任曉蘭

當(dāng)代國際政治學(xué)界存在一種“不談國家結(jié)構(gòu)，只問國家建設(shè)成敗的說辭”〔1〕，從政治理論上講，目前對于現(xiàn)代“國家建構(gòu)”這一概念有兩個不同的涵義:一是指國家基本政體選擇完成以后的國家完善建構(gòu) (state building)，二是指國家基本制度框架的搭建 (state construction)。準(zhǔn)確地講，只有state construction才能被稱為國家建構(gòu)，而state building最好翻譯為國家建設(shè)。本文也正是在這個意義上，對當(dāng)下財政預(yù)算與現(xiàn)代國家建構(gòu)之間的關(guān)系，進(jìn)行現(xiàn)有研究層面上的考察。

一、西方財政社會學(xué)者的貢獻(xiàn)與局限

財政社會學(xué)者致力于通過對稅收和預(yù)算制度變革的研究，探求推進(jìn)現(xiàn)代國家的建構(gòu)和政治文明進(jìn)步的途徑，可以說，財政社會學(xué)者從西方國家的歷史經(jīng)驗出發(fā)，向世人闡釋了稅收制度、財政制度對于國家建構(gòu)的決定性意義。

在中世紀(jì)早期，西歐君主靠封建制度下君主所直接占有的領(lǐng)地收入生活，到16世紀(jì)前后，隨著戰(zhàn)爭的頻繁與規(guī)模的擴(kuò)大，原有的領(lǐng)地收入無法支持君主們的戰(zhàn)爭費用，他們不得不靠賣地為生。但土地資源又是有限的，當(dāng)沒有土地可賣時，君主們不得不以公共需要的名義向貴族和自由民征稅。為了獲得民眾對稅收的同意，君主不得不建立起代議制機(jī)構(gòu)，讓納稅人代表審議征稅的用途并監(jiān)督用稅的過程。因此，稅收國家的建立大大地提高了國家的財政汲取能力 (主要與領(lǐng)地國家相比)，但是它也使得國家越來越依賴于私人部門，于是一種納稅人意識逐漸形成。在這種背景下，納稅人及其代表不僅希望將國家的征稅行為納入某種制度化的約束，而且越來越要求國家能夠負(fù)責(zé)而且有效率地使用這些納稅人提供給國家的資金。對于稅收國家來說，由于財政收入不再是來自統(tǒng)治者自己的財產(chǎn)所形成的收益，不再是“私人資金”，而是“公共資金”，用公共資金建立起來的政府就不再是“私人政府”，而是“公共政府”?！?〕既然是“公共政府”，就必須對公眾負(fù)責(zé)，尤其是在資金的汲取和使用上負(fù)責(zé)。在汲取稅收收入的過程中，國家不得不與私人部門討價還價，并在某些關(guān)鍵的時候做出政治上的讓步，最終導(dǎo)致國家重新構(gòu)造了財政制度和政治制度，其中尤以議會制的產(chǎn)生最為重要?！霸缙诘淖h會制既是納稅人 (尤其是納稅大戶)為了保護(hù)自己的財產(chǎn)而建立起來的制度，也是國家用來和這些納稅大戶討價還價、獲得征稅方面的同意與合作的制度?！薄?〕類似的表述，在財政社會學(xué)家那里并不鮮見，比如，熊彼特認(rèn)為， “一旦稅收成為事實，它就好像一柄把手，社會力量可以握住它，從而改變社會結(jié)構(gòu)。財政有助于現(xiàn)代國家的產(chǎn)生，也是現(xiàn)代國家發(fā)展的推動力量。國家對私人部門征稅將對社會產(chǎn)生巨大的影響，它將塑造一種特定的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，一種特定的社會文化與價值。在塑造了一個本身能夠逐漸發(fā)展的公共官僚體制的同時，征稅也塑造了人民，塑造了一種特定的國家與社會關(guān)系?！薄?〕布坎南則強(qiáng)調(diào)，“對統(tǒng)治者的控制，是通過對征稅權(quán)的約束、對收入用途的約束來實現(xiàn)的?！薄?〕著名財政學(xué)家馬斯格雷夫則總結(jié)說: “稅收是現(xiàn)代民主制度興起的先決條件?！薄?〕政治學(xué)家魯?shù)婪颉げ紕谥赋觯F(xiàn)代國家的產(chǎn)生是和稅收制度的發(fā)展分不開的，財政制度是把經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換器，所以，無論從哪個角度來說，財政都是現(xiàn)代國家權(quán)力的一個主要標(biāo)志。國家是自己生產(chǎn)自己所需的資源，或是通過壟斷的產(chǎn)品而獲得資源，還是從人民那里汲取這些資源，將影響著國家的特征。〔7〕

此后的財政社會學(xué)者，在此基礎(chǔ)上繼續(xù)著他們的研究，坎貝爾 (John L.Campbell)分析認(rèn)為，“從歷史上看，社會群體所反抗的稅收通常反映了剛剛形成的國家中的政治精英們拓展權(quán)力的努力，他們往往是為了擊敗和控制國內(nèi)外的競爭對手。事實上，稅收往往是成功的國家建構(gòu)的關(guān)鍵因素，它如此重要，以至于國家的生存，及其作為世界大國的興衰，都依賴于政治精英們從社會征稅的能力。但是，除了為軍事和其他國家機(jī)關(guān)提供財政支持以外，稅收還以其他方式深刻地影響著國家建構(gòu)。為了征稅，政治精英們不得不建立管理部門和強(qiáng)制執(zhí)行部門，頒布稅法，為了使稅收得到公眾的認(rèn)同，還要建立如法院、州縣、等級、議會等參政通道。例如，在上層階級同意承擔(dān)大部分稅負(fù)以交換一定的政治權(quán)利的地方，立憲國家就會形成。而在政治精英們很難達(dá)成這種協(xié)議的地方，他們就會建立專制國家轉(zhuǎn)而增加低層階級的稅負(fù)。這并不意味著稅收是國家建構(gòu)的唯一決定因素。事實上，階級結(jié)構(gòu)、各社會階級和政治精英們之間的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財富集中度，以及其他因素也都很重要。此外，軍事發(fā)展和其他國家活動的需要，也可能加速對借貸和征稅來說必不可少的政治機(jī)器的建構(gòu)。這些研究表明了，與那些認(rèn)為國家建構(gòu)基本上受經(jīng)濟(jì)和階級力量驅(qū)動的看法相比，另一種研究國家建構(gòu)的理論發(fā)現(xiàn):政治精英們改變稅收水平和稅收形式的努力也是至關(guān)重要的。為了強(qiáng)調(diào)這一點，我們可以說，如果國家崩潰理論確實必須 (至少是部分地)以對國家財政問題的理解為基礎(chǔ)，那么對國家建構(gòu)理論來說也是如此?！薄?〕米切爾 (Mann，Michael)將專制性權(quán)力定義為國家精英對公民社會的分配性權(quán)力:“它源自國家精英能不經(jīng)和公民社會群體協(xié)商的程序而采取行動的范圍”〔9〕，因而和政治的代表性相關(guān)，稅收對專制性權(quán)力及其演變有影響。在這個意義上，瑪格利特 (Levi，Margaret)認(rèn)為，“公民通過納稅獲得代表權(quán)，從而建立代議制政府，通過改變政府的權(quán)力運作方式而削弱了國家的專制性權(quán)力?！薄?0〕

但與此同時，西方世界也有一些學(xué)者對財政社會學(xué)者的觀點提出了質(zhì)疑。在他們看來，談到稅收對政體的影響，無非是這樣的邏輯故事:國王因為戰(zhàn)爭需要增加稅收，從而導(dǎo)致了納稅者的反抗。國王試圖鎮(zhèn)壓，但是因為社會太強(qiáng)大而失敗了。于是，要么是國王向納稅人妥協(xié)，像英國那樣成立代議機(jī)構(gòu)，并將制定稅收政策的權(quán)力轉(zhuǎn)讓給代議機(jī)構(gòu);或是像美國那樣反抗者推翻國王的統(tǒng)治，成立自己的代議機(jī)構(gòu)來行使權(quán)力。但是，這個故事只能應(yīng)用于英國這個缺乏常備軍的島國以及它治下的自治傳統(tǒng)很強(qiáng)的美國，一些學(xué)者提供了這樣的反例:“在歐洲大陸，國王增加稅收雖然會帶來反抗，但是因為社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同以及常備軍的存在，納稅人和國王之間的討價還價能力不同，結(jié)果卻可能不是建立代議制，而是強(qiáng)化專制主義和國王的權(quán)力。討價還價能力非常重要，但是并不是唯一重要的因素?！薄?1〕

還有一些反財政社會學(xué)的學(xué)者從傳統(tǒng)的角度分析了英國歷史的特殊性。在他們看來，“持有稅收推動代議制民主觀點的人，忽視了歐洲歷史上稅收與代議制關(guān)系中的復(fù)雜因素。在那些稅收推動代議機(jī)構(gòu)誕生與權(quán)力擴(kuò)大的國家，事前就已經(jīng)存在一種前現(xiàn)代的議會機(jī)構(gòu)，并在收稅的管理活動中發(fā)揮直接的作用;或者該機(jī)構(gòu)的成員，早已深深卷入到稅收管理體制中。正因為如此，稅收才推動了代議制民主機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)、持續(xù)與權(quán)力的增長。因此，稅收推動代議民主這樣的結(jié)論并不能運用到現(xiàn)代，因為現(xiàn)代代議制機(jī)構(gòu) (法國大革命后誕生的那種)，并不去收稅，因此他們也享受不到前輩們從稅收而來的談判權(quán)力，所以稅收在推動代議制民主方面只發(fā)揮了很小的功能。”〔12〕因而，“盡管從財政社會學(xué)的角度，財政變遷是影響國家建設(shè)的一個決定性的變量，但這并不意味著它是唯一的影響因素?！薄?3〕

此外，在預(yù)算與國家建構(gòu)的問題上，在公共預(yù)算專家威爾達(dá)夫斯基看來，公共預(yù)算的本質(zhì)是政治，“預(yù)算是政治的一個次系統(tǒng)”〔14〕，因而“一方面，預(yù)算改革是有政治涵義的，另一方面，如果預(yù)算改革不能相應(yīng)地影響政治過程，預(yù)算改革是很難實現(xiàn)其目標(biāo)的”〔15〕。在評論美國20世紀(jì)50年代以來出現(xiàn)的各種預(yù)算改革時，威爾達(dá)夫斯基指出，這些改革都沒有瞄準(zhǔn)正確的目標(biāo):“如果目前的預(yù)算過程或?qū)蝈e地被認(rèn)為是不令人滿意的，那么，我們必須改變預(yù)算只是其反映之一的政治體制的某些方面。那種認(rèn)為我們可以在不改變影響力分布的情況下在預(yù)算上帶來巨大改變的想法是毫無意義的。預(yù)算與政治體制非常復(fù)雜地聯(lián)系在一起。所以，迄今為止，影響預(yù)算最顯著的方式是引入根本性的政治變化，如果不能同時影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進(jìn)行重大改變的。”〔16〕同時，當(dāng)代西方國家的學(xué)者更加注重公共財政、公共預(yù)算對提升國家治理能力的意義，如預(yù)算專家?？怂f的:“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力?！薄?7〕“相對于其他任何要素而言，一個國家籌集和配置財政資源的方式更能說明國家現(xiàn)有的 (和即將具備的)能力?！薄?8〕

二、我國學(xué)者關(guān)于財政預(yù)算與國家建構(gòu)問題的研究

中國是一個后起國家，其實現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程沒有現(xiàn)成的模板可供復(fù)制，但中國的很多學(xué)者，還是發(fā)現(xiàn)了財政預(yù)算不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題，它與現(xiàn)代國家建構(gòu)與建設(shè)有著密切的聯(lián)系，并展開了一系列的研究。

李煒光在國內(nèi)較早意識到了公共財政在現(xiàn)代國家建構(gòu)中的意義，他認(rèn)為:“稅收既是政府提供公共服務(wù)所獲得的報酬，也是公民購買政府服務(wù)的價格，二者之間應(yīng)當(dāng)是均衡的和等價的，否則，就違背了公平、公正、效率和中立的稅收原則”，“財政稅收的發(fā)展史表明，現(xiàn)代憲政制度的演進(jìn)是以議會爭取預(yù)算和征稅權(quán)的斗爭為起點的，而這恰恰是構(gòu)成了公共財政制度的基本因素”，“公共財政的實質(zhì)是議會中心主義”，“政府的財政行為以公共利益和為社會提供公共服務(wù)為依歸，在使用其權(quán)力時作到經(jīng)濟(jì)而有效，不能按照利潤最大化的準(zhǔn)則征集和運用財政資金。”〔19〕劉劍文也持類似觀點，認(rèn)為“財政是以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置，它不僅是維系國家運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更是推進(jìn)國家與公民關(guān)系和諧發(fā)展的政治基礎(chǔ)。公共財政是與近現(xiàn)代的民主政治和市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政制度?！薄?0〕劉守剛則從社會契約論的角度展開論述，他說得更加明白:“在現(xiàn)代國家的邏輯起點——社會契約論意義上，財產(chǎn)權(quán)是在國家誕生之前就為個人擁有的權(quán)利，在國家誕生后成為個人的法律權(quán)利。這樣，財產(chǎn)為個人分散持有，政府本身并不擁有財產(chǎn)。政府存在的目的，是執(zhí)行立法機(jī)關(guān)做出的決定，其經(jīng)費支持也只能來自立法機(jī)關(guān)所批準(zhǔn)的稅收。立法機(jī)關(guān)所行使的主權(quán)，具有支配境內(nèi)人口與土地等資源的能力，由于它依公共意志而成立，因而實質(zhì)上是民眾對自己的支配。立法機(jī)關(guān)運用主權(quán)支配公民(部分)財產(chǎn)或收入，就形成征稅權(quán)。征稅權(quán)的實質(zhì)，是公民在運用自己的權(quán)力支配自己的部分財產(chǎn)，用自己的錢來支持自己的事業(yè)?！薄?1〕

在財政對于一個國家成長的重要意義這個問題上，學(xué)者們有更多論述。臺灣學(xué)者葛克昌曾經(jīng)說，“按財源為國家之物質(zhì)基礎(chǔ)，猶資本之于公司，財源之取得方式足以影響國家之性格，尤其是基本法律秩序?！薄?2〕劉志廣這樣表述，“財政制度是關(guān)于產(chǎn)權(quán)的基本制度安排，在不同的財政制度下會形成特定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并產(chǎn)生不同的國家形態(tài)和社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)。因此，從邏輯上說，社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型是財政制度變遷及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然結(jié)果。”〔23〕張龍平通過對我國近現(xiàn)代歷史的研究發(fā)現(xiàn)， “近現(xiàn)代以來，國家收入來源普遍地由非稅收入轉(zhuǎn)向稅收收入，稅收活動產(chǎn)生了各種社會后果，反過來也對國家權(quán)力運行方式及國家構(gòu)建行為產(chǎn)生重大影響，對此，稅收國家理論作了深入的分析，主要集中在稅收活動的政治過程、稅收改革的政治動因、稅收活動對國家組織功能的影響方面?！薄?4〕

目前，關(guān)于公共財政、公共預(yù)算的政治意義，在學(xué)界已經(jīng)成為了一種共識，如謝慶奎指出:“公共預(yù)算既有技術(shù)屬性的一面，亦有政治屬性的一面，在本質(zhì)上，公共預(yù)算是利益之權(quán)威分配的政治過程。這一政治過程主要具有三層內(nèi)涵:從流程來看，公共預(yù)算構(gòu)成政府過程與職能實現(xiàn)的首要環(huán)節(jié);從內(nèi)涵來看，公共預(yù)算是民主法治的過程;從利益分配來看，公共預(yù)算的核心是利益之權(quán)威性分配。”〔25〕在此基礎(chǔ)上，學(xué)者們從加強(qiáng)人民代表大會對政府預(yù)算的監(jiān)督、財政預(yù)算的公開透明、參與式預(yù)算改革、財政問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建等多個維度，進(jìn)行了一系列的研究。比如，王紹光認(rèn)為，“預(yù)算改革的目的是把一個看不見的政府變?yōu)橐粋€透明的政府。如果政府收支沒有一本賬，如果政府收支不受監(jiān)督，它就是一個看不見的政府。一個看不見的政府，不可能是一個負(fù)責(zé)任的政府;一個不負(fù)責(zé)任的政府，不可能是一個民主的政府。要建立一個民主的政府，首先要讓它看得見:要讓它看得見，它就得有一個統(tǒng)一的、受監(jiān)督的預(yù)算。”〔26〕林慕華認(rèn)為，“加強(qiáng)地方人民代表大會預(yù)算監(jiān)督不僅有助于深化預(yù)算改革，而且有助于進(jìn)一步完善人民代表大會制度和社會主義民主。人大預(yù)算監(jiān)督包括信息、對話與強(qiáng)制三個維度?；谶@三個維度的全國范圍的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著預(yù)算改革的推進(jìn)，人大預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)開始從原來的程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督，但是地方人大的預(yù)算監(jiān)督仍然面臨許多挑戰(zhàn)?！薄?7〕

三、我國學(xué)者關(guān)于財政預(yù)算與國家建設(shè)問題的研究

事實上，目前我國學(xué)者對于財政預(yù)算與國家之間關(guān)系的研究，更多的還是集中在國家建設(shè)、國家治理層面。國家建設(shè)、國家治理層面的表達(dá)，致力于國家通過配置和運作公共權(quán)力，執(zhí)行一定的政治理念，始終圍繞著特定秩序，對公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)控、引導(dǎo)和支配，保持良性和可持續(xù)發(fā)展的善治狀態(tài)和過程。在公共財政、公共預(yù)算與國家治理的關(guān)系層面上，學(xué)者們進(jìn)行過大量的研究，并近乎達(dá)成共識地認(rèn)為公共財政與公共預(yù)算對于提升一個國家的治理水平有著重要的意義。正如張光在分析了英國崛起的原因時指出，“近現(xiàn)代世界歷史發(fā)展表明，一個良好的公共預(yù)算制度是建立高效、廉潔和公正的政府的必要條件，而一個高效、廉潔和公正的政府，又是一個國家得以發(fā)展的前提。英國之所以能在近代世界史上脫穎而出，在歐洲爭霸戰(zhàn)爭中獲勝，率先實現(xiàn)工業(yè)化的原因之一，就在于它是現(xiàn)代公共預(yù)算制度的發(fā)源國?！薄?8〕在借鑒西方國家現(xiàn)代進(jìn)程中的經(jīng)驗之后，馬駿也認(rèn)為，“歐洲國家在19世紀(jì)建立起現(xiàn)代預(yù)算制度，將理財置于治國的核心，通過財政轉(zhuǎn)型推動了國家治理轉(zhuǎn)型?！薄霸谡魏驼哌^程中，無論政治家的目標(biāo)是什么，預(yù)算過程都是一個政治工具。如果預(yù)算制度的理性化程度很高，那么，預(yù)算過程就可以對政治行為構(gòu)成一些制約。如果預(yù)算制度的理性化程度較低，那么，預(yù)算過程就無法約束政治家的行為，公共責(zé)任與資源配置效率就難以實現(xiàn)。在很大程度上，預(yù)算過程可以看成是政治過程的核心。”〔29〕在此基礎(chǔ)上，我國已經(jīng)形成了一系列旨在提升國家治理水平的財政預(yù)算研究成果，比如績效預(yù)算、零基預(yù)算、預(yù)算機(jī)構(gòu)研究等領(lǐng)域。

但是，主要從國家治理層面來進(jìn)行研究，也使得很多學(xué)者出現(xiàn)了研究上的瓶頸。馬駿在從政治學(xué)角度分析了中國的預(yù)算改革后發(fā)現(xiàn)，中國預(yù)算改革政治學(xué)包含著一個預(yù)算改革的政治困惑。表面上看，預(yù)算改革是技術(shù)性的。然而，幾乎所有的預(yù)算改革都具有政治上的涵義。中國預(yù)算改革的確正在使得政府預(yù)算更加理性和負(fù)責(zé)，或者至少使得國家治理結(jié)構(gòu)朝著這一方向邁進(jìn)。然而，預(yù)算改革的推進(jìn)已經(jīng)越來越受制于政治改革的滯后，預(yù)算過程的某些部分或環(huán)節(jié)是預(yù)算改革本身無能為力的，預(yù)算改革的成功需要對政治過程的某些部分進(jìn)行改革。正所謂“一方面，預(yù)算改革的確在改變著政治過程，另一方面，政治過程的核心部分似乎不是純粹的預(yù)算改革所能改變的，恰恰相反，預(yù)算改革的推進(jìn)需要對中國政治過程的某些部分進(jìn)行改革。”〔30〕財政學(xué)者李煒光在強(qiáng)調(diào)財政不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題的同時，也承認(rèn)“在現(xiàn)代國家，財政首先或從根本上說是一種政治的和法律的制度，然后它才是一種經(jīng)濟(jì)制度，有什么樣的政治和法律制度，就有什么樣的財政制度?！薄?1〕而且他還進(jìn)一步指出，“財政權(quán)”和“財政治理權(quán)”并不是一回事，“人民對財政資源的所有權(quán)和統(tǒng)治權(quán)，加上政府對財政稅收的治理權(quán)，只有這兩者的結(jié)合，才是‘財政’的全部內(nèi)容，并構(gòu)成一國政治權(quán)力的核心部分?！薄?2〕在這個問題上，任劍濤給予了更為直接的說明，即一套有效的公共財政、公共預(yù)算制度可以提升一個國家的治理水平，但這套預(yù)算監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，首先是現(xiàn)代國家建構(gòu)的產(chǎn)物，所謂“現(xiàn)代國家有效運行的重要條件之一，就是國家的公共資金得到最有效的使用。為此，發(fā)達(dá)國家早在國家建構(gòu)的初期，就設(shè)計了一套保證制度公權(quán)公用的分權(quán)制衡體系，而建構(gòu)系統(tǒng)的財政監(jiān)督機(jī)制對于提高政府執(zhí)行力具有價值?！薄?3〕

西方現(xiàn)代民主國家的建構(gòu)，很多是從稅收法定、公共預(yù)算開始的，但中國預(yù)算的現(xiàn)代化進(jìn)程，并沒有印證這一點。中國財政預(yù)算的演進(jìn)，是伴隨著近代以來的民主政治的產(chǎn)生發(fā)展而孕育出現(xiàn)的。這和中西的政治文化傳統(tǒng)及國家觀、公共觀、義利觀的不同有關(guān)，也和中西方的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度、社會發(fā)育程度的不同有關(guān)。也正是在這個意義上，目前中國的財政學(xué)研究，應(yīng)該對國家建構(gòu)意義上的財政預(yù)算與國家治理意義上的財政預(yù)算研究有所區(qū)分，使公共財政“實現(xiàn)其在約束政府權(quán)力與提升國家能力之間的合理張力”〔34〕，更多還原從切實上推進(jìn)財政改革對于我國現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的意義。

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