付春華

（中共鄭州市委黨校黨的建設教研部，河南鄭州450042）

黨的十八大提出了“大力促進教育公平，合理配置教育資源”以及“均衡發(fā)展九年義務教育”的偉大戰(zhàn)略部署。教育的發(fā)展能夠推動經濟增長和社會進步，教育資源均等化作為公共服務均等化的重要組成部分，其程度的高低直接影響到教育發(fā)展水平的高低。近幾年，鄭州市的義務教育經費投入呈逐年增長的趨勢，師資力量和辦學條件也得到了極大改善。但作為第一人口大省的省會城市，教育事業(yè)和經濟社會的發(fā)展與人民群眾的要求相比還有一定的距離。受地域、經濟、歷史等因素的影響，鄭州市義務教育資源配置不均衡的現象依然突出，區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際之間的差距尤其明顯，這在一定程度上阻礙了教育公平的實現。對鄭州市區(qū)域、城鄉(xiāng)和校際之間的義務教育資源配置總體情況進行調研和比較分析，找出鄭州市義務教育資源配置中存在的問題，并剖析原因，提出有針對性的解決思路和措施，有助于鄭州市義務教育資源均等化發(fā)展的快速推進。

一、義務教育資源均等化是教育公平的必然要求

我國現在的義務教育包括小學和初中階段。義務教育資源均等化是教育公平的必然要求，對于推動教育機會均等化，完善社會公共服務體系，促進人的全面發(fā)展、促進社會公正和構建和諧社會有著十分重要的意義。長期以來，教育資源均等化問題都是社會關注的熱點焦點問題，促進各類教育資源均等化，實現教育資源共享共用，是社會公平正義的必然要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）正式把促進公平作為未來我國教育總體戰(zhàn)略的重要工作方針之一?！毒V要》指出，要把促進公平作為國家基本教育政策。

義務教育資源均等化的主要責任在政府。各級政府作為社會公共產品的供給者，有為義務教育提供辦學經費和教學設施等教育資源的責任和義務，使得處于同一層次的中小學校有相當的辦學條件，即所謂的義務教育資源公平配置，從而保證義務教育的均衡發(fā)展?！毒V要》特別強調了轉變政府教育管理職能的重要性。綱要指出，各級政府要切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督管理和提供公共教育服務的職責，建立健全公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，維護教育公平和教育秩序。

鄭州市是國家中部崛起戰(zhàn)略的一個重要支點，承擔著中原經濟區(qū)的龍頭作用，必須適應建設鄭州都市區(qū)、打造中原經濟區(qū)核心增長極新的戰(zhàn)略目標，為加快城市經濟發(fā)展方式轉變和全面提升城市文明素質提供更加有力的智力支持和人才支撐，順應人民群眾不斷增長的接受高質量、多樣化教育的要求，提供更加公平、優(yōu)質、多樣、便利的公共教育服務?！多嵵菔小笆濉苯逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出把促進公平作為基本教育政策，以實現教育服務公平為發(fā)展目標，合理配置公共教育資源，基本實現區(qū)域內教育均衡發(fā)展。

二、鄭州市義務教育資源均等化存在的問題

義務教育資源指保證義務教育得以正常運行的各類條件的總和，主要包括經費投入、教師隊伍、硬件設施等方面。目前鄭州市義務教育資源的配置差距在城區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間不同程度的存在。

（一）義務教育經費保障不到位

2011年，鄭州市公用經費基準定額為小學年生均530元、初中年生均730元（含生均30元的專項取暖費資金）。所需資金由中央、省、市級財政按照6：2：2的比例負擔，全市教育部門生均預算內公用經費為2363.94元，比上年增長67.38%。雖總量增長很大，但在“以縣為主”的農村義務教育辦學體制下，教育經費的預算內支出與當地財政收入有直接關系。農村財政對義務教育的投入與城市相比必然存在較大差距。一些地方的經費不能及時撥付到位，造成學校公用經費緊張。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年公用經費要到開學后幾個月才能撥付到位，學校只好先自籌資金保證學校的正常運轉。

（二）城鄉(xiāng)辦學條件差距明顯

目前，鄭州市市區(qū)學校整體規(guī)劃比較合理，教學用房、行政用房、生活用房能夠滿足師生需要；各種教學設施、圖書、儀器、電教設施齊全。鄉(xiāng)村中小學教學樓的狀況總體良好，在這方面與縣市區(qū)中小學差距不大。但是鄉(xiāng)村中小學的配套硬件設施與縣市的中小學相比還有一定的差距。市區(qū)學校已擁有校內游泳館、體育館，而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校還沒有正規(guī)的籃球場、足球場等，鄉(xiāng)村中小學的操場基本沒有塑膠跑道。尤其是鄉(xiāng)村學校的現代化教育設備和教學實驗儀器等配置比較欠缺，很多鄉(xiāng)村學生在初中畢業(yè)時還沒有上過電腦課，親手完成的初中物理、化學等實驗都很少。2012年，鄭州市市區(qū)小學人均圖書擁有量為25冊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學為14冊，市區(qū)初中為28冊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中為20冊；每一臺計算機的適用人數，市區(qū)小學為13人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學為35人、市區(qū)中學10人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學14人。

（三）義務教育師資力量差距較大

由于高工資、高待遇的吸引，大量素質較高的教師聚集到市區(qū)的重點中小學。農村好的教師被城市挖走，城市普通中小學的好教師被重點中小學挖走，導致鄉(xiāng)村中小學和城市普通中小學的師資力量越來越薄弱，其結果是重點學校人滿為患，一般學校和薄弱學校則生源不足。教育中的城鄉(xiāng)差距、校際差距不斷擴大，加劇了學校教育資源的兩極分化。

（四）城鄉(xiāng)學生平均受教育年限不均等，留守兒童教育問題凸顯

長期以來，我國的小學、普通中學及高中，基本上實行單一化的教育體制，把升學率作為衡量教育質量的唯一標準。學校的管理行為與教師的教學行為都發(fā)生了異化，教師采用題海戰(zhàn)術，學校成了制造尖子生、大學生的工廠，而教書育人、以人為本的教育理念則被忽略。目前，大多數農村學校的初、高中升學率都比較低，當學生自己認為升學無望的時候往往選擇離開學校，形成了高輟學率。盡管政府對農村教育采取了種種優(yōu)惠措施，但并沒有從根本上改變農村基礎教育階段輟學率居高不下的現狀。一些鄉(xiāng)村孩子還沒有完成義務教育就成為農民或者農民工隊伍中的一員，重復他們長輩的生活。這不僅降低了義務教育的普及水平，更產生了大量的低素質勞動力。我省是勞務輸出大省，留守兒童教育問題日漸突出。留守兒童很難得到良好的適齡教育。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校合并后，較偏遠地區(qū)的孩子因路程遠，上學受到影響，導致過早輟學。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)對寄宿制學校的需求較高，但能滿足需求的學校卻相對不足。

（五）優(yōu)質教育資源供應不足，“大班額”現象突出

鄭州市雖然每年都有新建學?；蚋臄U建學校投入使用，但原來按常住人口規(guī)劃的學校布局和辦學規(guī)模難以適應新的形勢，再加上新建住宅小區(qū)配套建設中的中小學落實不到位，建校速度遠遠跟不上學生增長速度，新增建校任務艱巨。隨著城市化進程的加快，外來人員的大量涌入，原有學校規(guī)模擴容潛力有限，在一些人口較為密集的區(qū)域，適齡學生入學難及“大班額”現象突出，已經嚴重超出了目前轄區(qū)學校的承載和容納能力，入學壓力逐年加大。如惠濟區(qū)的劉寨辦事處和長興路辦事處，外來人口非常密集，如果按照轄區(qū)內報名人數接收安置的話，兩所辦事處小學的平均班額將會超過百人，即使做了大量工作將學生分流到了周邊學校，班額也超過了70人，遠遠超過國家規(guī)定的班額標準。另一方面，由于我市城區(qū)教育發(fā)展還不夠均衡，校際之間存在一定差距，優(yōu)質教育資源難以滿足人們持續(xù)增長的對優(yōu)良教育機會的追求，再加上社會和家長以分數高低為標準的評價觀念，擇校問題依然突出，“擇校熱”導致市區(qū)熱點學校的班額大大超標。

（六）農民工子女學校教學質量難以保證

農民工子女學校在一定程度上緩解了農民工流入地政府解決農民工子女就學問題的壓力，也為農民工子女提供了接受教育的機會。但和公立學校的教學設備及師資相比，大部分農民工子弟學校仍有較大差距。一些民辦學校大多租借廉價民房、閑置廠房、破舊倉庫等作為教室，其中很多屬于違章建筑，安全隱患嚴重。即使是新建的校舍，教學設施也非常匱乏，甚至只有黑板、粉筆和桌椅。多數學校沒有運動場、廚房和廁所等輔助用房，極大影響了教學活動的組織和教學質量的提高。

三、鄭州市義務教育資源均等化發(fā)展的對策

“教育公平是用正義原則對教育資源分配過程和分配結果的價值判斷”。實現教育公平的根本在于促進中小學教學資源均等化?！熬然辈皇恰捌骄?，而是要通過各種政策與措施，將教學資源較為薄弱的地區(qū)和學校發(fā)展起來，使教育資源得到優(yōu)化和改善，以達到在更高層次上與優(yōu)勢區(qū)域和優(yōu)質學校的均衡發(fā)展。

（一）建立義務教育資源均衡配置的政策保障機制

教育資源的分配機制取決于政府公共教育政策的不同取向，在很大程度上決定了教育能否平衡發(fā)展。教育政策調整是推動教育資源均衡最有效的途徑。義務教育要政府負全責，增加和合理配置義務教育公共資源是各級政府的職責。從政策入手，在源頭上保證每個義務教育階段的中小學校處于同等發(fā)展水平。積極創(chuàng)造條件，堅持分步規(guī)劃、分類推進，實現義務教育優(yōu)質均衡，不斷縮小城鄉(xiāng)之間、校際之間的教育差距，積極改善農村學校和城鎮(zhèn)薄弱學校的辦學條件，逐步實現義務教育的均衡發(fā)展。

1.制定城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展規(guī)劃。盡快成立義務教育均衡發(fā)展領導小組，由市政府牽頭，各職能部門和各縣（市）區(qū)政府參加，組成聯(lián)席會議。具體研究、解決我市中小學建設工作中的重大問題，定期研究解決義務教育存在的問題，并把義務教育均衡發(fā)展列為各級政府年度考核內容，加大監(jiān)督檢查力度，強化政府責任，使義務教育階段的均衡發(fā)展落到實處。

2.建立和完善義務教育均衡發(fā)展的投入機制。進一步加大義務教育階段的公共財政投入，完善義務教育經費保障機制，把義務教育全部納入公共財政體系，將其作為優(yōu)先領域予以重點保障。

觀察并記錄兩組病患手術時間、術后24h疼痛評分、首次排便疼痛持續(xù)時間、術后恢復時間以及術后出血、水腫的發(fā)生情況。

3.設立農村義務教育專項資金。農村義務教育專項資金重點用于農村中小學危房改造、農村學校調整、現代遠程教育工程、學校教育儀器設備和圖書補助等項目。要遵循“平等、對等、補差”的分配原則，推進農村學校和薄弱學校改造工程，提高農村中小學生平均公用經費標準，建立健全農村中小學辦學條件投入機制，按照政策標準落實農村地區(qū)教師績效工資。同時，要完善弱勢群體補償政策。加強特殊教育，使殘疾兒童回歸主流社會，使進城務工農民子女與城市居民子女享受同等待遇，加大對家庭困難學生的補助力度，對貧困家庭學生實行“兩免一補”，保證他們不因貧困失學，促進教育公平。

4.完善制度建設，為教育公平提供穩(wěn)定持久的制度保障。制度是教育公平實現的邏輯起點。制度不僅使教育改革的舉措合法化，為教育改革營造良好的內外部環(huán)境，保證教育改革的順利進行，而且能有力地鞏固教育改革成果，完善教育體制，清除積弊，推動教育事業(yè)持續(xù)向前發(fā)展。各級政府要進一步加強和完善教育制度，通過制度規(guī)范統(tǒng)一調配義務教育資源。

（二）挖潛擴能，優(yōu)化布局

1.著力挖潛優(yōu)質教育資源。在城鎮(zhèn)化建設推進、進城務工人員子女在城鎮(zhèn)就學以及學齡人口逐年減少的共同作用下，出現了農村偏遠山區(qū)小學“吃不飽”，城鎮(zhèn)小學“撐死了”的失衡局面，城鎮(zhèn)小校園、小校舍、“大班額”的矛盾日益突出。為此，政府應按照存量挖潛、擴能建園、產事并舉、借力發(fā)展、創(chuàng)新體制、提高質量的原則，新建、改擴建中小學校，增加優(yōu)質學位，滿足人民群眾對高質量教育的需求。

2.優(yōu)化學校發(fā)展規(guī)劃布局。編制并實施《鄭州市中小學布局規(guī)劃》，實現全市城鄉(xiāng)的中小學布局規(guī)劃全覆蓋，形成我市中小學布局規(guī)劃體系，使學?？偭繚M足需求，學校布局更加合理。按照“三個集中”即“初中向城鎮(zhèn)集中，小學向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，教學點向行政村集中”的辦學思路，根據人口變化、地理環(huán)境、經濟水平和教育中長期發(fā)展需求將布局結構調整與城鎮(zhèn)化建設相結合，著力解決“入學難”和“大班額”現象。實施城郊教育并城計劃，繼續(xù)深化、完善農村寄宿制學校建設。在房地產開發(fā)項目中，嚴格按照《鄭州市城市中小學校幼兒園規(guī)劃建設管理條例》中的標準，預留中小學、幼兒園建設用地，確保配套規(guī)劃的中小學校與居住區(qū)建設項目同步規(guī)劃、同步建設、同步交付使用，保證新建小區(qū)、新增人口的教育權利。

3.發(fā)展優(yōu)質特色民辦教育。群眾對義務教育的需求表現出多樣化和個性化的特點，政府舉辦的公辦教育已無法滿足部分家庭對子女接受更優(yōu)質、更有特色的學校教育的需求。因此，需要通過發(fā)展優(yōu)質的、有特色的民辦教育，滿足這些家庭的教育需求。應積極研究并制定義務教育階段促進民辦教育發(fā)展的優(yōu)惠政策，把發(fā)展民辦教育事業(yè)納入到地區(qū)國民經濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，積極鼓勵社會力量投資民辦教育。

（三）完善交流機制，優(yōu)化教師隊伍資源配置

1.以優(yōu)化配置教師資源為重點，推動城鄉(xiāng)教育對口交流和教師均衡配置。應建立健全城市、鄉(xiāng)村中小學校長、教師交流輪崗制度，建立市區(qū)優(yōu)秀教師到邊遠農村地區(qū)任教激勵機制。逐步統(tǒng)一教師工資標準和津補貼標準，實現同區(qū)域同工同酬，農村教師與城鎮(zhèn)教師享有同等待遇，甚至在某些方面要超過城鎮(zhèn)教師，以此引導優(yōu)秀師資流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學。

2.評優(yōu)評先向薄弱學校傾斜。應給予弱勢學校和老師以更多的社會認同、榮譽肯定和價值激勵，并給他們提供更大的提升空間和發(fā)展舞臺，努力培養(yǎng)高素質的骨干教師隊伍。

3.加強農村學校專業(yè)化教師隊伍建設。各市縣教研和培訓部門應采取各種形式、多種措施加強農村教師的培訓和業(yè)務指導。擴大成人教育類師范院校的培訓規(guī)模，促使學歷未達標的教師積極參與學歷培訓，還要開展教師全員培訓，如開展校際教師之間的觀摩與交流、舉辦短期培訓班等活動，多渠道構建農村教師培訓體系。

（四）建立校際聯(lián)盟，發(fā)揮優(yōu)質學校的輻射帶動作用

1.鼓勵優(yōu)質教育資源落戶農村。人才隊伍交流只是“點”的互助與融合，而要整體推進城鄉(xiāng)中小學教育資源均等化，就需要鼓勵優(yōu)質教育資源落戶農村，如設立分校、附屬學校等，這種方式屬于優(yōu)質教育資源的延伸，也是提高資源利用率的體現。農村地區(qū)學?？梢耘c城市名校聯(lián)合，按照“名校聯(lián)盟，強強聯(lián)手”的伙伴校模式，通過優(yōu)勢教育資源與弱勢教育資源的整合，縮短新建學校與薄弱學校的成長周期，保證新辦學校和弱勢學校的健康發(fā)展。

2.充分發(fā)揮優(yōu)質學校的示范輻射作用，實現農村義務教育高位均衡發(fā)展。積極探索開展“老校+新?！薄皬娦?弱?！薄敖逃?lián)盟”“強校托管”“強校兼并”等試驗，不斷擴大優(yōu)質教育資源，加速教育資源平衡流動和優(yōu)化配置，整體提升區(qū)域內教育均衡發(fā)展水平。

3.發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校。在條件允許的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設標準化的寄宿制學校，解決留守兒童的上學問題，也能夠在一定程度上緩解市區(qū)學校的就學壓力。

（五）建立城鄉(xiāng)義務教育資源互動與共享機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展

1.加快人力資源和物質資源的流動與共享。參照高校圖書、實驗設備互相開放的做法，在中小學建立資源共享制度，如教師互聘、校長輪崗，在一定區(qū)域內實現人力、物力資源共享，通過校際之間的人力資源流動和共享制度，達到師資力量的優(yōu)勢互補。先通過人力資源流動和共享制度在“軟件”上實現教育資源均衡，再尋找合適途徑實現“硬件”教育資源均衡。

2.利用現代科技手段，建立信息化的資源共享平臺。以現代信息技術服務于教育教學內容和方法，有機整合和不斷豐富教育教學資源，形成開放、互動、共享的信息化教育模式。成立鄭州市義務教育資源中心，建立教育教學資源研究開發(fā)隊伍和基地，以實用教育資源整合為基礎，以本地優(yōu)質教育資源倍增為關鍵，以優(yōu)質教育資源共享為重點，健全市、區(qū)、校三級資源共享平臺，進一步提升本地優(yōu)質教育資源的管理、共享功能。建成市級教學資源庫，縣（區(qū)）及各級各類學校要建成具有本地（校）特色的校本資源庫，逐步實現教學資源的共建共享，利用教育公共服務平臺，開通網絡課堂，拓展優(yōu)質教育資源，最終促進鄭州市教育均衡發(fā)展。

3.建立符合鄭州市實際的教育信息化標準體系。加強鄭州教育城域網建設，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學以上學校全部接入教育專網，積極推進數字化校園建設。完成“班班通”工程建設，逐步形成“標準統(tǒng)一、全面覆蓋、互聯(lián)互通、綠色安全”的市縣校三級教育網絡。建設掌握現代教育理論和教育信息技術的師資隊伍，全面普及信息技術教育。進一步完善以電子政務平臺、在線教學平臺和教育門戶網站及數字校園服務為主要內容的教育公共服務平臺。建立適度規(guī)模的教育教學資源研究開發(fā)基地，逐步充實以教育管理基礎數據庫和公共教學資源庫為主要內容的高質量教育公共信息資源庫?；拘纬伞霸O施完備、功能齊全、運行高效、應用廣泛”的教育信息化格局，經過5～8年的努力，逐步建成“鄭州數字教育”。

（六）推進實施義務教育學校標準化建設工程

《綱要》明確指出：“均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務。建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制，推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源?！备鶕毒V要》的要求，應制定義務教育學校辦學條件基本標準，對校園校舍、圖書儀器裝備、體育美育衛(wèi)生設施以及信息化建設等辦學條件提出明確要求。義務教育標準化的實行可有效規(guī)范當地政府的辦學行為，迫使縣級管理部門將優(yōu)良教育資源更多地配置到落后學校，以達到城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的目的。義務教育標準化的建設是一項系統(tǒng)工程，主要包括經費投入標準、校舍建設標準、教學設施和設備標準、書本費標準、師資標準、班額標準、課程標準、教學機構標準、教學管理標準以及學生入學率、保有率、轉學率、擇校率標準等。橫向上，城鄉(xiāng)同一層次的學校標準要一致，不能根據學校設立標準，而是設立標準讓學?？待R。縱向上，考慮到生源的波動，標準應留出機動空間，分出適當層次，但應用時應就低不就高，防止鋪張浪費和在利益的驅使下學校自我膨脹。