林忠華

〔上海市審計局，上海 200125〕

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計?！碧剿鏖_展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是黨中央為加強生態(tài)文明建設(shè)采取的一項重要舉措，是中國特色社會主義審計制度的一項重大創(chuàng)新，是審計署牽頭推進深化改革的一項重大任務(wù)。

自然資源，又稱天然資源，是指在其原始狀態(tài)下就有價值的自然物，如土地、礦藏、水利、生物、氣候、海洋等資源，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所。狹義的自然資源只包括實物性資源。資源性國有資產(chǎn)，是指產(chǎn)權(quán)歸屬于社會公眾，按照現(xiàn)有認(rèn)知水平、經(jīng)濟和科技水平，通過對資源進行開發(fā)利用，能給產(chǎn)權(quán)主體帶來經(jīng)濟價值、收益和財富的自然資源。我國資源性國有資產(chǎn)主要包括土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源、荒地等。自然資源核算，目前僅涉及草原、森林、礦產(chǎn)、土地、水資源等5類。自然資源是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會物質(zhì)財富的源泉，是可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)之一。自然資源具有兩重性，既是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，又是環(huán)境要素。

當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國發(fā)展的重大矛盾、影響生活質(zhì)量提高的重大障礙、威脅民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患。引入自然資源資產(chǎn)離任審計，勢必導(dǎo)致黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進行重大決定時充分考慮生態(tài)因素。作為生態(tài)文明建設(shè)的一項制度創(chuàng)新，“對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計”一經(jīng)提出便受到社會各界積極關(guān)注，輿論對此給予高度評價。

對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，作用是多方面的：一是事前預(yù)警。抑制官員盲目透支環(huán)境、超前開發(fā)資源的沖動;二是事后追責(zé)。一改以往“有人破壞無人補償”的怪現(xiàn)象，努力糾正畸形政績觀。此項審計將生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計落到實處，填補了制度空白，有利于強化責(zé)任落實，改善生態(tài)保護不力的狀況。這既是重要的制度創(chuàng)新，也是在生態(tài)文明建設(shè)方面針對領(lǐng)導(dǎo)干部的重要的約束舉措。

作為落實黨的十八屆三中全會改革任務(wù)的具體舉措，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計剛剛起步，沒有現(xiàn)成的、直接可以借鑒的模式，需要大膽探索和審計試點。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟責(zé)任審計、資源環(huán)境審計的關(guān)系

1.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟責(zé)任審計的關(guān)系

將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計是全新的舉措，此前只有經(jīng)濟責(zé)任審計。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計不僅是落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的創(chuàng)舉，而且是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的拓展和延伸。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的重要組成部分，它從檢查領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)決策、管理職責(zé)入手，是一種特殊的經(jīng)濟責(zé)任審計。中央經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議發(fā)布的《2014年經(jīng)濟責(zé)任審計工作要點》明確要求，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。

生態(tài)文明建設(shè)的成效及相應(yīng)責(zé)任，應(yīng)該成為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任密不可分。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任涉及的重點領(lǐng)域，往往與生態(tài)文明建設(shè)高度相關(guān)。如調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，都是經(jīng)濟責(zé)任和生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任兩者的共同指向。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)關(guān)注與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況。只有在經(jīng)濟責(zé)任審計中更加強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間生態(tài)環(huán)境是否遭受污染和破壞，領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間出臺的各項經(jīng)濟決策和本人政績是否以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，完善對領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)建設(shè)考核制度，才能對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況作出全面客觀的評價，才能改變政府環(huán)境責(zé)任無人問責(zé)、環(huán)保政績考核無從落實的局面，把經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)約能源資源、保護環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合起來。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與資源環(huán)境審計的關(guān)系

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計也是資源環(huán)境審計的重要組成部分，它由人及物，是一種特殊的資源環(huán)境審計。

我國的資源環(huán)境審計以落實節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策為目標(biāo)，先后對土地、礦產(chǎn)、森林、海洋等重要資源保護與開發(fā)利用情況，對水、大氣、固體廢棄物、生態(tài)保護等環(huán)境保護與污染防治情況進行了審計，取得了顯著成績。但同時也要看到，當(dāng)前資源環(huán)境審計工作還不能有效滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要。

從審計目標(biāo)看，資源環(huán)境審計的目標(biāo)是：評價資源環(huán)境保護法律、法規(guī)和制度的執(zhí)行情況，促進國家完善資源環(huán)境立法，提高各級資源環(huán)保部門的執(zhí)法水平。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，其目標(biāo)主要是：促進走出一條低投入、低消耗、少排放、高產(chǎn)出、能循環(huán)、可持續(xù)的新型工業(yè)化道路，推動形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式，推進建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

從審計內(nèi)容看，資源環(huán)境審計主要包括對資源環(huán)境保護資金籌集、使用和管理的審計，對資源環(huán)境保護投資項目的審計，對資源環(huán)境保護制度合理性、有效性的審計等內(nèi)容。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，則需要在審計自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注以下內(nèi)容：推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略實施，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局;加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型;著力加強生態(tài)保護與修復(fù)，營造良好生態(tài)環(huán)境;不斷創(chuàng)新體制機制，完善生態(tài)文明制度;以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)履行情況等。與單一的資源環(huán)境審計相比，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計關(guān)注領(lǐng)域的范圍更加宏觀，發(fā)揮作用的領(lǐng)域更加寬廣。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標(biāo)

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的總體目標(biāo)是：通過審計，強化領(lǐng)導(dǎo)干部對生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任，促進建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，推動實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

在我國，生態(tài)文明制度建設(shè)方面將趨向于嚴(yán)格化。和經(jīng)濟領(lǐng)域改革不太一樣，經(jīng)濟領(lǐng)域是要放開放松，生態(tài)文明建設(shè)方面則要從嚴(yán)從緊。環(huán)境保護，企業(yè)是基礎(chǔ)，監(jiān)管是關(guān)鍵。環(huán)境改善是管出來的。就自然資源而言，政府監(jiān)管尤為重要，因為自然資源的管理、使用和分配屬于政府行為。

強化審計機關(guān)在推進生態(tài)文明建設(shè)中的作用，是應(yīng)對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題的必然選擇，同時也是拓展國家審計范圍的重點方向。審計機關(guān)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，要從尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念出發(fā)，在國土資源開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明制度建設(shè)等領(lǐng)域，全方位推動加快生態(tài)文明建設(shè)，為實現(xiàn)美麗中國做出積極貢獻。

國土資源是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素，在生態(tài)文明建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的地位。我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國，面臨著建設(shè)用地供需矛盾突出、耕地保護難度增大、用地粗放浪費等問題。通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計機關(guān)要從統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的大局出發(fā)，促進優(yōu)化國土資源布局，促進研究解決土地資源供需矛盾不斷加劇、土地資源利用較為粗放等問題，在保障發(fā)展和保護資源的同時，推動國土資源管理取得新成效。

節(jié)約資源是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的題中應(yīng)有之義，是全面推進生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。只有對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行生態(tài)化改造，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，使綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟和低碳技術(shù)在整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中占較大比重，才能推動經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型。通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計機關(guān)要促進全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動以總量控制倒逼節(jié)約集約、以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)促進節(jié)約集約、以政策法規(guī)保障節(jié)約集約、以試點示范帶動節(jié)約集約，促進提高資源綜合利用效率。

我國改革開放進程中，“唯增長速度”發(fā)展觀念導(dǎo)致的結(jié)果，必然是高投入、高排放和高退化，同時體現(xiàn)為環(huán)境保護無力、社會發(fā)展面臨環(huán)境方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計機關(guān)要促進反思傳統(tǒng)工業(yè)文明發(fā)展模式的不足，充分吸納中華傳統(tǒng)文化智慧，并從文明進步的新高度，推動認(rèn)識和解決生態(tài)環(huán)境問題。

生態(tài)文明建設(shè)是一項重大歷史性任務(wù)和系統(tǒng)工程。凡與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的問題，不但與生態(tài)文明建設(shè)資金的籌集、分配和使用有關(guān)，也與公共政策制定的合理性和執(zhí)行的到位程度有關(guān)，更與生態(tài)文明制度建設(shè)有關(guān)。通過實施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自身的優(yōu)勢，從體制、機制、制度層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問題，為制定和完善生態(tài)文明建設(shè)政策法規(guī)提供參考依據(jù)。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容與重點

1.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容

(1)審計自然資源資產(chǎn)法規(guī)政策執(zhí)行情況。對自然資源資產(chǎn)方面的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策執(zhí)行情況進行審計，評價領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和保護責(zé)任，促進領(lǐng)導(dǎo)干部落實科學(xué)發(fā)展觀和樹立正確政績觀，在自然資源資產(chǎn)方面守法、守規(guī)、盡職、盡責(zé)，促進自然資源資產(chǎn)政令暢通。

自然資源資產(chǎn)管理和保護行為，主要指政府及其相關(guān)部門對自然資源資產(chǎn)相關(guān)政策與制度的落實情況，與之相對應(yīng)的是自然資源資產(chǎn)政策措施和目標(biāo)的執(zhí)行責(zé)任。一是審計公共政策和自然資源資產(chǎn)相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)的落實情況。檢查相關(guān)自然資源資產(chǎn)規(guī)劃是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的要求，能否達到相應(yīng)的環(huán)境治理與保護目標(biāo)等。二是審計生態(tài)保護和修復(fù)制度的執(zhí)行情況。檢查控制不合理的資源開發(fā)活動，實施天然林保護、水土保持等生態(tài)修復(fù)工程，加強生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護區(qū)建設(shè)與管理等情況。三是審計重大環(huán)境工程(治理)項目的建設(shè)情況。為推動解決當(dāng)前突出的環(huán)境問題，我國實施國家重點環(huán)保工程建設(shè)，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)專項規(guī)劃。地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對本行政區(qū)域國家重點環(huán)保工程規(guī)劃目標(biāo)完成情況負(fù)責(zé)。相應(yīng)地，各地區(qū)、各部門對國家重點環(huán)保工程承擔(dān)目標(biāo)責(zé)任。

審計中，要分析政府在制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃時是否考慮了可持續(xù)發(fā)展原則和生態(tài)環(huán)境因素，評價經(jīng)濟政策、產(chǎn)業(yè)政策和國際合作政策等在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)政策體系的健全情況，以及政府環(huán)境政策對企業(yè)經(jīng)濟活動的引導(dǎo)作用;要檢查自然資源資產(chǎn)公共政策制定的及時性，評判政策目標(biāo)的價值取向是否體現(xiàn)了環(huán)境公平，是否維護了公共利益。

(2)審計自然資源資產(chǎn)重大決策事項。從檢查決策機制的健全性、決策程序的規(guī)范性、決策內(nèi)容的合法性、決策實施的有效性、決策結(jié)果的效益性入手，對自然資源資產(chǎn)重大決策事項進行審計。評價自然資源資產(chǎn)重大事項決策的程序、執(zhí)行和效果情況，以及領(lǐng)導(dǎo)干部的決策責(zé)任，促進領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使自然資源資產(chǎn)決策權(quán)。

自然資源資產(chǎn)決策行為，主要指政府及其相關(guān)部門制定自然資源資產(chǎn)政策或規(guī)劃的行為，體現(xiàn)政府在維護自然資源資產(chǎn)公共利益方面的決策責(zé)任。主要包括自然資源資產(chǎn)公共政策、制度和相關(guān)規(guī)劃的制定程序和實施效果。要關(guān)注決策過程是否有充分可靠的信息支撐，以及決策程序的合法性、科學(xué)性。

要關(guān)注制定生態(tài)功能保護區(qū)和自然保護區(qū)的環(huán)境規(guī)劃等情況，動態(tài)跟蹤各種經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境的影響，評價高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，分析生產(chǎn)、流通、消費各環(huán)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟的推動情況;評價節(jié)能減排、重點河流湖泊環(huán)境改善和農(nóng)村環(huán)境連片整治等重大環(huán)境項目的立項科學(xué)性，關(guān)注項目可行性研究報告中的績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況，評價重大環(huán)境項目的實施效果。

(3)審計自然資源資產(chǎn)管理情況。從檢查內(nèi)部控制制度的健全性和有效性入手，對有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行情況進行審計。評價自然資源資產(chǎn)管理狀況、相關(guān)自然資源資產(chǎn)工作目標(biāo)完成情況，以及領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任，促進領(lǐng)導(dǎo)干部依法行使自然資源資產(chǎn)管理權(quán)。

自然資源資產(chǎn)監(jiān)管行為，主要指負(fù)有監(jiān)管義務(wù)或責(zé)任的政府及其相關(guān)部門組織專門機構(gòu)和人員，監(jiān)督相關(guān)部門、企事業(yè)單位落實自然資源資產(chǎn)政策或規(guī)劃，以保護環(huán)境和維護公共利益的行為，與之相對應(yīng)的是自然資源資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任。包括政府督促自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門嚴(yán)格依法開展監(jiān)管工作，以及自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門采取有效措施，落實國家法律、法規(guī)和政策要求，督促相關(guān)部門和單位履行自然資源資產(chǎn)保護責(zé)任，確保完成自然資源資產(chǎn)管理工作目標(biāo)等情況。

要檢查自然資源資產(chǎn)管理體系的科學(xué)性。關(guān)注自然資源資產(chǎn)管理制度改革的推進情況，重點關(guān)注自然資源在各個利益主體之間的配置是否有效公平，是否對自然資源進行了有效管理，自然資源是否實現(xiàn)了資產(chǎn)增值;評價相關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付機制的科學(xué)性，關(guān)注向低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型情況。

要檢查自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護責(zé)任人的職責(zé)履行情況。關(guān)注政府自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任機制、政府自然資源資產(chǎn)和環(huán)境信息公開機制、政府支持公眾參與機制等是否健全，環(huán)境責(zé)任指標(biāo)是否納入政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績的考評，分析上下級政府生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的角色定位是否明確;重點關(guān)注應(yīng)向上級政府負(fù)責(zé)的自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護具體目標(biāo)的量化情況，尤其關(guān)注相關(guān)問責(zé)機制的建立情況。

(4)審計自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是用國家資產(chǎn)負(fù)債表的方法，將全國或一個地區(qū)的所有自然資源資產(chǎn)進行分類加總形成報表，顯示某一時點上自然資源資產(chǎn)的“家底”，反映一定時間內(nèi)自然資源資產(chǎn)存量的變化。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，就是要核算自然資源資產(chǎn)負(fù)債的存量及其變動情況，以全面記錄當(dāng)期(期末—期初)各經(jīng)濟主體對自然資源的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增殖活動，評估當(dāng)期自然資源價值量的變化，為實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供詳細的科學(xué)依據(jù)。

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，是對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的基礎(chǔ)。國內(nèi)外對編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表還沒有成熟的方法制度，因此需要探索。在統(tǒng)計部門探索完成自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制之前，審計機關(guān)可選擇若干重點的自然資源資產(chǎn)開展真實性合法性審計試點，以摸清自然資源資產(chǎn)“家底”，掌握情況，揭示問題，分析原因，提出意見和建議。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的重點

(1)國土資源開發(fā)情況。第一，檢查人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一原則的執(zhí)行情況，重點關(guān)注城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾等機制的運行效果，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。第二，檢查主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施進度情況，推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，推進構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。第三，檢查陸海統(tǒng)籌情況，客觀評價海洋資源開發(fā)能力。關(guān)注煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源勘查開發(fā)進度，推動減少環(huán)境污染和溫室氣體排放;分析海底礦產(chǎn)資源開發(fā)的有序性，推動發(fā)展海洋經(jīng)濟，優(yōu)化海洋資源開發(fā)格局。第四，分析資源有償使用制度、農(nóng)村土地管理制度、國土資源管理體制以及行政審批制度的改革進度和力度，評估制度供給的有效性。

(2)資源節(jié)約情況。第一，檢查節(jié)約環(huán)保與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染防治與企業(yè)節(jié)約增效、發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)與擴大內(nèi)需、生態(tài)保護與優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局的結(jié)合情況。第二，檢查資源的綜合利用情況。關(guān)注礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用和煤層氣、煤矸石、大宗工業(yè)廢棄物、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，促進生產(chǎn)、流通、消費過程的減量化、再利用、資源化。第三，檢查傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化改造情況。評估節(jié)約環(huán)保技術(shù)和生產(chǎn)體系的運行運轉(zhuǎn)，關(guān)注是否大幅降低了能源、水、土地消耗強度，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟社會系統(tǒng)的良性循環(huán)。第四，檢查“兩高一資(高能耗、高污染和資源性)”、低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩項目的解決情況。關(guān)注節(jié)能、節(jié)水、節(jié)電等應(yīng)用工程項目的專項投入、專項收費。

(3)生態(tài)環(huán)境保護情況。第一，檢查環(huán)境保護宏觀戰(zhàn)略體系、全面高效的污染防治體系、健全的環(huán)境質(zhì)量評價體系、完善的環(huán)境保護法規(guī)政策和科技標(biāo)準(zhǔn)體系、完備的環(huán)境管理和執(zhí)法監(jiān)督體系、全民參與的社會行動體系等建立健全情況。第二，檢查重大生態(tài)修復(fù)工程的實施情況，評價生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，推進荒漠化、石漠化、水土流失的綜合治理。第三，檢查飲水、重金屬、化學(xué)品、危險廢物、細顆粒物和持久性有機污染物等重大環(huán)境問題的解決情況。第四，關(guān)注整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項行動的效果，關(guān)注各類自然資源資產(chǎn)違法行為的查處情況。

(4)生態(tài)文明制度建設(shè)情況。第一，檢查生態(tài)環(huán)保綜合管理體制的健全情況，關(guān)注職能是否有機統(tǒng)一、運轉(zhuǎn)是否協(xié)調(diào)高效;關(guān)注是否加強規(guī)劃和政策引導(dǎo)，綜合運用財稅、價格等經(jīng)濟杠桿，建立健全生態(tài)補償機制。第二，檢查自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護權(quán)力運行機制情況，評價現(xiàn)行制度安排的合理性，關(guān)注聯(lián)席會議等綜合決策機制的作用發(fā)揮情況;關(guān)注行使行政審批權(quán)、行政評審權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)、自由裁量權(quán)的規(guī)范性;評估自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護權(quán)力運行相關(guān)問責(zé)機制的有效性，在此基礎(chǔ)上關(guān)注各級政府實施自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境治理戰(zhàn)略的進展情況。第三，檢查政府自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境責(zé)任的落實情況。關(guān)注是否建立了體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機制，是否把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入了經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系和地方黨委政府的績效考核。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施路徑

1.以生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任履行為主線

根據(jù)政府行為和相關(guān)政府履行生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的方式，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的實施路徑應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任的履行為主線，以政策審計、資金審計、項目審計、法規(guī)政策制度執(zhí)行審計、監(jiān)管審計、報表審計為抓手，以責(zé)任追究為保障。

2.以政策審計、資金審計、項目審計、法規(guī)政策制度執(zhí)行審計、監(jiān)管審計、報表審計為抓手

(1)政策審計。檢查決策責(zé)任主要通過政策審計實現(xiàn)。政策是廣義的，包括三個層次：法律法規(guī);政策制度;自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護規(guī)劃。通過檢查和評價政府及相關(guān)部門制定的自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護政策是否符合國家法律、法規(guī)，是否符合經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是否適合本區(qū)域的社會經(jīng)濟環(huán)境并切實可行，是否存在重大缺陷，促進政策制度的建立健全和全面落實。政策審計可以與領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、財政審計等結(jié)合進行，也可以在獨立型的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計項目中實施。

(2)資金審計、項目審計與政策制度執(zhí)行審計。自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護政策或制度的執(zhí)行責(zé)任主要通過以下三種行為來實現(xiàn)：一是自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護資金的籌集、分配、管理和使用。二是自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護工程項目的規(guī)劃、建設(shè)、運行和管理。三是通過相關(guān)部門履行自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護職責(zé)，實施對政策制度的執(zhí)行。

一是資金審計。目前，自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護資金籌集、管理和使用中的漏洞和弊端不少，侵吞、挪用和無效使用的情況時有發(fā)生。因此，有必要對自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護資金的籌集、管理情況、資金來源和支出的合法性和真實性、資金的投入情況等進行審計，揭露問題，分析評價每個責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，促進自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護資金的合規(guī)有效使用。

二是項目審計。項目是資金的載體。通過檢查自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護工程(治理)項目的規(guī)劃、建設(shè)、運行、管理及其效益情況，揭示和查處工程項目建設(shè)中存在的浪費資源、破壞環(huán)境等問題。重點關(guān)注工程項目建設(shè)是否體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的環(huán)境政策理念，各類重點建設(shè)項目是否存在未履行環(huán)境影響評價審批程序即擅自開工建設(shè)或者擅自投產(chǎn)的情況，評價建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行情況。

三是法規(guī)政策制度執(zhí)行審計。重點關(guān)注是否存在批準(zhǔn)在已無環(huán)境容量、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)、重要生態(tài)功能保護區(qū)違規(guī)進行開發(fā)建設(shè)、企業(yè)生產(chǎn)活動;重點關(guān)注是否依照有關(guān)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管和環(huán)境保護法律、法規(guī)實施生態(tài)保護工程，采取生態(tài)修復(fù)措施;重點關(guān)注是否推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，推進重點行業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和省市循環(huán)經(jīng)濟試點工作，落實污染源頭控制制度，實行清潔生產(chǎn)并依法強制審核等。

(3)監(jiān)管審計。我國負(fù)責(zé)資源性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理涉及國土資源、發(fā)展改革、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護、稅務(wù)、財政、國資監(jiān)督管理等部門。通過檢查這些部門機構(gòu)職責(zé)分工的合理性和科學(xué)性，監(jiān)管制度建設(shè)的健全性，管理手段(如在線監(jiān)控系統(tǒng))和管理活動(如監(jiān)督管理目標(biāo)任務(wù)的分解、落實)的科學(xué)性、有效性等，評價監(jiān)督管理職責(zé)履行情況，以及實施各項監(jiān)管措施的成效，促使其全面履行資源性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。

(4)報表審計。主要檢查自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制的合規(guī)性、準(zhǔn)確性。通過審計，核算自然資源資產(chǎn)的平衡情況，評估當(dāng)期自然資源資產(chǎn)實物量和價值量的變化。如果這個變化是正的，說明當(dāng)期的自然資源資產(chǎn)是增值的，當(dāng)期地方政府的生態(tài)政績是正的，對生態(tài)文明建設(shè)做出了貢獻;反之則意味著當(dāng)期的自然資源資產(chǎn)在貶值或下降，說明轄區(qū)政府的生態(tài)政績是負(fù)的，對生態(tài)文明做出了負(fù)貢獻，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。

3.構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合的整體工作格局

各級審計機關(guān)要圍繞審計工作重點，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合的整體工作格局。要將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計與其他專業(yè)審計相結(jié)合，將審計內(nèi)容納入其他專業(yè)審計方案，特別是將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計有機地結(jié)合起來。要明確領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計在整個經(jīng)濟責(zé)任審計體系中的地位以及實施審計的切入點，把自然資源資產(chǎn)和生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的重要內(nèi)容。要探索開展獨立型的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計或?qū)ｍ棇徲嬚{(diào)查，也可以根據(jù)實際情況，選擇開展土地資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、草原資源資產(chǎn)、海洋資源資產(chǎn)等專項離任審計。

五、推進領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的若干措施

1.開展審計試點

各級審計機關(guān)要會同組織部門，按規(guī)定程序辦理領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)委托手續(xù)，確定有代表性的省、市、縣，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點。在實地調(diào)查了解自然資源資產(chǎn)權(quán)屬、分布、結(jié)構(gòu)、管理、利用、效果等情況的基礎(chǔ)上，研究制定領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計實施方案。各地要建立自然資源資產(chǎn)離任審計專家?guī)?，根?jù)工作需要，聘請具有資源、環(huán)境、法律、工程技術(shù)等相關(guān)專業(yè)知識的人員參與審計工作。

2.建立工作機制

各級審計機關(guān)應(yīng)與組織、國土資源、發(fā)展改革、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護等部門建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作協(xié)調(diào)機制，完善聯(lián)合審計、聯(lián)席會議、信息交流與通報、審計整改與審計結(jié)果利用等工作制度，確保信息共享、及時溝通。各地黨委、政府要按照中共中央組織部《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，加大政績考核中資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)的權(quán)重，支持審計機關(guān)依法獨立行使自然資源資產(chǎn)離任審計監(jiān)督權(quán)，并將審計結(jié)果作為考核和任免干部的重要依據(jù)。

3.加強理論研究

各地審計機關(guān)要與自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門進行深入的溝通協(xié)調(diào)，收集相關(guān)資料，了解和調(diào)研自然資源資產(chǎn)分布和管理情況。各地應(yīng)組織高校等相關(guān)科研機構(gòu)，著手開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計課題研究，研討自然資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)理論體系、指標(biāo)體系、評價體系及審計方法，為實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度提供思想先導(dǎo)和理論支撐。

4.加強隊伍建設(shè)

現(xiàn)有審計隊伍狀況不能滿足審計機關(guān)推進生態(tài)文明建設(shè)的需要。各級審計機關(guān)尤其是基層審計機關(guān)要采取有效措施，加強環(huán)境科學(xué)與工程、投資等領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的培養(yǎng)。要學(xué)習(xí)、運用生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的各種專業(yè)技術(shù)手段和方法，如國土資源管理全國遙感監(jiān)測“一張圖”數(shù)據(jù)庫和綜合監(jiān)管平臺。要積極創(chuàng)新審計技術(shù)方法，在審計圍湖、填海、占用農(nóng)田、綠化造林、越界采礦、變更土地用途等方面運用地理信息技術(shù)，不斷提高審計質(zhì)量和水平。

[1]崔振龍，劉西友.政府環(huán)境責(zé)任的界定與審計監(jiān)督研究[R].審計研究簡報，2012(19).

[2]劉西友，鄒小平.資源性國有資產(chǎn)管理存在的問題及對策[R].審計研究簡報，2013(2).

[3]宮軍，劉西友.生態(tài)文明建設(shè)審計的格局及內(nèi)容[R].審計研究簡報，2013(4).