王勝本 杜美慧

(河北聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院 河北唐山 063000)

我國(guó)已進(jìn)入城市化快速發(fā)展階段，社區(qū)的發(fā)展關(guān)系到城市的發(fā)展進(jìn)程和城市居民的日常生活，進(jìn)而關(guān)系到城市社會(huì)的和諧。探求適合我國(guó)國(guó)情的社區(qū)治理模式，無(wú)論在實(shí)踐上還是在理論上都有著非常積極的意義。目前，我國(guó)城市社區(qū)治理主體呈多元化發(fā)展趨勢(shì)，但各主體間的利益實(shí)現(xiàn)卻呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。本文基于利益均衡原理以及治理的理念，秉持“四輪驅(qū)動(dòng)、并駕齊驅(qū)”的社區(qū)治理模式，從理論層面來(lái)探討如何均衡各治理主體的利益訴求。

1 社區(qū)治理概念及治理相關(guān)主體的分析

對(duì)社區(qū)的理解，學(xué)者們都有不同的觀(guān)點(diǎn)，其中最具有普遍性和共同性的含義就是由居住在一定地域范圍內(nèi)的人群組成的、具有相關(guān)利益和內(nèi)在互動(dòng)關(guān)系的地域性社會(huì)生活共同體。社區(qū)的功能是多方面的，它不僅承擔(dān)著社會(huì)整體賦予他的使命，而且作為相對(duì)獨(dú)立的地域性社會(huì)共同體又會(huì)對(duì)居民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活施加獨(dú)特的影響。多元主體參與、多種機(jī)制運(yùn)作即“多元互動(dòng)”是治理的本質(zhì)特征，它特別強(qiáng)調(diào)治理主體用于分配權(quán)力、管理公共資源以及形成和執(zhí)行政策的方法。社區(qū)治理是指在一定的貼近居民生活的地域里，依托政府組織、社會(huì)組織、非政府組織以及營(yíng)利組織共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)，按照一定的市場(chǎng)原則、公共利益以及社區(qū)認(rèn)同共同合作向社區(qū)提供公共物品及服務(wù)的過(guò)程。

社區(qū)治理的主體是各利益相關(guān)主體的集合，分別來(lái)自于政府、市場(chǎng)和社會(huì)。本文分析涉及的居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司和社區(qū)自治組織四個(gè)治理主體在社區(qū)公共服務(wù)中的應(yīng)扮演何種角色以及各主體之間的利益均衡問(wèn)題。政府組織是社區(qū)治理的主導(dǎo)力量，為社區(qū)居民提供公共物品和公共服務(wù);社區(qū)自治組織是社區(qū)治理的主體，為居民提供服務(wù)、保護(hù)居民的利益，使居民享有高度的自治權(quán)進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育以及自我監(jiān)督;作為市場(chǎng)組織的物業(yè)公司是社區(qū)治理的重要組織形式，以居民需求為導(dǎo)向，彌補(bǔ)政府提供的公共服務(wù)的不足;業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)治理的重要力量，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行監(jiān)督，保障社區(qū)居民的財(cái)產(chǎn)安全。

2 我國(guó)城市治理的發(fā)展進(jìn)程及問(wèn)題引入

改革開(kāi)放以后，由于城市居民需求呈現(xiàn)多元化，街道辦事處與居委會(huì)已越來(lái)越難以滿(mǎn)足不了人們的需求，同樣也適應(yīng)不了社會(huì)發(fā)展的需求。1986年我國(guó)首次提出“社區(qū)”并相應(yīng)地開(kāi)展社區(qū)服務(wù)，作為以塊為主的社會(huì)基層組織，“社區(qū)”取代了“單位制”下的市民生活形式。這樣“單位人”就開(kāi)始向社會(huì)人轉(zhuǎn)變，社區(qū)也就承擔(dān)起社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)整合的功能。黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的社會(huì)性職能也開(kāi)始向社會(huì)轉(zhuǎn)移。作為整個(gè)社會(huì)的縮影，社區(qū)應(yīng)該得到健康有序的發(fā)展，這就需要全社會(huì)為之付出努力，其中政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能、適當(dāng)放權(quán)，與社會(huì)力量協(xié)作共同促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展?？v觀(guān)我國(guó)社區(qū)發(fā)展史，社區(qū)治理模式主要分為三種類(lèi)型:①行政主導(dǎo)型，是政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)向社區(qū)提供公共物品與服務(wù)，并對(duì)社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃與管理，使社區(qū)管理趨向于政府設(shè)定的目標(biāo);②行政-自治混合型，是不僅有政府的派出機(jī)構(gòu)和職能部門(mén)對(duì)社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃與管理，還有社會(huì)性組織以及居民參與社區(qū)的建設(shè);③自治型，是政府還權(quán)于民，完全由居民自己選舉社區(qū)管理委員會(huì)擁有高度的自治權(quán)。

近年來(lái)，隨著城市社區(qū)治理模式的不斷轉(zhuǎn)變，一些社會(huì)弊病也更多的顯現(xiàn)出來(lái)。民心網(wǎng)反映，就遼寧省某市一年的城市社區(qū)管理問(wèn)題的訴求量就有802件，社區(qū)中糾紛不斷，這些糾紛主要存在于社區(qū)居民、業(yè)主、物業(yè)公司、居委會(huì)之間。一些社區(qū)的公共用地長(zhǎng)期被私人占用、公共設(shè)施年久失修、社區(qū)安全得不到保障等眾多問(wèn)題引發(fā)糾紛。這就反映出各利益主體之間的物權(quán)所屬不明晰引發(fā)尖銳的利益沖突，同樣也反映出社區(qū)法規(guī)和法律制度的缺失。

3 我國(guó)城市社區(qū)治理相關(guān)主體利益失衡的原因分析

3.1 作為城市社區(qū)管理主要力量的政府組織在社區(qū)建設(shè)中存在“越位”問(wèn)題 居委會(huì)或街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)際上應(yīng)該只履行基本的管理職能，但是有些居委會(huì)成為了集行政管理職能和社會(huì)管理職能為一身的綜合性管理機(jī)構(gòu)管理社區(qū)的所有公共事務(wù)，這就導(dǎo)致了其他治理主體職能的錯(cuò)位和扭曲。治理主體從單一到多元的治理模式意味著資源和利益將從政府手中讓渡給其他主體，這就破壞了原有的利益格局。因此一些地方政府組織利用自身?yè)碛匈Y源和信息的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行不斷擴(kuò)張來(lái)擴(kuò)大自己的利益范圍。

3.2“政企不分”將物業(yè)公司的管理限制在狹小范圍之內(nèi) 物業(yè)公司是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，政府將部分社會(huì)職能交給物業(yè)公司承擔(dān)。由于物業(yè)公司是營(yíng)利組織，在激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，它本著服務(wù)第一、質(zhì)量第一的原則，向社區(qū)居民提供服務(wù)與物品，滿(mǎn)足他們的日益增長(zhǎng)的生活需求。物業(yè)公司的參與有利于社區(qū)治理的更好發(fā)展。雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是仍然存在著政企不分、政社不分的現(xiàn)象，導(dǎo)致本應(yīng)由物業(yè)公司承接的治理社區(qū)的權(quán)力，依然由政府把持。物業(yè)公司在治理社區(qū)時(shí)權(quán)力受限，致使社區(qū)中的一些問(wèn)題得不到解決，卻把責(zé)任推到物業(yè)公司頭上。

3.3 社區(qū)自治組織發(fā)育不良 公民參與社區(qū)的治理推進(jìn)了城市社區(qū)治理的發(fā)展進(jìn)程，同時(shí)加快了基層民主建設(shè)。社區(qū)自治組織的真正目的是讓人民真正參與到社區(qū)治理中來(lái)，通過(guò)自身的努力找到問(wèn)題的解決方法，并努力提高自身的生活水平。有社區(qū)居民的更多參與，社區(qū)治理會(huì)更傾向于公平、公正、民主、誠(chéng)信。社區(qū)自治組織彌補(bǔ)了政府組織與物業(yè)公司的不足。但是在我國(guó)社區(qū)治理中，社區(qū)自治組織的發(fā)展還處于初級(jí)階段，發(fā)育遲緩。公民自身的參與意識(shí)不高再加上自身的參與能力有限，導(dǎo)致社區(qū)自治組織發(fā)展不充分以及力量較小，在城市社區(qū)治理中起到的作用與物業(yè)公司和政府比起來(lái)微乎其微。

3.4 業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)治理中形同虛設(shè) 業(yè)主委員會(huì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市住宅數(shù)量猛增，人們擁有了私有產(chǎn)權(quán)的住房成為了業(yè)主，這也促使業(yè)主委員會(huì)的誕生，它的目的就是代表業(yè)主監(jiān)督物業(yè)公司維護(hù)業(yè)主們財(cái)產(chǎn)權(quán)。在我國(guó)城市化快速發(fā)展階段，行政侵權(quán)現(xiàn)象也會(huì)不時(shí)發(fā)生對(duì)城市居民權(quán)益的侵害，這時(shí)就需要業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主進(jìn)行維權(quán)，這也說(shuō)明了業(yè)主委員會(huì)不僅局限于物業(yè)公司的權(quán)利博弈，更加注重的是與行政力量的侵權(quán)進(jìn)行抗?fàn)?。但是就目前的業(yè)主委員會(huì)來(lái)說(shuō)，他們的業(yè)務(wù)處理水平還處于比較低級(jí)的階段，僅限處理社區(qū)一些瑣碎的事情，社區(qū)的一些重大問(wèn)題例如社區(qū)基本建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃業(yè)主們是沒(méi)有發(fā)言權(quán)的，他們的權(quán)利更難于得到體現(xiàn)。實(shí)際上，從法律說(shuō)業(yè)主委員會(huì)的地位高于物業(yè)公司，但是就目前的社區(qū)治理現(xiàn)狀來(lái)看，業(yè)主們卻是弱勢(shì)群體，業(yè)主委員會(huì)有名無(wú)權(quán)、形同虛設(shè)。

4 城市社區(qū)治理主體之間的利益均衡最佳狀態(tài)-四輪驅(qū)動(dòng)，并駕齊驅(qū)

4.1 作為政府派出機(jī)構(gòu)的居委會(huì)應(yīng)轉(zhuǎn)變職能 實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理多元主體利益均衡，構(gòu)建和諧社區(qū)，多元主體應(yīng)在治理過(guò)程中密切配合并進(jìn)行準(zhǔn)確的角色定位，作為社區(qū)治理的核心主體，居委會(huì)應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，適度放權(quán)給其他主體。例如居委會(huì)不能干預(yù)業(yè)主委員會(huì)的工作，給其留有充足的發(fā)展空間和政策上的支持來(lái)開(kāi)展工作，維護(hù)自身權(quán)益。居委會(huì)應(yīng)主要負(fù)責(zé)控制社區(qū)的大局，對(duì)各主體的利益博弈進(jìn)行協(xié)調(diào)，傳達(dá)國(guó)家的政策法規(guī)。居委會(huì)要明確與其他治理主體的責(zé)任分工并找準(zhǔn)職能定位，應(yīng)該在社區(qū)規(guī)劃與建設(shè)發(fā)展方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，在于其他治理主體關(guān)系方面應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)功能，把具體的治理任務(wù)交給社會(huì)和市場(chǎng)來(lái)完成。

4.2 物業(yè)公司要成為社區(qū)治理重要力量 政府適度分權(quán)給物業(yè)公司，適當(dāng)擴(kuò)大物業(yè)公司在社區(qū)治理中的權(quán)限范圍，使其擁有社區(qū)治理的社區(qū)決策權(quán)、組織權(quán)、管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，城市社區(qū)出現(xiàn)的人口流動(dòng)、下崗就業(yè)、公共設(shè)施的提供、社區(qū)安全保障、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題給政府帶來(lái)一定的壓力，在社區(qū)治理過(guò)程中，物業(yè)公司應(yīng)進(jìn)行正確的角色定位，并根據(jù)自身的內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，發(fā)揮其在社區(qū)治理中不可替代的作用。

4.3 大力發(fā)展社區(qū)自治組織 放寬社區(qū)組織成立的條件，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與其中，強(qiáng)化居民的現(xiàn)代公民意識(shí)。通過(guò)先培育居民自發(fā)性的小團(tuán)體，然后創(chuàng)建社區(qū)治理的參與網(wǎng)絡(luò)，提高居民參與的積極性，這樣有利于提高社區(qū)居民參與其中的積極性，使他們真正做到自己管理自己，這樣能夠增強(qiáng)社區(qū)居民之間的信任與合作。政府應(yīng)在制度與法律上為社區(qū)自治組織提供保障，賦予其部分社會(huì)管理權(quán)力，壯大社區(qū)自治組織的隊(duì)伍，使之成為四大治理主體之一，均衡各方權(quán)力。

4.4 提升業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)治理中的地位 鑒于業(yè)主委員會(huì)對(duì)我國(guó)民主政治建設(shè)具有特殊的意義，應(yīng)該提升業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)治理中的地位。首先，居委會(huì)應(yīng)該減少對(duì)業(yè)主大會(huì)以及業(yè)主委員會(huì)的干預(yù)，增強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)的自主性;同時(shí)在資金上的予以支持，使其成為較完善的自治機(jī)構(gòu);其次，業(yè)主組織作為新興事物具有體制邊緣的性質(zhì)，應(yīng)該在法律與制度上確定其地位;最后，加快業(yè)主委員會(huì)的專(zhuān)業(yè)化進(jìn)程，建立業(yè)主委員會(huì)責(zé)、權(quán)、利的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高業(yè)主委員會(huì)的專(zhuān)業(yè)化程度。

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