□ 楊麗莉

何為規(guī)制？簡單地說，規(guī)制就是將既有習(xí)慣、習(xí)俗和規(guī)矩等通過法定程序，上升為政策法規(guī)并且使其得以執(zhí)行。規(guī)制強(qiáng)調(diào)通過制定相應(yīng)的法規(guī)和政策，來規(guī)范和約束相關(guān)機(jī)構(gòu)的行為。事實(shí)上，我國媒介規(guī)制是缺乏監(jiān)管和過度管制并存。媒介規(guī)制，簡單地說就是指“針對(duì)媒介而制定的各種限制與鼓勵(lì)、禁止與促進(jìn)的政策和法規(guī)”。

一、媒介規(guī)制的必要性

全球化的侵襲、新技術(shù)的飛速發(fā)展、跨國媒介集團(tuán)對(duì)信息的壟斷、公民社會(huì)的訴求等趨勢(shì)對(duì)媒介規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)。實(shí)踐證明，完全的經(jīng)濟(jì)自由和完全的國家干預(yù)都不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最佳路徑，傳媒行業(yè)亦不例外。

市場(chǎng)自由主義者曾經(jīng)認(rèn)為，媒介市場(chǎng)的自由競(jìng)爭，可以為社會(huì)提供豐富而全面的媒介產(chǎn)品。但是由于政治和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，媒介機(jī)構(gòu)不斷融合、媒介內(nèi)容過度娛樂化，使得媒介市場(chǎng)失去秩序。媒介市場(chǎng)不僅無法通過“無形之手”實(shí)現(xiàn)需求與供給的平衡，而且由于暴力和色情內(nèi)容的傳播，給社會(huì)帶來諸多負(fù)面影響，政府或相關(guān)管理機(jī)構(gòu)有必要對(duì)其規(guī)制進(jìn)行重新調(diào)整。

二、當(dāng)前我國媒介規(guī)制存在的問題

（一）不恰當(dāng)?shù)拿浇楣芾硇问?/h3>

由于特殊的體制原因，我國傳媒行業(yè)多年來按照行政級(jí)次、行政區(qū)劃分配資源，使傳媒市場(chǎng)形成特有的“井”字結(jié)構(gòu)、平行式結(jié)構(gòu)和傾斜式結(jié)構(gòu)。這樣的格局嚴(yán)重阻礙了統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭、有序的現(xiàn)代傳媒市場(chǎng)體系的形成。由于媒介機(jī)構(gòu)與政府的特殊關(guān)系，地方保護(hù)主義在媒介規(guī)制中起到了重要作用，進(jìn)而使得跨媒介、跨區(qū)域的融合受阻。

“從政治上看，媒介由各級(jí)黨委宣傳部的領(lǐng)導(dǎo)；而從經(jīng)濟(jì)上看，媒介的廣告業(yè)務(wù)主要由各級(jí)工商行政管理部門進(jìn)行管理。這種錯(cuò)綜復(fù)雜的管理結(jié)模式造成中國媒介政策制定和執(zhí)行的困難。由于不同利益主體的出發(fā)點(diǎn)不同，造成了管理上的不一致甚至相互矛盾?！泵浇榈倪@種管理模式，再加上地方政府的保護(hù)性政策，使得媒介資源無法通過市場(chǎng)的調(diào)配實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，進(jìn)而導(dǎo)致媒介資產(chǎn)無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，限制了整個(gè)傳媒行業(yè)的發(fā)展。

（二）不清晰的媒介產(chǎn)權(quán)

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國報(bào)刊、廣播、電視等媒介產(chǎn)權(quán)都由國家代表全體人民所有，任何個(gè)人或國外組織都不得在我國境內(nèi)擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的媒介機(jī)構(gòu)。各類媒介機(jī)構(gòu)的實(shí)際創(chuàng)辦者、投資者和主管者是黨政部門、群眾團(tuán)體和國有企業(yè)等。而全體人民只是虛擬的產(chǎn)權(quán)主體，并不具備對(duì)媒介資產(chǎn)的處置權(quán)。

雖然上述機(jī)構(gòu)能夠以投資者的身份介入媒介經(jīng)營與管理中去，但其只是在政治方向上給予領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，在創(chuàng)辦初期給予人力財(cái)力的支持。由于主體的虛擬性和產(chǎn)權(quán)的模糊性，導(dǎo)致媒介資產(chǎn)的監(jiān)管處于真空狀態(tài)，媒介產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系（即財(cái)產(chǎn)歸誰所有、誰是資產(chǎn)的所有者或者誰擁有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)），以及具體的權(quán)利義務(wù)安排（即產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中不同權(quán)利主體之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系）等都沒有明晰的規(guī)范。

（三）不完善的政策法規(guī)

傳媒產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展不僅需要完備的市場(chǎng)機(jī)制作為引導(dǎo)，同時(shí)還要依靠完善的政策法規(guī)作為保障?？偨Y(jié)世界各國媒介規(guī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，無不是在科學(xué)合理的法律和政策框架內(nèi)有序地開展規(guī)制活動(dòng)。但是反觀我國媒介規(guī)制的相關(guān)政策法規(guī)，多是行政性的命令，而鮮有具體詳盡的法律條文。更有甚者，憑借某個(gè)黨政部門或是相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的批條或電話，就批評(píng)責(zé)難某一媒介機(jī)構(gòu)或是媒介從業(yè)者，甚至給予沒有法律依據(jù)的處罰。

這種缺乏規(guī)范性和權(quán)威性的媒介規(guī)制，再加上缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制，不僅導(dǎo)致媒介監(jiān)督政府的職能無法實(shí)現(xiàn)，而且還會(huì)降低媒介機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。另外，從具體內(nèi)容來看，我國媒介規(guī)制更多的是限制性的義務(wù)，而非保障性的權(quán)利。例如，公民的四項(xiàng)基本權(quán)利（知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)）以及媒介的采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)至今仍無法得到相關(guān)法規(guī)的保障，甚至媒介從業(yè)者的人身安全還要遭受威脅。

（四）不獨(dú)立的規(guī)制主體

能否建立獨(dú)立的媒介規(guī)制主體是解決政監(jiān)不分、政企不分、監(jiān)管職能不清等問題的根本途徑，也關(guān)乎完善的媒介規(guī)制體系能否建立。我國的媒介規(guī)制主體并不獨(dú)立，而是隸屬于政府管理。一方面，媒介機(jī)構(gòu)要有效地監(jiān)督政府及其他行政機(jī)關(guān)的行為；另一方面，媒介機(jī)構(gòu)又要接受行政機(jī)關(guān)的管理?？上攵?，媒介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)被架空，即使能夠擁有部分監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督的深度和廣度也頗受質(zhì)疑。

（五）不充分的媒介自律

由于政府不再給予媒介機(jī)構(gòu)全額的資助，其生存和發(fā)展要依靠自己。一些媒介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員便不顧自己應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，將經(jīng)濟(jì)利益作為最終目的，導(dǎo)致虛假新聞、低俗新聞和炒作新聞等不良現(xiàn)象屢禁不止。甚至有媒介機(jī)構(gòu)迎合少數(shù)受眾的需求，而極力突出報(bào)道暴力淫穢信息。此種行為不僅降低媒介機(jī)構(gòu)的美譽(yù)度和信任度，長久看來還會(huì)失去大部分受眾的關(guān)注。

媒介機(jī)構(gòu)與政府曖昧不清的關(guān)系，導(dǎo)致媒介機(jī)構(gòu)以及從業(yè)者可能會(huì)運(yùn)用自身的影響力作為籌碼謀取不正當(dāng)?shù)睦?。具體來說，為謀取特殊的政治或經(jīng)濟(jì)利益而發(fā)布偏向某一集團(tuán)利益的言論，或者發(fā)布虛假信息以及軟性廣告信息，甚至收受賄賂或進(jìn)行有償新聞等。毋庸贅言，媒介尋租不僅削弱了媒介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，更使得媒介公信力急劇下降。

三、未來我國媒介規(guī)制的路徑選擇

通過上文分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國媒介規(guī)制存在諸多問題，下文筆者將探討未來的路徑選擇。

（一）創(chuàng)新媒介管理模式

政府機(jī)構(gòu)“從過去聚焦經(jīng)濟(jì)擴(kuò)展到強(qiáng)化公共服務(wù)與維護(hù)社會(huì)公平等更為廣闊的領(lǐng)域，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公共服務(wù)等多項(xiàng)職能之間的平衡；側(cè)重點(diǎn)不再是‘該管什么、不該管什么’，而是要明確在應(yīng)該管理的領(lǐng)域里的角色定位”。根據(jù)我國的國情，媒介機(jī)構(gòu)不可能完全私有化。從長遠(yuǎn)來看，可以建立一個(gè)涵蓋整個(gè)媒介領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)部門，包括新聞、出版和文化娛樂等，制定相互協(xié)調(diào)的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策。

如此，不僅有利于從管理體制和政策規(guī)劃上打破行業(yè)壁壘和條塊分割，而且還可以避免部門所有制和地方保護(hù)主義。政府應(yīng)該投放更多的精力激發(fā)媒介機(jī)構(gòu)的積極性和創(chuàng)造性，并為其營造良好的制度與政策環(huán)境?；貧w政府社會(huì)管理者、資源整合者和公共服務(wù)提供者的職能定位。

（二）明確界定媒介產(chǎn)權(quán)

現(xiàn)代企業(yè)制度表現(xiàn)出優(yōu)越的財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)，使其成為實(shí)現(xiàn)媒介產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)分明的重要手段。媒介產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)該在保留部分媒介機(jī)構(gòu)“事業(yè)單位”性質(zhì)的前提下，逐步發(fā)展股份制的媒介機(jī)構(gòu)。在保持國家控股或相對(duì)控股地位的前提下，允許其他資本進(jìn)入。媒介機(jī)構(gòu)的公司制管理制度，不僅能使國家資產(chǎn)、集體資產(chǎn)和個(gè)人資產(chǎn)各有其主，而且能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)營責(zé)任明確，出資者享有與其投入資本額相應(yīng)的所有者權(quán)益。當(dāng)媒介機(jī)構(gòu)經(jīng)營不善時(shí)，出資者只承擔(dān)與其投入額相應(yīng)的有限責(zé)任。

但是在媒介集團(tuán)推行公司化改制過程中，必須明確媒介集團(tuán)與政府之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。作為國有資產(chǎn)的經(jīng)營者，媒介集團(tuán)應(yīng)該擁有對(duì)國有資產(chǎn)的獨(dú)立支配權(quán)和經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，還要明晰媒介集團(tuán)與其下屬機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利和義務(wù)，在合法的范圍內(nèi)，自主經(jīng)營、謀求自身利益的最大化，不受其他資產(chǎn)主體的隨意干涉。

（三）健全相關(guān)政策法規(guī)

由于人民民主專政及意識(shí)形態(tài)的局限目前無法突破，也就是說針對(duì)新聞傳播活動(dòng)基本原則的立法暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)，那么就應(yīng)該加快制定具體規(guī)范和管理各類媒介活動(dòng)的法規(guī)。通過具體的法律條文，明確媒介規(guī)制的范圍、主體、方式和監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制等。

具體來說，“要對(duì)現(xiàn)行的媒介相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方規(guī)定進(jìn)行清理，對(duì)于那些與法律、法規(guī)或其他上位法不一致或相抵觸的，應(yīng)盡快組織有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查研究，及時(shí)予以修改或廢止”。特別要提出，強(qiáng)制性的行政權(quán)力要慎用。媒介立法涉及言論自由等較為重要和敏感的憲法權(quán)利，政府過度的直接干預(yù)不僅會(huì)招致媒介機(jī)構(gòu)和社會(huì)的不滿與批評(píng)，而且還會(huì)導(dǎo)致規(guī)制失效。

（四）建立獨(dú)立規(guī)制主體

在規(guī)制主體方面，國外的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。以廣播電影電視為例，美國對(duì)廣播電視媒介進(jìn)行規(guī)制的機(jī)構(gòu)主要由聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）、公共廣播社團(tuán)和廣播管理委員會(huì)來完成。英國公共廣播電視是其主流媒介，由政府控制，國家有權(quán)在需要時(shí)征用通訊工具。德國的公共與商業(yè)廣播電視媒介，分別由不同的機(jī)構(gòu)對(duì)其之進(jìn)行規(guī)制。

美英德等國家的媒介規(guī)制經(jīng)驗(yàn)表明：政府不直接規(guī)制媒介機(jī)構(gòu)，而是通過相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)完成媒介規(guī)制。我國應(yīng)該建立專門的獨(dú)立的規(guī)制主體，通過法律明確其法定權(quán)利，從而保證媒介規(guī)制的公平性和權(quán)威性。

（五）引導(dǎo)媒介機(jī)構(gòu)自律

強(qiáng)化媒介的社會(huì)責(zé)任，依靠媒介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)者的自律，或稱自我規(guī)制，并非新鮮的建議，早在1947年美國新聞自由委員會(huì)報(bào)告《一個(gè)自由而負(fù)責(zé)的新聞界》就強(qiáng)調(diào)：“希望新聞界能夠意識(shí)到自身的公共責(zé)任，以避免被政府行為強(qiáng)制”，并建議媒介機(jī)構(gòu)，“接受自己作為相信和討論的共同載體的責(zé)任；承擔(dān)起在它們的領(lǐng)域中資助試驗(yàn)性的新活動(dòng)的責(zé)任；成員們開展生氣勃勃的相互批評(píng)；盡可能運(yùn)用一切手段來提高其工作人員的能力、獨(dú)立性和效用”。

針對(duì)這一問題，應(yīng)該構(gòu)筑有序的媒介自律體系。除了媒介機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)章制度外，還應(yīng)建立行業(yè)間的自律組織。提高公眾的媒介素養(yǎng)，提升公眾對(duì)新聞的鑒賞力和分辨力，讓公眾能夠自行區(qū)分真假新聞。這需要媒介的規(guī)范教育，帶動(dòng)公眾參與。事實(shí)上，如果媒介能夠很好地自律，政府就可以減少對(duì)媒介的規(guī)制，進(jìn)而能夠提高媒介規(guī)制的效率。

雖然目前我國媒介規(guī)制還有諸多不完善之處，但是在放松規(guī)制思潮盛行和媒介資本全球化的國際背景下，我國媒介規(guī)制必須在政治利益、經(jīng)濟(jì)利益和公共利益之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。在正式的媒介規(guī)制體系建立健全之前，政府應(yīng)該退出規(guī)制主體的地位，開辟媒介規(guī)制改革的試驗(yàn)田。政府應(yīng)在傳媒行業(yè)整體發(fā)展方向上進(jìn)行引導(dǎo)，而不是對(duì)媒介市場(chǎng)管得過死，否則將會(huì)貽誤傳媒行業(yè)發(fā)展的良好時(shí)機(jī)。

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