□馬俊峰(洛陽市水務局砂石管理處)

由于河道采砂活動的復雜性、普遍性、隨意性、流動性，導致河道采砂管理成為水政執(zhí)法工作的一項難題，網(wǎng)絡上不斷出現(xiàn)針對河道采砂方面的各種負面報道，給水政執(zhí)法部門提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

為破解采砂管理難題，洛陽市從創(chuàng)新管理機制、轉變執(zhí)法方式著手，以新思維、新機制、新辦法，走出了一條符合洛陽實際的砂石管理新路子，對推動水政執(zhí)法能力提升，具有一定的借鑒作用。

1 洛陽河道采砂管理的歷史回顧

洛陽實行河道采砂規(guī)范化管理以前，可以用進入無欄、開采無序、管理混亂、毀壞嚴重、資源流失、矛盾多發(fā)、隱患重重來形容。20世紀90年代以前，洛陽市的河道砂石資源基本處于無管理狀態(tài)，河道內(nèi)砂礫遍地，雜草叢生。自20世紀90年代開始，河道砂石資源開采利用發(fā)展起步，并逐步發(fā)展為一項新興社會經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)。新世紀以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，各種機械采砂行為活躍，亂采濫挖、掠奪性開采行為日益泛濫，河道自然生態(tài)遭到破壞，甚至發(fā)展成影響河道正常發(fā)揮功能的新“砂害”。由于對河道采砂的管理一直存在政策沖突、多頭管理、執(zhí)法力量薄弱等問題，管理成效較差，偷采盜挖、濫采亂挖、毀田毀堤采砂行為猖獗泛濫，采砂業(yè)主為爭地盤群毆械斗事件不斷發(fā)生，采挖后的河床千瘡百孔，河道行洪安全、沿河群眾生命安全均受到嚴峻威脅，社會負面輿論突出。

2 洛陽河道采砂管理的現(xiàn)狀

2011年洛陽市砂石管理處成立后，創(chuàng)新管理機制，轉變執(zhí)法方式，破解管理、執(zhí)法難題，走出了一條符合現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展實際的砂石資源管理新路子。一整套以“源頭管理、一票通監(jiān)管、預征規(guī)費、聯(lián)動執(zhí)法、用電控制”為核心內(nèi)容的全新管理機制全面形成；一套以“行政審批管控、聯(lián)動強勢執(zhí)法保證、公開透明監(jiān)管、權利核心約束”為主導的全新管理制度全面落實。概括來講就是領導重視、機構健全、制度完善、措施得力、管理規(guī)范、成效顯著。管理成效整體提升，偷采盜挖、濫采亂挖行為得到徹底遏制，河道采砂秩序全面規(guī)范，河道自然生態(tài)得到有效保護，砂石資源規(guī)費征繳實現(xiàn)20余倍提高，實現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟效益齊頭發(fā)展的良好效果。

3 主要方法和措施

3.1 管理體制創(chuàng)新

3.1.1 成立組織機構

成立以洛陽市委常委為組長,水利、國土、公安、紀檢、稅務等職能部門主要負責人為成員的高規(guī)格專項工作領導小組，建立聯(lián)席會議制度，架設專項工作聯(lián)席協(xié)調(diào)互動的組織機構。

3.1.2 實現(xiàn)專職監(jiān)管

在堅持水行政主管部門監(jiān)管主體地位的基礎上，成立洛陽市砂石管理處，下設洛陽市水政監(jiān)察支隊砂管大隊，專職負責采砂行業(yè)的監(jiān)管執(zhí)法，實現(xiàn)專職監(jiān)管。

3.1.3 建立執(zhí)法保障

成立了以國土警察支隊、公安經(jīng)偵大隊、林業(yè)公安分局、洛陽市交警支隊、水政支隊等職能執(zhí)法部門為成員的聯(lián)合執(zhí)法大隊，建立了聯(lián)動執(zhí)法機制和強有力的砂管執(zhí)法保障體系。

3.2 管理制度創(chuàng)新

3.2.1 統(tǒng)一審批

洛陽市《河道采砂許可證》統(tǒng)一審批，并利用GPS定點、劃界，規(guī)劃河道開采區(qū)。通過嚴格的行政審批手段，提高采砂行業(yè)的市場準入門檻，使采砂業(yè)主能自覺珍惜取之不易的《河道采砂許可證》，自覺做到規(guī)范性開采，亂采濫挖行為得到有效遏制。

3.2.2 產(chǎn)量核定

按照“保大關小、工藝優(yōu)先”的原則，對原有的采砂場進行整合治理，取締加工能力低、工藝落后的小作坊式采砂點。通過限定年最低開采加工量，支持工藝先進、加工能力強、資源利用率高的采砂企業(yè)兼并收購小型采砂點，減少采砂場點的數(shù)量，提高規(guī)模和質(zhì)量。

3.2.3 預交規(guī)費

對整合整改后的采砂場點集中驗收，符合年最低開采量要求，按照其采砂場點供電負荷、加工設備規(guī)格等實際情況，核算其年預計可生產(chǎn)量，按照其年預計可生產(chǎn)量預征全年規(guī)費，年底統(tǒng)一核算，超出預征資源規(guī)費標準的，按實際超出部分補繳。

3.2.4 科學監(jiān)管

要求砂石開采加工單位銷售砂石料時，必須統(tǒng)一開具“洛陽市砂石銷售專用憑證”，并在砂場出入路口及銷售開票室統(tǒng)一安裝監(jiān)控設備，實時監(jiān)控砂石開采加工單位銷售砂石料時如實開具憑證。同時，加強稽查監(jiān)管，凡發(fā)現(xiàn)未開具或不如實開具“砂石銷售專用憑證”的砂場，一律關停整頓，并予以經(jīng)濟處罰。通過對“砂石資源銷售專用憑證”的監(jiān)管、檢查，不但可以辨別砂石上砂石料來源的合法性，而且可以如實反映采砂單位實際開采加工量，是實現(xiàn)科學監(jiān)管的重要依據(jù)。

3.2.5 用電控制

通過建立聯(lián)合執(zhí)法機制，取得砂石加工單位的用電監(jiān)管權，采砂單位用電必須經(jīng)市砂石管理機構批準，如出現(xiàn)違規(guī)行為，立即可以切斷其電源，強制停產(chǎn)。供電部門如不經(jīng)市砂石管理部門批準而私自向砂石開采加工單位供電的，追究電業(yè)部門責任，以強制手段促使砂石開采加工單位規(guī)范開采，合規(guī)經(jīng)營，有效降低了行政監(jiān)管的難度和執(zhí)法成本。

3.2.6 制度保障

根據(jù)管理需要，不斷制定和完善了《砂石資源加工銷售源頭精細化管理制度》《砂石資源銷售專用憑證使用管理制度》《采砂企業(yè)年開采量核定制度》等一系列管理制度，使采砂企業(yè)普遍關注的焦點利益問題更加公開、透明、公平，搭建了采砂企業(yè)公開、平等競爭的平臺，使砂石資源規(guī)范化管理工作更加便捷、高效。

3.3 執(zhí)法方式創(chuàng)新

3.3.1 聯(lián)動執(zhí)法

實行24小時巡查值班制度，并且與110城市應急指揮系統(tǒng)直接聯(lián)動，由公安干警全程配合，隨時圍堵偷采盜挖現(xiàn)場，查扣從事偷采盜挖的機械設備，起到了極大的震懾作用，偷采盜挖活動得到根本遏制。

3.3.2 圍堵執(zhí)法

針對砂管執(zhí)法的特殊性，在違法證據(jù)隨時可能滅失的情況下，采區(qū)圍堵執(zhí)法的方式進行。即在水政執(zhí)法人員和公安配合力量的協(xié)同下，圍堵違法現(xiàn)場和違法機械設備，迫使違法當事人出面承認違法事實或間接收集證據(jù)筆錄，效果明顯。

3.3.3 約談執(zhí)法

針對行政執(zhí)法執(zhí)行難問題，在重大或違法當事人態(tài)度蠻橫、涉及問題較多的案件時，組織法律顧問約談，由法律顧問從國家法律角度，了解當時人真實心態(tài)、意圖以及涉及的相關問題，詳細講解相關法律規(guī)定，并從當事人的角度，提出解決問題的途徑和辦法，從思想上消除違法當事人的抵觸態(tài)度，有效規(guī)避了執(zhí)行難問題。

3.3.4 異地執(zhí)法

始終堅持聯(lián)動執(zhí)法機制，形成洛陽市水政砂管執(zhí)法一盤棋觀念，市區(qū)及各縣區(qū)之間互相提供執(zhí)法支持和援助，彌補執(zhí)法力量薄弱不足，形成足夠強的執(zhí)法合力，并有效規(guī)避了執(zhí)法過程中存在的“人情關”問題，執(zhí)法效果顯著提高。

3.3.5 借力執(zhí)法

借助群眾普遍反映的焦點、難點問題，發(fā)動群眾參與，借助群眾呼聲，開展集中執(zhí)法活動，既解決了群眾反映強烈的問題，又借助群眾力量，緩解了各種矛盾糾紛，群眾上訪事件明顯減少，取得了良好的社會效益。

3.3.6 監(jiān)督執(zhí)法

在執(zhí)法活動中邀請紀委人員全程參與，并明確規(guī)定凡為涉砂違規(guī)行為提供保護、為涉砂違規(guī)行為說情或參與砂石資源開采經(jīng)營的公務人員，一律由紀委牽頭查處，嚴禁黨政干部或國家公務人員參與砂石資源經(jīng)營，為砂石資源管理工作大規(guī)模開展掃清障礙。同時，也規(guī)范和監(jiān)督了水政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，避免了執(zhí)法工作中的“不作為”、“亂作為”現(xiàn)象。

4 經(jīng)驗體會

洛陽市自2011年5月實施全市砂石資源統(tǒng)一規(guī)范管理工作以來，一舉扭轉了砂石資源開采利用領域的混亂局面，采砂秩序根本好轉，社會負面輿論大幅減少，管理成效顯著。

在實踐中破解長期困擾河道采砂管理難題，主要有以下幾點經(jīng)驗體會：

4.1 領導重視是工作開展的前提

洛陽市砂石資源管理工作取得的成效是在市主要領導的重視和支持、在市委市政府高規(guī)格專項工作領導小組的各方協(xié)調(diào)、在各級政府及相關職能部門的支持配合下取得的。

4.2 拼搏奉獻是工作開展的動力

思想決定行動，行動決定成效。兩年來，洛陽砂管這支嶄新的隊伍，憑著一身凜然正氣和不懼困難的無私奉獻精神，與偷采盜挖不法分子斗智斗勇，以頑抗的毅力和勇氣，以無私無畏的拼搏奉獻精神，樹立了洛陽砂管的威嚴，贏得了砂石資源開采業(yè)主的信任，破解了河道采砂管理工作中的道道難題。

4.3 措施到位是工作開展的基礎

管理措施能不能順利實施，關鍵在于管理方法是否科學，是否能切合地方實際。當然，所有的管理措施和方法，還必須是在法律規(guī)定的合法范疇之內(nèi)。否則，必定會被推翻，功虧一簣。洛陽市的砂石資源管理模式，正是實現(xiàn)了合法性和科學性的有效結合，更加便于操作，更加體現(xiàn)國家法律的威嚴，保證了砂石資源統(tǒng)一規(guī)范管理工作的可持續(xù)性。

4.4 強化隊伍管理是工作成敗的關鍵

砂石管理工作的管理對象復雜，利益沖突和誘惑非常明顯，沒有一支無私無畏、不被利益所惑、敢于弘揚正氣的管理執(zhí)法隊伍，就不可能做好砂管執(zhí)法工作。所以，砂管執(zhí)法工作的榮辱成敗，決定性因素在于“人”，在于面對物質(zhì)利益誘惑的堅定性和把握工作方向的原則性。

4.5 文明和諧執(zhí)法是工作開展的底限

強勢執(zhí)法和和諧執(zhí)法的兩個概念，在字面上似乎是相反的兩個態(tài)度，但在實際運用中，強勢執(zhí)法和和諧執(zhí)法卻是一種互補的關系，強勢執(zhí)法不代表野蠻，和諧執(zhí)法更不是軟弱，強勢是要求原則，和諧是掌握態(tài)度，只有在保證原則下文明執(zhí)法，才能確保執(zhí)法安全，才能實現(xiàn)“事”安“人”安的良好效果。

4.6 完善健全制度是工作開展的保障

習近平總書記講要把權利關進制度的牢籠里，強調(diào)要建立權利的監(jiān)督約束機制，用制度的籬笆，鎖牢權利的蔓延，私欲的膨脹。洛陽市的砂石管理工作，正是從健全和細化各項制度入手，明確工作中的責任、義務和懲處細則，用嚴格的管理制度，約束執(zhí)法管理人員的行為，筑牢隊伍純潔的底線。

5 結語

打鐵還需自身硬，工作成敗的關鍵還在于人的因素，只有建設勇于發(fā)揚正氣、不懼邪氣、敢于拼搏、善于戰(zhàn)斗的隊伍，建立科學高效、監(jiān)督約束機制和完善的規(guī)章制度，才能保證各項工作取得勝利。洛陽砂石資源管理工作取得的點滴成績，詮釋了這個顛覆不破的樸素真理。