□申繼先 □蘇 楓（河南省豫北水利工程管理局）

0 引言

河南省海河流域蓄滯洪區(qū)是海河流域綜合防洪體系的重要組成部分，目前列入國(guó)家蓄滯洪區(qū)名錄的共有9處，分別是良相坡、長(zhǎng)虹渠、柳圍坡、白寺坡、共渠西、小灘坡、廣潤(rùn)坡、任固坡、崔家橋蓄滯洪區(qū)，涉及新鄉(xiāng)、安陽(yáng)、鶴壁3市的衛(wèi)輝、湯陰、內(nèi)黃、安陽(yáng)縣、?？h、淇縣等6個(gè)縣（市）和1個(gè)省直管縣滑縣，人口44.97萬(wàn)人，耕地6.52萬(wàn)hm2，設(shè)計(jì)蓄滯洪總量10.87億m3。建國(guó)以來(lái)，河南省海河流域蓄滯洪區(qū)運(yùn)用計(jì)34處、次，對(duì)海河流域防洪發(fā)揮了重要作用。但是由于近年來(lái)水量較小，各蓄滯洪區(qū)進(jìn)行工程及安全建設(shè)非常有限，蓄滯洪區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后，原有工程設(shè)施不健全、安全設(shè)施不足、標(biāo)準(zhǔn)偏低、損毀嚴(yán)重，洪區(qū)內(nèi)群眾生命財(cái)產(chǎn)得不到有效保障，給蓄滯洪區(qū)的正常運(yùn)用帶來(lái)困難。為了保障蓄滯洪區(qū)的正常運(yùn)用和海河流域防洪安全，2010年8月水利部海河水利委員會(huì)編制完成了《海河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》，在此基礎(chǔ)上，河南省水利廳委托河南省豫北水利設(shè)計(jì)研究院編制了《河南省海河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)一期工程可行性研究報(bào)告》。從此，河南省海河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)全面展開(kāi)，在積極推進(jìn)蓄滯洪區(qū)建設(shè)的同時(shí)，就如何加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，談一下自己的看法。

1 蓄滯洪區(qū)管理

蓄滯洪區(qū)管理是運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段，對(duì)蓄滯洪區(qū)的防洪安全與建設(shè)進(jìn)行管理的工作，通過(guò)管理合理有效地運(yùn)用蓄滯洪區(qū)安排超額洪水，使區(qū)內(nèi)居民生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)適應(yīng)防洪要求，達(dá)到防洪安全保障的目的。內(nèi)容主要包括：建立健全管理機(jī)構(gòu)；制定蓄滯洪區(qū)總體規(guī)劃和安全建設(shè)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施；編制防洪調(diào)度運(yùn)用準(zhǔn)備和群眾撤離安置措施；分洪后救助、補(bǔ)償和善后工作；進(jìn)行日常管理，加強(qiáng)安全設(shè)施建設(shè)與管理，控制人口增長(zhǎng)和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；制定法律、法規(guī)，依法管理蓄滯洪區(qū)。

2 蓄滯洪區(qū)管理現(xiàn)狀

從河南省海河流域9處蓄滯洪區(qū)實(shí)際管理情況來(lái)看，蓄滯洪區(qū)管理僅停留在汛期災(zāi)民的撤離安置方案管理，以及局部重點(diǎn)防洪工程管理和在建工程的建設(shè)管理等方面，而蓄滯洪區(qū)的土地利用、安全設(shè)施管理、人口控制及法律法規(guī)的制定、頒布及相應(yīng)的監(jiān)督執(zhí)行等管理內(nèi)容尚未開(kāi)展。同時(shí)蓄滯洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)尚不健全，目前各蓄滯洪區(qū)管理工作基本處于“三無(wú)”狀態(tài)（無(wú)專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)、無(wú)專(zhuān)職工作人員、無(wú)管理經(jīng)費(fèi)），其日常管理職能均由所在縣防汛辦公室代管，在涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、運(yùn)用補(bǔ)償、洪水保險(xiǎn)等方面，現(xiàn)有水利部門(mén)管理機(jī)構(gòu)是難于支撐的。

3 蓄滯洪區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展影響

蓄滯洪區(qū)是流域綜合防洪體系的重要組成部分，是合理處理局部與全局關(guān)系、減輕洪澇災(zāi)害的有效措施。歷史上蓄滯洪區(qū)作為非常規(guī)防洪工程手段，對(duì)保障重要防洪地區(qū)和目標(biāo)的安全發(fā)揮了重要作用。但另一方面，蓄滯洪區(qū)的設(shè)立及運(yùn)用給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大沖擊，區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)、生活受到嚴(yán)重影響，就有關(guān)方面調(diào)查顯示，全國(guó)蓄滯洪區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和速度低于全國(guó)平均水平，河南省海河流域蓄滯洪區(qū)尤為如此。

3.1 蓄滯洪區(qū)設(shè)立對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

蓄滯洪區(qū)是流域防洪體系的重要組成部分，從某種意義上講，蓄滯洪區(qū)的存在是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可分割的一部分。但蓄滯洪區(qū)的設(shè)立，由于受到自然條件、蓄滯洪水的客觀要求和一些政策限制，為了保證洪區(qū)的正常運(yùn)用和蓄滯洪量，一些高附加值產(chǎn)業(yè)難以在洪區(qū)內(nèi)得到發(fā)展，群眾基本還是依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活，生產(chǎn)力相對(duì)落后；再者，洪區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工礦企業(yè)項(xiàng)目受到限制，造成洪區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍落后，群眾生活困難、社會(huì)不穩(wěn)定等一系列社會(huì)問(wèn)題。嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的可持續(xù)發(fā)展，這與全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的總體要求不相適應(yīng)。

3.2 蓄滯洪區(qū)運(yùn)用對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

蓄滯洪區(qū)運(yùn)用后，補(bǔ)償救助機(jī)制不完善，災(zāi)后恢復(fù)自救能力差，盡管2000年國(guó)家出臺(tái)了《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，對(duì)滯洪區(qū)運(yùn)用進(jìn)行補(bǔ)償，但比之群眾所受到的損失還是有限的，遠(yuǎn)不能抵消其運(yùn)用帶給當(dāng)?shù)鼐用竦膿p失。

蓄滯洪區(qū)的設(shè)立和運(yùn)用不僅給洪區(qū)內(nèi)人民群眾的生產(chǎn)、生活帶來(lái)重大影響，也制約著當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是洪區(qū)多的縣，比如鶴壁市浚縣，9個(gè)蓄滯洪區(qū)有5個(gè)涉及浚縣，涉及人口24.76萬(wàn)人，占全縣總?cè)丝诘?7%，耕地2.46萬(wàn)hm2，占全縣34%。

4 思考與建議

蓄滯洪區(qū)的存在，是流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可分割的一部分，蓄滯洪區(qū)的設(shè)立根據(jù)流域整體防洪需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，利用其自然的坡洼而人為設(shè)立的。蓄滯洪區(qū)的設(shè)立嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。黨的十八大提出以人為本，建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)主義和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，保障人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。為此要站在全局的高度，充分認(rèn)識(shí)蓄滯洪區(qū)的地位、作用和發(fā)展，國(guó)家應(yīng)制定切實(shí)可行的辦法、措施給予補(bǔ)償，使蓄滯洪區(qū)的發(fā)展與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

4.1 加大蓄滯洪區(qū)建設(shè)投入力度，加快完善工程和安全設(shè)施

完善的工程、安全設(shè)施是蓄滯洪區(qū)適時(shí)適量運(yùn)用的基礎(chǔ)，是人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要保障，必須緊緊抓住當(dāng)前水利建設(shè)有利時(shí)機(jī)，積極推進(jìn)河南省海河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)步伐，盡快完善工程和安全設(shè)施，以保障洪區(qū)內(nèi)人民群眾安居之需要。

4.2 國(guó)家應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)政策扶持洪區(qū)發(fā)展

如何使蓄滯洪區(qū)內(nèi)群眾的生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展既適應(yīng)防洪要求，又同區(qū)外共同發(fā)展、共同富裕，實(shí)現(xiàn)蓄滯洪區(qū)正常運(yùn)用發(fā)揮防洪減災(zāi)效益和滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一。建議國(guó)家把蓄滯洪區(qū)作為一個(gè)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，制定切實(shí)可行的保障安全、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策，在限制蓄滯洪區(qū)土地利用和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的同時(shí)，引導(dǎo)和扶持區(qū)域內(nèi)分類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)因地制宜發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并在規(guī)劃的安全區(qū)域重點(diǎn)加大投入，提高蓄滯洪區(qū)的防洪能力，提高生產(chǎn)、生活和社會(huì)綜合保障能力。

4.3 國(guó)家盡快建立洪水災(zāi)害損失保險(xiǎn)機(jī)制

洪水保險(xiǎn)基金可由政府補(bǔ)貼、受益地區(qū)工商企業(yè)收取防洪保護(hù)費(fèi)和居民自繳三部分組成，按蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定不同的保險(xiǎn)額，對(duì)一定限額內(nèi)的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，保費(fèi)由保險(xiǎn)基金支付，超出限額的財(cái)產(chǎn)保費(fèi)由居民自繳，以擴(kuò)大群眾補(bǔ)償資金的來(lái)源，改變過(guò)去洪災(zāi)損失單純依靠政府的辦法，以盡快開(kāi)展洪水保險(xiǎn)，使洪區(qū)內(nèi)居民財(cái)產(chǎn)安全得到有效保障。

4.4 加快蓄滯洪區(qū)新農(nóng)村建設(shè)步伐

黨的十八大明確提出深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，洪區(qū)所在縣政府要緊緊抓住這一有利時(shí)機(jī)，在限制區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)的同時(shí)積極推進(jìn)洪區(qū)內(nèi)居民外遷。洪區(qū)所在縣政府要做好統(tǒng)一規(guī)劃，保護(hù)區(qū)內(nèi)有土地的洪區(qū)居民，按統(tǒng)一規(guī)劃有次序搬遷到洪區(qū)外居住，無(wú)土地的洪區(qū)內(nèi)居民，由政府出面和洪區(qū)外土地進(jìn)行置換搬遷，國(guó)家對(duì)洪區(qū)內(nèi)居民新農(nóng)村建設(shè)給予資金補(bǔ)助和政策優(yōu)惠，盡可能使洪區(qū)內(nèi)的居民早日安居樂(lè)業(yè)。

4.5 建立和完善蓄滯洪區(qū)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)

4.5.1 成立專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)

河南省海河流域蓄滯洪區(qū)所涉及的7個(gè)縣（市）人民政府設(shè)立蓄滯洪區(qū)管理辦公室，承擔(dān)對(duì)滯洪區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)用、救助，組織實(shí)施防洪基金和洪水保險(xiǎn)制度、土地開(kāi)發(fā)利用、控制人口增長(zhǎng)和災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)等相應(yīng)職責(zé)。并對(duì)蓄滯洪區(qū)內(nèi)的單位和居民進(jìn)行防汛宣傳和普及防洪知識(shí)，提高水患意識(shí)等宣傳教育工作；蓄滯洪區(qū)所在縣水行政主管部門(mén)設(shè)立蓄滯洪區(qū)管理處，負(fù)責(zé)蓄滯洪區(qū)防洪工程和安全設(shè)施的運(yùn)行和日常管理，做好蓄滯洪區(qū)工程和安全設(shè)施的日常維護(hù)、維修、保養(yǎng)工作，保障工程設(shè)施和安全設(shè)施的正常運(yùn)行。

4.5.2 足額落實(shí)工程管理經(jīng)費(fèi)

工程管理經(jīng)費(fèi)包括工程管理運(yùn)行費(fèi)和工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)。參照《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》和《水利工程管理單位維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行測(cè)算，以滿(mǎn)足管理機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、工程正常運(yùn)行和工程正常的維修養(yǎng)護(hù)所需，保障工程處于完好狀態(tài)。工程管理經(jīng)費(fèi)來(lái)源應(yīng)由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。其理由是：蓄滯洪區(qū)是全流域防洪體系的組成部分，保護(hù)的是下游甚至全流域的防洪安全，當(dāng)?shù)赜捎谛顪閰^(qū)的設(shè)立和運(yùn)用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展受到了嚴(yán)重影響，雖然工程設(shè)在當(dāng)?shù)?，機(jī)構(gòu)由當(dāng)?shù)卣O(shè)立，但蓄滯洪區(qū)的管理應(yīng)站在全局的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。蓄滯洪區(qū)所在地不是受益者，而是利益受損者，因蓄滯洪區(qū)的存在給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成影響，經(jīng)費(fèi)再由當(dāng)?shù)卣鉀Q于情于理都不合適，理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)。

4.5.3 落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)

只有健全的管理機(jī)構(gòu)和足額的管理經(jīng)費(fèi)，是蓄滯洪區(qū)工程和安全設(shè)施始終處于良好運(yùn)行狀態(tài)的重要保障，也是蓄滯洪區(qū)適時(shí)運(yùn)用的前提。

河南省海河流域各蓄滯洪區(qū)要緊緊抓住當(dāng)前水利建設(shè)的大好時(shí)機(jī)，建設(shè)好洪區(qū)工程和安全設(shè)施，建立健全完善的管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)好各項(xiàng)管理經(jīng)費(fèi)，在保障防洪安全的同時(shí)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)成“不怕淹”的蓄滯洪區(qū)，使河南省海河流域蓄滯洪區(qū)在海河流域綜合防洪體系中發(fā)揮更大作用。

[1]劉玉忠，趙會(huì)強(qiáng)，張青，郭書(shū)英，等.關(guān)于海河流域蓄滯洪區(qū)問(wèn)題的思考[J].海河水利，2011（06）.

[2]向立云.蓄滯洪區(qū)管理與發(fā)展模式探討[J].防汛與抗旱，2002（2）.