王文龍

浙江省農(nóng)民人均純收入已經(jīng)連續(xù)28年位居全國(guó)第一，城鄉(xiāng)收入差距全國(guó)最小，考慮到浙江省人均耕地面積全國(guó)倒數(shù)第三，人多地少的資源稟賦現(xiàn)實(shí)，能夠取得這樣的成績(jī)很不容易。浙江省農(nóng)民人均純收入之所以能夠長(zhǎng)期保持全國(guó)領(lǐng)先地位與浙江發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村工業(yè)緊密相關(guān)，也受益于浙江優(yōu)越的地理位置、發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。然而，隨著交通、通訊業(yè)的日益發(fā)達(dá)，浙江的區(qū)位優(yōu)勢(shì)日趨弱化；過(guò)剩經(jīng)濟(jì)的加劇導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村工業(yè)衰落，沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的加速使浙江與內(nèi)地工業(yè)差距不斷縮小；內(nèi)地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)進(jìn)一步削弱了浙江農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。在這種情況下，浙江省委、省政府先后推出了“千村整治、萬(wàn)村示范”工程，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、中心村建設(shè)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)工程，以繼續(xù)保持浙江農(nóng)村在全國(guó)的領(lǐng)先地位。這些工程對(duì)提高浙江農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，縮小城鄉(xiāng)差距具有重要意義，獲得了社會(huì)各界的普遍支持。但糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)例外，社會(huì)各界非議頗多。只有深刻反思浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的利弊，找出合理的改進(jìn)對(duì)策，才能減少浙江新農(nóng)村建設(shè)的失誤，繼續(xù)保持浙江農(nóng)村在全國(guó)的領(lǐng)先地位，也為其他地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的背景及發(fā)展現(xiàn)狀

浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)起始于2008年。由于全球氣候異常，一些主要糧食出口國(guó)糧食減產(chǎn)嚴(yán)重，導(dǎo)致出口減少，世界糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)劇烈，糧價(jià)大幅上漲，引起全球性的糧食恐慌，在一些國(guó)家甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)亂。中國(guó)作為世界上人口最多的國(guó)家，人均耕地面積只有世界平均水平的四分之一，并且水、熱分布不均，糧食供應(yīng)長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)，糧食安全問(wèn)題更值得重視。改革開(kāi)放后，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然有效激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，使中國(guó)糧食總產(chǎn)量有了大幅提高，但這種殘缺產(chǎn)權(quán)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)受高交易成本、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、技術(shù)落后、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊的制約，生產(chǎn)力增長(zhǎng)潛力有限，因此1986年以后中國(guó)糧食產(chǎn)量增幅逐步下降，且波動(dòng)較大，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。21世紀(jì)90年代沿海工業(yè)的起飛，打工經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，使農(nóng)業(yè)比較收益低的劣勢(shì)進(jìn)一步顯現(xiàn)出來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)民選擇以腳投票逃離農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村有效勞動(dòng)力的短缺。政府對(duì)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期的忽視也造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施陳舊，公共服務(wù)匱乏。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制形成的殘缺產(chǎn)權(quán)提高了土地交易成本，增加了農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展受阻。中國(guó)工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展也導(dǎo)致大量最具生產(chǎn)潛力的耕地被占用。1994年分稅制后地方政府各種農(nóng)業(yè)稅、費(fèi)不斷提高，糧食價(jià)格的長(zhǎng)期低迷，進(jìn)一步降低了農(nóng)業(yè)的比較收益。各種因素綜合作用導(dǎo)致“三農(nóng)”問(wèn)題不斷惡化，“空心村”大量出現(xiàn)，各種留守問(wèn)題日益突出，土地被大量拋荒、棄耕、低效利用，糧食產(chǎn)量從1998年開(kāi)始連續(xù)6年下降。而隨著中國(guó)人口數(shù)量從10億增加到13億，人均糧食消費(fèi)水平從年300公斤增長(zhǎng)到接近400公斤，中國(guó)的糧食需求總量卻在不斷增加。糧食安全危機(jī)日趨凸現(xiàn)，特別是21世紀(jì)以來(lái)全球氣候變化劇烈，各種極端天氣不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使糧食安全問(wèn)題更加惡化。中國(guó)當(dāng)前糧食進(jìn)口量已經(jīng)占到中國(guó)糧食消費(fèi)總量的10%以上，其中大豆進(jìn)口量超過(guò)全球出口的60%左右，考慮到中國(guó)龐大的人口規(guī)模，繼續(xù)依賴進(jìn)口的增加來(lái)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的不足非常危險(xiǎn)。因此，從2003年起，中央政府采取了包括取消農(nóng)業(yè)稅、增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等組合政策鼓勵(lì)農(nóng)民糧食生產(chǎn)的積極性，并通過(guò)大規(guī)模的新農(nóng)村建設(shè)工程直接反哺農(nóng)村，以期改善農(nóng)村的生產(chǎn)、生活條件，維護(hù)國(guó)家糧食安全。

2003年后政府的農(nóng)業(yè)新政和新農(nóng)村建設(shè)支農(nóng)、惠農(nóng)力度空前，一舉扭轉(zhuǎn)了糧食產(chǎn)量連續(xù)6年下降的慣性，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量連續(xù)9連增。但也應(yīng)該看到，糧食產(chǎn)量增幅都不大，消費(fèi)需求卻保持著剛性增長(zhǎng)，如果再考慮到中國(guó)地方政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的失實(shí)，中國(guó)的糧食總產(chǎn)量可能泡沫不小，各地先后暴露出來(lái)的糧食儲(chǔ)量造假進(jìn)一步增加了國(guó)人的擔(dān)憂，而逐年增加的糧食進(jìn)口量也似乎印證了國(guó)人的憂慮。

隨著城鄉(xiāng)差距的繼續(xù)擴(kuò)大，劉易斯拐點(diǎn)到來(lái)后農(nóng)民工非農(nóng)收入的快速增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)比較收益繼續(xù)下降，導(dǎo)致政府支農(nóng)政策的效果不斷弱化，并且在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)這種趨勢(shì)可能很難改變。劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)進(jìn)一步加速小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的瓦解，但落后的土地產(chǎn)權(quán)制度阻礙了向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，使糧食安全問(wèn)題進(jìn)一步惡化。盡管新農(nóng)村建設(shè)政府投入力度比較大，但考慮到農(nóng)村人口比例依然過(guò)高，城市化、工業(yè)化遭遇技術(shù)瓶頸正在減速，城鄉(xiāng)差距難以在短時(shí)期內(nèi)消除，農(nóng)民繼續(xù)外流，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)衰落將會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，糧食安全問(wèn)題可能會(huì)繼續(xù)惡化。為解決嚴(yán)峻的糧食安全隱患，中央政府在財(cái)力有限的情況下，集中選擇了一批糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)明顯、商品率比較高的地區(qū)作為糧食主產(chǎn)功能區(qū)，實(shí)行特殊的糧食補(bǔ)貼和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，希望借此提高國(guó)家糧食安全系數(shù)。然而，與打工收入增長(zhǎng)比較起來(lái)糧食收益的增長(zhǎng)過(guò)于緩慢，政府的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼對(duì)于提高糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的收入杯水車薪，難以扭轉(zhuǎn)糧食主產(chǎn)區(qū)的相對(duì)衰落趨勢(shì)。在這種情況下，浙江省委、省政府主動(dòng)挑起糧食安全責(zé)任重?fù)?dān)，投入大量資金進(jìn)行了兩區(qū)建設(shè)，通過(guò)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)提高農(nóng)民收入、進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)收入差距，通過(guò)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)提高浙江糧食自給能力，為國(guó)家分擔(dān)糧食安全責(zé)任。

浙江省主動(dòng)承擔(dān)起糧食安全責(zé)任重?fù)?dān)除省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)具有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感之外，也有其客觀原因。浙江本來(lái)就人多地少，人均耕地?cái)?shù)量全國(guó)倒數(shù)第三，加上工業(yè)化、城市化占用大片良田，剩下的耕地大部分分布在山區(qū)、丘陵地帶，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，土地細(xì)碎，無(wú)法進(jìn)行現(xiàn)代化耕作，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量全面下降，糧食生產(chǎn)能力不斷降低。但隨著浙江經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人均糧食消費(fèi)量卻在不斷提高，導(dǎo)致浙江糧食供需缺口越來(lái)越大，糧食自給能力下降到30%左右，基本依賴外部輸入。在全球糧食供應(yīng)緊張，國(guó)內(nèi)各地地方保護(hù)主義依然濃厚的情況下，浙江糧食供應(yīng)對(duì)外部的過(guò)度依賴蘊(yùn)藏著極大風(fēng)險(xiǎn)，因此進(jìn)一步提高浙江耕地的糧食生產(chǎn)能力和糧食自給能力就具有重要的戰(zhàn)略意義，正是基于這個(gè)考慮，浙江省委、省政府推出了糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)工程。計(jì)劃從2010年起經(jīng)過(guò)8年—10年的努力，到2018年建成800萬(wàn)畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)，占全省2922萬(wàn)畝耕地總面積的27.4%，其中到2014年建成500萬(wàn)畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)，達(dá)到畝產(chǎn)1噸糧食的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)5年多的糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)后，浙江省的糧食功能區(qū)穩(wěn)步推進(jìn)，已經(jīng)分四批建成128個(gè)省級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，總面積達(dá)到222609.5畝，各種地級(jí)、縣級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)數(shù)量更多，面積更廣，基本達(dá)到預(yù)期建設(shè)目標(biāo)。糧食功能區(qū)建設(shè)的有效推進(jìn)迅速扭轉(zhuǎn)了浙江糧食產(chǎn)量連年下降的局面，使浙江糧食總產(chǎn)量止跌回升，提高了浙江省糧食生產(chǎn)能力。經(jīng)過(guò)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)后，浙江農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，土地的規(guī)?；?、集約化水平明顯提高，各種先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備，良種得到大范圍推廣，土地復(fù)種指數(shù)與單位面積產(chǎn)量都得到大幅提高，加速了浙江農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型。應(yīng)該說(shuō)，糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)有效提高了浙江農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和糧食自給能力，基本達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

二、浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

盡管浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)得到省委、省政府的大力支持，但在實(shí)施中卻阻力重重，表面原因看是資金投入不足，其根本原因則在于地方政府、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的抵觸與不認(rèn)同。

從地方政府角度看，推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)需要耗費(fèi)大量的政府財(cái)政收入、支出大量的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，卻基本沒(méi)有多少稅收收入，得不償失。主糧種植效益比較低，農(nóng)民增收困難，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)少，也影響到他們的政績(jī)提高。主糧種植效益低導(dǎo)致承租者能夠給出的租金也低，農(nóng)民不愿意將土地出租，使糧食生產(chǎn)功能區(qū)的土地流轉(zhuǎn)比較困難，需要做大量思想工作，后期的契約保障，長(zhǎng)期租賃保證也需要耗費(fèi)他們大量的精力。主糧種植效益低，風(fēng)險(xiǎn)大還導(dǎo)致承租人變動(dòng)比較頻繁，契約糾紛比較多，承租人還經(jīng)常擅自改變土地用途進(jìn)行其他效益更高的經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)，使地方政府的管理難度加大。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)卻可以增加農(nóng)民收入，經(jīng)營(yíng)者的利潤(rùn)空間比較大，對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入貢獻(xiàn)也大，因此相對(duì)而言，各地方政府對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)熱情擁抱，但對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)卻并不熱心，一些地區(qū)甚至有抵觸情緒。

從農(nóng)民角度看，他們并不關(guān)心國(guó)家糧食安全問(wèn)題而更關(guān)心自己收入的增長(zhǎng)，因此他們更愿意將土地流轉(zhuǎn)給那些出價(jià)更高的承租者。在浙北一帶，由于不同產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益不一樣，承租者愿意給出的租金也不一樣，即使在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，經(jīng)濟(jì)作物，養(yǎng)殖業(yè)相對(duì)于主糧生產(chǎn)的效益更高，愿意給出的租金更多，一般在浙北地區(qū)，進(jìn)行花卉、苗木種植，養(yǎng)魚(yú)、養(yǎng)蟹、養(yǎng)鱉的土地租金一般在年1500元/畝左右，進(jìn)行瓜果、蔬菜種植的土地租金一般在年1200元/畝左右，但進(jìn)行主糧種植的土地租金一般在年750元-800元/畝左右，糧食生產(chǎn)功能區(qū)的租金最低，如果沒(méi)有政府的動(dòng)員甚至強(qiáng)制措施，大部分農(nóng)民根本不愿意將土地流轉(zhuǎn)給糧食生產(chǎn)功能區(qū)的承租者。即使那些已經(jīng)將土地出租給糧食生產(chǎn)功能區(qū)承租者的農(nóng)民，也會(huì)經(jīng)常借故終止租約，將土地轉(zhuǎn)租給出價(jià)更高的承租人。

從承租人的角度講，他們對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)也不是很熱心。因?yàn)榧Z食生產(chǎn)效率低，風(fēng)險(xiǎn)大，資本投入大，收益率低，并且要時(shí)常防備農(nóng)民的違約風(fēng)險(xiǎn)。糧食種植收益低導(dǎo)致工人工資低，加上工作條件艱苦使經(jīng)營(yíng)者雇人困難，老人農(nóng)業(yè)延續(xù)。與養(yǎng)殖業(yè)、瓜果蔬菜業(yè)相比，糧食種植業(yè)的收益太低，年輕人根本不愿意涉足，很多經(jīng)營(yíng)者是出于對(duì)土地的感情才投身其中，但后繼乏人。糧食生產(chǎn)功能區(qū)的利潤(rùn)主要依賴于政府的各種補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)，特別是浙江省地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)，以及復(fù)種指數(shù)的提高。但由于近幾年全球氣候的惡化，農(nóng)資價(jià)格的大幅上漲，人工費(fèi)用的提高，復(fù)種已經(jīng)基本沒(méi)有利潤(rùn)。地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼幅度與政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的農(nóng)業(yè)發(fā)展思維相關(guān)，政府換屆主要領(lǐng)導(dǎo)人的更替可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，因此政策不是特別穩(wěn)定。由于經(jīng)營(yíng)收益主要依賴政府的政策性獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者的自我滿足感并不高，依附感強(qiáng)烈，他們中真正因?yàn)榘l(fā)展前景熱心從事主糧生產(chǎn)的承租人并不多。

從高層領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部看，對(duì)于糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)也很不統(tǒng)一。一些領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為過(guò)于強(qiáng)調(diào)糧食的自給自足是思想保守的表現(xiàn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)就是要深化社會(huì)分工，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，浙江的比較優(yōu)勢(shì)不是農(nóng)業(yè)，而是工業(yè)和服務(wù)業(yè)。就是農(nóng)業(yè)內(nèi)部，資源稟賦、區(qū)位特點(diǎn)也決定浙江在主糧種植上缺乏比較優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該發(fā)展高附加值的精品農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)，然后通過(guò)貿(mào)易滿足自己的糧食需求，20多年來(lái)浙江正是充分發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)才取得了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。當(dāng)前這種強(qiáng)調(diào)糧食自給自足的思想其實(shí)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的殘留，已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，違背比較優(yōu)勢(shì)會(huì)影響浙江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。還有一些領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)調(diào)一省無(wú)法制定自己的糧食政策，因?yàn)檎憬M管可以控制糧食的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但無(wú)法控制糧食的銷售，糧食的外銷就意味著浙江對(duì)外省的糧食消費(fèi)進(jìn)行了補(bǔ)貼，拿自己的錢(qián)補(bǔ)貼別人，得不償失。從全國(guó)來(lái)看，浙江的資源稟賦決定糧食補(bǔ)貼的效率低下，如果把這些補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移到更適合主糧種植的國(guó)家糧食主產(chǎn)功能區(qū)其效果可能更好。

鑒于糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)具有強(qiáng)大的外部性，單獨(dú)一個(gè)省份無(wú)法將外部性內(nèi)部化，成本太高而收益有限，導(dǎo)致其他省份不愿跟進(jìn)。并且浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)違背浙江的比較優(yōu)勢(shì)，遭到社會(huì)普遍性的質(zhì)疑，因此有必要對(duì)這項(xiàng)政策進(jìn)行認(rèn)真調(diào)整使其符合浙江的比較優(yōu)勢(shì)并減少外部性。

三、浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的政策建議

要繼續(xù)保持浙江農(nóng)村發(fā)展的領(lǐng)先地位，進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，應(yīng)該充分發(fā)揮浙江農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，加快農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。浙江地處中國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的長(zhǎng)江三角洲北翼，這一地區(qū)人口密集，人均收入水平、城市化水平都居于全國(guó)最高之列，市場(chǎng)廣闊，土地稀缺，農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)該以資本、技術(shù)密集型的高附加值，高品質(zhì)都市農(nóng)業(yè)，設(shè)施農(nóng)業(yè)為主，主糧種植優(yōu)勢(shì)不大。因此，浙江省全力推進(jìn)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)正符合浙江的資源稟賦、比較優(yōu)勢(shì)，受到廣泛支持，但糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)卻違背浙江農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，遭到消極抵制。

要充分發(fā)揮浙江農(nóng)業(yè)資源的比較優(yōu)勢(shì)，我們就應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，讓市場(chǎng)決定農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)選擇。在資源、區(qū)位條件比較優(yōu)越的地方，政府應(yīng)該縮小糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的范圍，允許農(nóng)民自由選擇農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)，政府為他們發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供資金、技術(shù)支持，完善基礎(chǔ)設(shè)施。在浙西人口稀少，人地比比較低的地區(qū)，如果當(dāng)?shù)卮迕裼屑Z食種植的意愿，政府可以在這些地區(qū)擴(kuò)大糧食生產(chǎn)功能區(qū)，在增加農(nóng)民收入的同時(shí)增加浙江省的主糧生產(chǎn)。在適當(dāng)調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的范圍后，我們還需要進(jìn)一步提高糧食功能區(qū)建設(shè)的質(zhì)量，這主要從兩個(gè)方面進(jìn)行，一是進(jìn)一步完善糧食主產(chǎn)功能區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升生產(chǎn)的機(jī)械化、科技化水平，提高土地利用的集約化程度、勞動(dòng)者的素質(zhì)，盡快將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造成現(xiàn)代智慧農(nóng)業(yè)。二是大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，循環(huán)農(nóng)業(yè)可以減少污染物、廢物的排放，提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，大幅增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入，因此循環(huán)農(nóng)業(yè)是糧食生產(chǎn)功能區(qū)實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要途徑。由于循環(huán)農(nóng)業(yè)兼顧了環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民增收和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，具有強(qiáng)大的正外部性，因此政府應(yīng)該進(jìn)行大力補(bǔ)貼、支持，使循環(huán)農(nóng)業(yè)成為糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的重要支撐，不斷鞏固浙江省維護(hù)糧食安全的努力成果。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)調(diào)整除進(jìn)行合理的區(qū)域協(xié)調(diào)，提高建設(shè)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展之外，還可以通過(guò)外延式的拓展提高土地資源利用效率。由于糧食屬于戰(zhàn)略性商品，糧食安全保障具有戰(zhàn)略性地位，不能夠僅僅用經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行衡量，因此糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)具有政治正確性，在當(dāng)前的社會(huì)大環(huán)境下不宜公開(kāi)否定，但可以通過(guò)變通方式進(jìn)行調(diào)整，這個(gè)變通方式就是對(duì)土地增減掛鉤政策進(jìn)行合理拓展。既然城市化、工業(yè)化建設(shè)用地可以通過(guò)土地增減掛鉤政策進(jìn)行置換，從而提高土地資源配置效率，提高農(nóng)民收入，那么糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整也可以通過(guò)土地增減掛鉤政策進(jìn)行，通過(guò)將浙江區(qū)位相對(duì)較差，經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地置換沿海、平原地區(qū)、大中城市郊區(qū)土地建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)，將區(qū)位條件較好地區(qū)的土地釋放出來(lái)進(jìn)行非主糧生產(chǎn)，這樣就可以提高土地資源的利用效率。當(dāng)然，在土地增減掛鉤過(guò)程中，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該對(duì)落后地區(qū)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的建設(shè)承擔(dān)一定責(zé)任，進(jìn)行一定補(bǔ)償，具體額度由雙方協(xié)定。對(duì)于通過(guò)增減掛鉤建立的新糧食生產(chǎn)功能區(qū)政府應(yīng)該嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管理，防止地方政府弄虛作假，降低糧食生產(chǎn)功能區(qū)的生產(chǎn)能力。由于糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的土地增減掛鉤置換在一省范圍內(nèi)操作，阻力比較小，相對(duì)更容易成功。

但一省范圍內(nèi)的土地增減掛鉤政策對(duì)于浙江糧食安全保障的意義非常有限，因?yàn)槭紫日憬靥幯睾０l(fā)達(dá)地區(qū)，即使是全省經(jīng)濟(jì)最落后的衢州、麗水在全國(guó)也屬于中上等收入地區(qū)，人口密度在全國(guó)也較高，種植主糧作物比較優(yōu)勢(shì)不明顯。其次浙江人多地少，山地眾多，屬于傳統(tǒng)的缺糧區(qū)，即使所有土地都種上糧食，對(duì)浙江糧食安全的保障意義也不大。但浙江省對(duì)糧食安全問(wèn)題的重視卻值得肯定，值得其他糧食主銷區(qū)借鑒。鑒于中央政府財(cái)力有限，對(duì)糧食主產(chǎn)功能區(qū)的資金投入嚴(yán)重不足，而幾個(gè)嚴(yán)重缺糧的省份如廣東，浙江，福建和幾個(gè)直轄市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，資金充裕，對(duì)本省的糧食安全十分重視，國(guó)家可以通過(guò)合適的政策對(duì)這些資金進(jìn)行引導(dǎo)，提高資金利用效率，并釋放出發(fā)達(dá)地區(qū)土地的生產(chǎn)潛力。要實(shí)現(xiàn)糧食安全與土地資源利用效率雙重目標(biāo)的提高，中央政府可以通過(guò)兩種方式進(jìn)行，一種是進(jìn)一步擴(kuò)大土地增減掛鉤范圍，允許沿海地區(qū)在國(guó)家糧食主產(chǎn)功能區(qū)范圍內(nèi)尋找合適的省份、地區(qū)建立新的糧食生產(chǎn)基地，通過(guò)增產(chǎn)的糧食來(lái)彌補(bǔ)糧田非糧利用造成的損失，這既可以解放沿海地區(qū)的耕地，使其充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，獲得更高的收益，也可以借助沿海省份的資金彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)建設(shè)資金的不足，提高糧食生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)雙贏目標(biāo)。當(dāng)然，對(duì)于土地增減掛鉤政府應(yīng)該設(shè)立獨(dú)立的部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，保障主產(chǎn)功能區(qū)增產(chǎn)的糧食產(chǎn)量應(yīng)該多于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)土地非糧利用后損失的糧食產(chǎn)量。鑒于土地增減掛鉤的跨省份操作比較費(fèi)力，程序繁雜，管理不便，政府還可以通過(guò)另外一種方式進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)糧食輸入地區(qū)對(duì)輸出地區(qū)的補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼可以通過(guò)省際糧食交易額進(jìn)行，糧食輸入越多的省份，其支付的糧食補(bǔ)貼就越多，糧食輸出越多的省份，獲得的糧食補(bǔ)貼就越多。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這個(gè)方案需要對(duì)糧食進(jìn)口進(jìn)行限制，對(duì)各省糧食進(jìn)口量進(jìn)行配額，否則糧食補(bǔ)貼省際轉(zhuǎn)移支付就難以實(shí)現(xiàn)。各省也可以通過(guò)與糧食主產(chǎn)區(qū)簽訂穩(wěn)定的糧食購(gòu)銷合同進(jìn)行糧食補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移支付。這樣，通過(guò)政府的糧食補(bǔ)貼、各省之間的糧食補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移支付，就可以大大增加支農(nóng)資金數(shù)量，提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的積極性，有效加強(qiáng)國(guó)家的糧食供應(yīng)安全，也能夠解放沿海地區(qū)的土地，提高資源配置效率，實(shí)現(xiàn)多贏目標(biāo)。

因此，對(duì)于浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)的調(diào)整，宏觀上應(yīng)該采取國(guó)家層面的土地增減掛鉤政策或糧食補(bǔ)貼省際轉(zhuǎn)移政策，中觀上應(yīng)該采取省內(nèi)地區(qū)之間的土地增減掛鉤政策進(jìn)行調(diào)整，微觀上應(yīng)該通過(guò)大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，提高糧食生產(chǎn)的綜合效率。只有多管齊下，我們才能糾正糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)對(duì)比較優(yōu)勢(shì)的違背，在維護(hù)糧食安全基礎(chǔ)上提高土地資源的利用效率。

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