王習(xí)賢

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長沙410006）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市獲得工作并最終獲得城鎮(zhèn)永久居住身份、平等享受城鎮(zhèn)居民各項公共服務(wù)而成為城市市民的過程，截止2013 年年底，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量是2.69 億。發(fā)達國家在城市化進程中，也在一定的歷史階段出現(xiàn)了大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，他們在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中積累了豐富的經(jīng)驗，考察這些國家的政策措施和具體做法，對我國推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有著重要的啟示和借鑒意義。

一、國外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化概況

從世界歷史進程來看，西方發(fā)達國家是最先實現(xiàn)工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化的區(qū)域，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也正是在工業(yè)化過程中出現(xiàn)并通過其市民化推動城市化發(fā)展。18 世紀(jì)40 年代，第一次產(chǎn)業(yè)革命使工業(yè)得到迅速發(fā)展，生產(chǎn)的集中帶來了人口的集聚，大量農(nóng)業(yè)人口進入城市從事工業(yè)生產(chǎn)。英國城市化大約始于1775 年前后，到1850 年英國的城市人口比重首次超過50%，成為世界上首個基本實現(xiàn)城市化的國家。法國城市化開始于19 世紀(jì)30 年代，美國開始于19 世紀(jì)40 年代，德國和加拿大等其他一些發(fā)達國家則在更晚的時期開始啟動城市化進程；到20 世紀(jì)50年代，發(fā)達國家的城市化水平達到52.1%，城市人口已經(jīng)超過農(nóng)村人口；到2005 年，發(fā)達國家總體的城市化水平達到74.1%。[1]發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)人口是在工業(yè)化快速推進的基礎(chǔ)上向城市轉(zhuǎn)移的，具有必然的內(nèi)生性。發(fā)達國家的政府也花了上百年的時間，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障制度完善、城市規(guī)劃等多個層面推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

發(fā)展中國家城市化主要集中在二戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著舊的殖民體系的瓦解，發(fā)展中國家的城市化迅速推進。1950 年，發(fā)展中國家的城市化水平僅為18.1%，2005 年發(fā)展到42.9%，據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，到2030年發(fā)展中國家的城市化水平將達到56%，幾乎是1950 年的三倍[1]。與發(fā)達國家依靠工業(yè)化帶動城市化不同的是，發(fā)展中國家由于工業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯，或是因為戰(zhàn)爭的緣故，大批農(nóng)村人口被“推向”城市，出現(xiàn)“過度城市化”現(xiàn)象，受政府財政能力、公共基礎(chǔ)設(shè)施的限制，發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民在公共服務(wù)、社會保障等方面存在著二元結(jié)構(gòu)的差異，發(fā)展中國家未能很好的解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題。

二、發(fā)達國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的先進經(jīng)驗

（一）勞動就業(yè)方面

1.消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的制度障礙

英國工業(yè)革命以前的一些法律一定程度上限制了人口的流動和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的長期就業(yè)，如1601年的《濟貧法》和1662 年的《定居法》規(guī)定：當(dāng)一個貧民遷移到其他教區(qū)時，就必須在40 天內(nèi)將其遣返原籍，只允許居民在收獲季節(jié)暫時流動，限制長期流動。工業(yè)革命后，為了滿足工業(yè)發(fā)展對勞動力的需求，英國政府修改、頒布了一系列法律制度。如1795年的《貧民遷移法》對居民遷移政策有所放寬，允許居民在規(guī)定的教區(qū)內(nèi)遷移；到1865 年英國議會通過《聯(lián)盟負擔(dān)法》，全面放開了農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的戶籍限制，大量農(nóng)村人口在城市長期就業(yè)并定居，推動了英國工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。日本在“明治維新”前也是一個典型的農(nóng)業(yè)國家，“明治維新”后，日本廢除了幕府時代的戶籍制度，頒布新的《戶籍法》，賦予日本居民自由遷徙和選擇職業(yè)的自由等一系列權(quán)利，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掃除了制度障礙。[2]

2.高度重視就業(yè)培訓(xùn)

西方發(fā)達國家非常重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)教育培訓(xùn)，認為良好的教育培訓(xùn)對于促進轉(zhuǎn)移人口市民化有著十分重要的作用，并將職業(yè)培訓(xùn)納入法制化的軌道。比如美國的《就業(yè)機會法》、《再就業(yè)法案》、《就業(yè)培訓(xùn)合作法》、《人力開發(fā)與培訓(xùn)法》等法律都要求對失業(yè)人員進行再就業(yè)培訓(xùn)。在瑞典等國，失業(yè)培訓(xùn)不僅是免費的，參加者還可得到一筆失業(yè)救濟金的培訓(xùn)補助。瑞典的年度研究報告顯示，大多數(shù)參加者自始至終完成了培訓(xùn)，其中約65%的經(jīng)過專門培訓(xùn)的人，6 個月內(nèi)在公開的市場上找到了工作。政府每年要為就業(yè)培訓(xùn)投入大量資金，美國每年再就業(yè)培訓(xùn)撥款70 多億美元，法國為170 多億法郎，德國為80 多億馬克，英國為30 億英鎊。[3]通過技能培訓(xùn)，進城務(wù)工人員能夠在較短的時間內(nèi)找到合適的工作，解決其基本生活需求。

3.完善立法促進就業(yè)

雖然西方發(fā)達國家城市化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歷史進度和發(fā)展模式有所不同，但其共同特點都是高度重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)問題，并紛紛出臺相應(yīng)的法律法規(guī)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)和勞動權(quán)益。圈地運動前后，失地農(nóng)民進入城市尋找工作被英國政府視為流浪漢和懶漢，采取懲罰和遣返的消極政策。但隨著工業(yè)革命的深入，越來越多的農(nóng)民進入城市尋找工作，英國政府開始實行疏導(dǎo)的政策，并制定法律法規(guī)，主動為進城農(nóng)民提供工作崗位。1572 年出臺的法令中明文規(guī)定一定的階層要按財產(chǎn)比例繳納“濟貧稅”；1601 年出臺《伊麗莎白法》規(guī)定應(yīng)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造就業(yè)機會；1795 年實行“斯賓漢姆制度”，對收入水平達不到標(biāo)準(zhǔn)的，政府予以財政補貼；1905 年英國通過《失業(yè)工人法》，其中規(guī)定對失業(yè)工人提供再就業(yè)措施。20 世紀(jì)初，為促進就業(yè)，解決長期存在的失業(yè)問題，英國國會于1909 年制定了《職業(yè)介紹所法》，該法被認為是世界第一部就業(yè)服務(wù)立法，其規(guī)定在全國各地設(shè)置勞工交換所，以幫助失業(yè)人員就業(yè)，并將職業(yè)介紹工作歸由國家經(jīng)營。英國經(jīng)歷了大約400 年的漫長時間處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問題，其長期積累的經(jīng)驗教訓(xùn)使歐美其他國家大大縮短了解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)問題的時間。

（二）社會保障方面

1.德國：對窮人實行最低生活保障

19 世紀(jì)，隨著德國城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，大量農(nóng)民進入城市，成為產(chǎn)業(yè)工人。而在隨后的經(jīng)濟危機中，大量工人失業(yè)，德國大量產(chǎn)業(yè)工人面臨著基本生活缺乏保障的問題，出現(xiàn)了一系列的工人罷工事件。為使產(chǎn)業(yè)工人在失業(yè)時獲得最低生活保障，1855年德國頒布《窮人權(quán)利法規(guī)》，這是德國第一步規(guī)定要對貧困居民實行生活補貼的法律。到俾斯麥統(tǒng)一德國之后，為了維持社會的穩(wěn)定和發(fā)展，1881 年德皇威廉一世頒布《黃金詔書》，提出工人因患病、事故、傷殘和年老而出現(xiàn)經(jīng)濟困難時應(yīng)得到保障，他們有權(quán)得到救濟。由此開始了社會保障制度的建立和完善。[4]

2.英國：從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ现贫?/p>

英國的社會保障制度是伴隨著城市化和工業(yè)化發(fā)展而建立起來的。在工業(yè)革命前的“圈地運動”中，很多農(nóng)民進入城市，但由于城市經(jīng)濟還不夠發(fā)達，很多失地農(nóng)民在城市找不到工作，由此引起了各種犯罪問題，加劇了社會動蕩。在這種情況下，英國政府頒布了“血腥法令”，用暴力手段維護秩序，但收效甚微。隨后，英國政府在財政能力大為提升的情況下，采用救濟和安撫的手段來維護社會秩序。先后頒布了一系列保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活的法律，包括：1601年的《濟貧法》，對貧民實施救濟；1866 年的《衛(wèi)生法》；1868 年的《工人住房法》；1897 年的《工人賠償法》；1908 年的《養(yǎng)老保險金法》；1911 年的《國民保險法》；1945 年的《家庭補助法》和《國民醫(yī)療保健法》等等。通過這些社會保障法的頒布，英國建立了從“搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ现贫?，成為一個真正意義上的福利國家。

3.美國：制定和實施《社會保障法》

一向奉行“小政府、大社會”的美國，在金融危機之前對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障問題不是很關(guān)注。1929 年—1933 年，世界經(jīng)濟危機爆發(fā)，美國受到嚴(yán)重沖擊，失業(yè)率居高不下，在這場危機下，大量失業(yè)工人和農(nóng)民不斷向政府施加壓力，要求國家面向貧困者和失業(yè)者提供基本的社會保障。1935 年，羅斯?？偨y(tǒng)頒布《社會保障法》，這是美國歷史上第一部主要具備社會救助色彩的社會保障法典。主要內(nèi)容包括社會保險、公共補助、兒童保健和福利服務(wù)四類，分為國家、地方政府和民辦形式，并將農(nóng)民、工人和進城農(nóng)民全部納入《社會保障法》的保障范圍之中。《社會保障法》實施之后至20 世紀(jì)80 年代中期進行過17 次修正，社會保障制度從不完善逐漸趨于完善。

（三）住房供給方面

1.日本：用公共資金建設(shè)公共住宅

20 世紀(jì)50 年代，隨著日本戰(zhàn)后經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量農(nóng)民涌入城市，解決農(nóng)村居民入居城市，是當(dāng)時日本政府最重要的任務(wù)之一。當(dāng)時，日本的住宅絕對不足仍很嚴(yán)重，總量缺少270 萬套。為了解決進城務(wù)工人員的住宅問題，日本于1951 年制定了《住宅公營法》。公營住宅的供應(yīng)對象是家庭收入水平最低的25%的階層，由政府出資建設(shè)住宅以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，相當(dāng)于我國城市保障最低生活水準(zhǔn)的廉租房。到2000 年底，日本共建造了217 萬套公營住宅，對緩解低收入群體的住房困難問題發(fā)揮了重要作用。[5]

2.新加坡：“居者有其屋”計劃

新加坡獨立后隨著外來人口的大量涌入，很長一段時期內(nèi)都存在住房嚴(yán)重短缺的問題。據(jù)官方統(tǒng)計，當(dāng)時200 萬人口中有40%的家庭住在貧民窟或棚戶區(qū)，能夠住上良好住宅的人口只占居民總數(shù)的9%，政府面臨嚴(yán)峻的住宅問題。針對這種情況，新加坡政府在20 世紀(jì)60 年代推出“居者有其屋”的住房保障計劃，成立了房屋發(fā)展局，專門負責(zé)建設(shè)公共組屋（相當(dāng)于我國的經(jīng)濟適用房）。具體做法是，實施《土地征用法令》，授權(quán)政府以低于市價的標(biāo)準(zhǔn)為公共用途征地，保證公共建屋計劃的用地需求；政府對建屋給予大量財政補貼，截至2011 年，累計的政府補助金總額已達160 多億新元(約合800 億元人民幣)；制定公積金制度，規(guī)定雇主和雇員各按雇員工資收入的一定比例逐月繳納公積金；政府對居民購買組屋實行免稅優(yōu)惠措施。新加坡目前有85%的人口住在政府提供的公共組屋里，只有15%的人口住在開發(fā)商建造的房子，基本消滅了貧民窟。新加坡面積狹小，人口密度高，通過公共組屋的政策，不僅保障了居者有其屋，而且促進了新加坡經(jīng)濟的快速發(fā)展。[6]P2562008年新加坡建屋局榮獲聯(lián)合國公共服務(wù)獎，肯定了它的“居者有其屋計劃”的優(yōu)越性。

（四）社會融入方面

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅表現(xiàn)在與市民同等享有各項政治權(quán)利、公共服務(wù)和社會保障，更為重要的是要能夠與當(dāng)?shù)厥忻裨谖幕夏軌蜻M行融合。西方發(fā)達國家早已經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移的歷史階段，面臨的是國際移民融入當(dāng)?shù)氐膯栴}。從人口遷移的本質(zhì)來說，發(fā)達國家的國際移民與我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有很多相通之處，都是經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡的產(chǎn)物，移民相對于本地人口與我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都有在就業(yè)等各方面處于劣勢地位、都存在一定程度的文化沖突。因此，發(fā)達國家在解決國際移民當(dāng)?shù)厝谌敕矫娴暮芏嘟?jīng)驗、做法值得我國借鑒。

1.在國家戰(zhàn)略層面實施“多元文化”戰(zhàn)略

很多歐美國家在國家戰(zhàn)略層面上實施“多元文化”政策，通過采取措施鼓勵不同文化的相互融合，以使移民不因為不適應(yīng)本地文化而無所適從。這些措施主要包括：雙重國籍；成立專門的機構(gòu)；加強立法保障；政府提供經(jīng)費支持；政府支持使用少數(shù)民族語言的報紙和電視臺；支持世界各國的文化和藝術(shù)活動。[7]

2.芬蘭：通過立法促進外來移民融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

1999 年芬蘭政府制定《移民融入法》，規(guī)定地方一級政府必須制定社會融入計劃，該方案必須包括移民融入的目標(biāo)、措施、可用資源以及與各合作伙伴的合作等。這些措施主要包括建立外來移民信息庫、幫助外來移民制定個人融入計劃、賦予外來移民參與地方選舉的權(quán)力。在地方層次上采取一系列的方法和措施鼓勵解決外來移民的融入問題，同時有助于芬蘭作為一個復(fù)合體整體發(fā)展。

3.加拿大：充分發(fā)揮非政府組織的作用

非政府組織以它的非營利性、志愿性、民間性、專業(yè)性等優(yōu)勢，在外來移民融入方面發(fā)揮著重要的作用，是新移民融入當(dāng)?shù)氐闹匾獦蛄汉徒M織。比如加拿大滑鐵盧地區(qū)的非政府組織為移民提供了免費的語言培訓(xùn)、就業(yè)、文化介紹、尋找住處等一系列的服務(wù)，使外來移民能夠得到較好的照顧。對于外來人口中部分難民，非政府組織通常會對由政府資助的難民提供立即入住的房子，幫助難民索賠，聯(lián)系教堂資助這部分難民，并可用多種語言提供咨詢服務(wù)。加拿大還成立了華人非政府組織“益鄰會”（Great Neighbour Initiative）, 為華人移民提供全面生活及發(fā)展服務(wù)，幫助其盡快融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。

三、對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的借鑒意義

縱觀國際上許多國家推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的做法和措施，有許多經(jīng)驗值得我國借鑒。

第一，加強立法。國外對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的自由遷徙、勞動就業(yè)、社會保障和住房供給等方面，都制定了非常完善的法律法規(guī)，通過法律手段保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但我國當(dāng)前在法律層面上還存在著諸多限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的條款，清理對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視性法律、法規(guī)，修改和制定《勞動法》、《工會法》、《選舉法》、《土地管理法》等保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益的系列相關(guān)法律法規(guī)。

第二，深化戶籍制度改革，破除制度壁壘。傳統(tǒng)的戶籍制度是橫亙在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民之間的一道制度壁壘，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度及所依附的二元福利制度，無法實現(xiàn)人員自由遷徙流動，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。西方發(fā)達國家和巴西、印度等發(fā)展中國家都是法律保護人口自由遷徙流動的，城鄉(xiāng)居民的福利差距也不是十分明顯。2014 年7 月30日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，標(biāo)志著我國進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。今后一段時間將進一步調(diào)整戶口遷移政策：全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。深入貫徹落實《意見》，將有力推進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

第三，完善社會保障制度。當(dāng)前中國的社會保障體系主要包括社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助等，其中社會保險和社會救助是主要內(nèi)容。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到社會保障體系，與城市市民同等享有各項保障措施是當(dāng)前研究的一個熱點問題。英國、德國、美國等都建立了普惠式的社會保障體系，為本國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了全面的社會保障，但這也給本國政府造成了沉重的財政負擔(dān)，如拉美地區(qū)就由于過度福利化造成了“福利陷阱”，反而不利于城市化的推進。因此，我國在社會保障制度設(shè)計過程中，要以財政支付能力為前提，有效解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障問題。

第四，加大保障住房建設(shè)力度。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，住房是一個大問題。在國外，有新加坡、日本解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房的成功經(jīng)驗，也有巴西城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)大量貧民窟的失敗教訓(xùn)。受當(dāng)前我國地方政府土地財政和房地產(chǎn)泡沫的影響，我國城市的房價普遍偏高，作為一般的城鎮(zhèn)人口都難以支付，收入水平較低、難以獲得銀行貸款或住房公積金貸款的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就更是難以在城市購買商品房了。這就需要政府以較低的價格為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障性住房，根據(jù)2010 年12 月國家計生委的監(jiān)測結(jié)果，僅有0.6%的農(nóng)業(yè)戶籍流動人口享受城鎮(zhèn)政府提供的住房保障。大部分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都是租房，還有一部分則是住集裝箱、活動板房、公司集體宿舍，甚至是自己在工地上搭建帳篷，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住情況總體較差?？梢哉f，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市沒有固定的良好住房，盡管在其他方面享有與市民同等待遇，其市民化也是難以為繼的。

第五，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融入。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市是一個“再社會化”過程，除了客觀上消除制度因素外，從主觀上提高自己的綜合素質(zhì)、形成良好的心理狀態(tài)，增強對城市生產(chǎn)生活方式的適應(yīng)能力，消除城市市民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視與偏見，也是十分重要的方面。西方發(fā)達國家對外來移民都采取了多方面的文化融合政策，幫助外來人口融入到當(dāng)?shù)厣鐣Ｎ覈罐r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為真正的市民，也要積極開展“新市民教育”，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提高綜合素質(zhì)，注重消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民間的文化鴻溝，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在價值觀念、行為習(xí)慣、生活方式等方面融入到城市之中。

[1]新玉言.國外城鎮(zhèn)化比較研究與經(jīng)驗啟示[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2013.

[2]樊綱，郭萬達等.農(nóng)民工早退：理論、實證與政策[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2013.

[3]阮云勝.國外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的就業(yè)經(jīng)驗與啟示[J].知識經(jīng)濟，2014，(05).

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[6]Wong Tai-chee and Guillot Xavier. A Roof Over Every Head: Singapore's Housing Policy between State Monopoly and Privatization[M]. IRASEC-Sampark,2004.

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