑事立案主體在接到檢察機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案而不立案案件的《通知立案書》后，要么不立案導(dǎo)致案件久拖不決、長期被擱置;要么采取先立后撤、立而不偵、以罰代刑等消極形式對抗立案監(jiān)督。當(dāng)發(fā)生這些行為時，依據(jù)《規(guī)則》第五百六十條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)仍不糾正的，報(bào)上一級人民檢察院協(xié)商同級公安機(jī)關(guān)處理。”但這個法條在實(shí)踐中基本成了擺設(shè)，影響了司法的權(quán)威和公信力。

二、立案監(jiān)督制度的完善建議

1.進(jìn)一步明確刑事立案監(jiān)督的對象和范圍。首先，要明確刑事立案監(jiān)督的對象。除了公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督的案件外，還應(yīng)將其他機(jī)關(guān)立案的案件納入刑事立案監(jiān)督體系，包括國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄偵查部門、海關(guān)走私偵查部門和軍隊(duì)保衛(wèi)部門等。其次，要拓寬刑事立案監(jiān)督的范圍，增加規(guī)定對不應(yīng)當(dāng)立案而立案及立案活動的監(jiān)督?？紤]將以下案件納人刑事立案監(jiān)督范圍:刑事立案主體接到報(bào)案或者發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)、犯罪嫌疑人，沒有作出刑事立案決定的;立案機(jī)關(guān)把應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的案件以治安處罰案件立案或者處理;立案后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任的，本應(yīng)當(dāng)撤銷案件卻轉(zhuǎn)行政處罰處理的;檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)正在被執(zhí)行刑罰的罪犯，在判決宣告以前還有其他犯罪公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的;被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件，因證據(jù)不足被駁回自訴或人民法院認(rèn)為被告人可能判處三年以上有期徒刑，移交公安機(jī)關(guān)處理，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查的。

2.拓寬立案監(jiān)督的信息渠道。一是建立立案信息共享機(jī)制。在高度信息化的今天，依賴高科技，實(shí)現(xiàn)立案主體與監(jiān)督主體的立案信息共享，監(jiān)督主體人民檢察院的監(jiān)督部門可以隨時查閱立案信息，實(shí)時監(jiān)督立案。二是建立立案和撤案備案審查制度。凡立案主體接到報(bào)案、自首或者自行發(fā)現(xiàn)的案件，在決定立案或不立案的同時，應(yīng)當(dāng)將立案或不立案的法律文書送給立案監(jiān)督部門。公安機(jī)關(guān)撤銷案件后，應(yīng)當(dāng)立即將撤案決定報(bào)請檢察機(jī)關(guān)備案審查。人民檢察院通過備案審查，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)處理不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督，予以糾正。三是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部合作機(jī)制及建立與其他執(zhí)法部門的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，以拓寬案源，對行政執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)處理的案件進(jìn)行監(jiān)控。

3.完善刑事立案監(jiān)督的程序。一是建立刑事案件備案審查制度。偵查機(jī)關(guān)對受案、決定立案或不立案、撤案的刑事案件應(yīng)當(dāng)及時將受案登記表、立案決定書、不立案決定書、撤案決定書報(bào)送同級檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督的部門，對決定不立案和撤案的案件，還應(yīng)報(bào)送案件卷宗和其他主要證據(jù)材料。負(fù)責(zé)刑事立案監(jiān)督部門應(yīng)將受案、決定立案案件的有關(guān)法律文書登記、編號、建檔;對決定不立案和撤案的案件，通過審查上述備案材料，或進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，審核其不立案、撤案的理由是否成立。二是賦予檢察機(jī)關(guān)對立案監(jiān)督處理權(quán)。由于《刑事訴訟法》第一百一十一條只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案的理由和要求公安機(jī)關(guān)立案，但對公安機(jī)關(guān)拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)立案通知、拒不說明不立案的理由或者立而不辦、拖延立、辦的情況沒有規(guī)定如何處理，發(fā)出糾正違法通知后，對方仍然拒不改正的，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的處分權(quán)，明確規(guī)定不接受偵查監(jiān)督的法律責(zé)任，如規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對于違法偵查人員有處罰權(quán)或處罰建議權(quán)，有權(quán)提出更換偵查人員，增加檢察機(jī)關(guān)刑事立案監(jiān)督約束力。三是建立當(dāng)事人申請對立案復(fù)核制度。對不立案理由或不應(yīng)立案而立案的刑事案件，當(dāng)事人可以提請復(fù)議，如果偵查機(jī)關(guān)維持原決定后，當(dāng)事人仍不服的，可以向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核，將復(fù)核決定通知偵查機(jī)關(guān)。

4.賦予立案監(jiān)督機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)剛性立案監(jiān)督措施。以對公安機(jī)關(guān)不立案監(jiān)督的手段而言，法律沒有規(guī)定對公安機(jī)關(guān)接到立案通知書后仍不立案的進(jìn)一步監(jiān)督措施，導(dǎo)致司法過程中公安機(jī)關(guān)接到檢察院立案通知仍不立案或者立案后不進(jìn)行偵查造成案件長期拖延，甚至變相撤銷案件。另外，從《規(guī)則》所規(guī)定的對于公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案偵查的監(jiān)督角度來說，人民檢察院向公安機(jī)關(guān)提出糾正意見在我國目前公安機(jī)關(guān)處于絕對強(qiáng)勢地位的情況下，事實(shí)上很難得到公安機(jī)關(guān)的尊重和遵守。因此必須賦予檢察機(jī)關(guān)必要的程序制裁措施。比如立案調(diào)查權(quán)，即人民檢察院有權(quán)對刑事立案機(jī)關(guān)的訴訟活動依法進(jìn)行調(diào)查，只有進(jìn)行調(diào)查，才能確定已有的證據(jù)材料能否達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，是否應(yīng)當(dāng)立案而不立案，或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案。立案監(jiān)督變更決定權(quán)，即人民檢察院有權(quán)對刑事立案機(jī)關(guān)的立案、不立案決定依法作出變更的處理;立案監(jiān)督處罰建議權(quán)，即人民檢察院在糾正違法過程中，認(rèn)為需要給予違法責(zé)任人員行政處罰、內(nèi)部紀(jì)律處分時，有權(quán)提出連按監(jiān)督處罰建議書，送達(dá)有權(quán)機(jī)關(guān)，要求丟違法責(zé)任人員給予處罰。

5.設(shè)立立案監(jiān)督的制約機(jī)制。參考美國的大陪審團(tuán)制度和日本的檢察審查會制度，在考慮我國國情的基礎(chǔ)上構(gòu)建一種科學(xué)有效的制約機(jī)制，比如可以參考政法委的設(shè)立模式，設(shè)立一個公檢法三家共同參與的立案審查委員會，或者檢察機(jī)關(guān)居中，偵查機(jī)關(guān)和當(dāng)事人作為雙方，聽取雙方意見，最終做出是否應(yīng)該立案或者不立案的決定。

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