李宏偉

（中共中央黨校 馬克思主義理論教研部，北京 100091）

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這預(yù)示著我們國家將迎來用制度保障生態(tài)文明建設(shè)的嶄新局面。制度是各種法規(guī)、章程、規(guī)約等的總稱，是人們行動(dòng)的準(zhǔn)則和依據(jù)。生態(tài)文明制度建設(shè)，就是要制定出符合生態(tài)文明要求的規(guī)劃方針、目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制來指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐。生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的根本保障，它為生態(tài)文明建設(shè)提供規(guī)范和監(jiān)督、約束力量。健全生態(tài)文明制度是我國生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)順利推進(jìn)的戰(zhàn)略保障。

一、生態(tài)文明制度建設(shè)的重要地位和作用

從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程來看，一直未能根本轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的關(guān)鍵原因在于制度缺失。中國生態(tài)環(huán)境的惡化、資源的逐步枯竭，主要原因在于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)制度和環(huán)境監(jiān)管法律制度等建設(shè)的嚴(yán)重滯后。當(dāng)前，我國社會(huì)發(fā)展中所遇到的來自生態(tài)環(huán)保方面的挑戰(zhàn)越來越多，形勢(shì)越來越嚴(yán)重，建立健全中國生態(tài)文明制度有著極大的重要性和緊迫性。改革開放以來，我國環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)逐步建立，但是，系統(tǒng)的生態(tài)文明制度并未真正建立起來，極大地制約了我國生態(tài)文明建設(shè)的步伐。為了有效解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的生態(tài)問題，提高我國民眾的生活質(zhì)量，緩解因生態(tài)環(huán)境問題而不斷激化的社會(huì)矛盾，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，努力建設(shè)生態(tài)文明制度刻不容緩。

（一）制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要保證

1、制度能規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)中的生產(chǎn)和生活行為。俗話說，沒有規(guī)矩，不成方圓。制度具有約束性，它明確規(guī)定了應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，一經(jīng)生效，有關(guān)單位或個(gè)人就必須嚴(yán)格遵守或遵照?qǐng)?zhí)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)為了追逐更大利潤，個(gè)人為了追求更加享受的生活，往往不顧資源環(huán)境的承載能力而過度利用自然資源并破壞環(huán)境。制度確立后，就為人們的生產(chǎn)生活行為提供了依據(jù)，使人們?cè)谛袆?dòng)之前先考慮哪些行為是被允許的，哪些是不被允許的，從而在很大程度上降低了損壞資源環(huán)境的可能。

2、制度能夠保障生態(tài)文明建設(shè)各項(xiàng)工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。制度是人們的行為準(zhǔn)則，它不會(huì)隨意地變動(dòng)和修改，也不會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)人注意力的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，它具有相對(duì)穩(wěn)定性和連續(xù)性。生態(tài)文明制度建設(shè)就是要制定出符合生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制等。根據(jù)黨的十八大報(bào)告，這些制度包括：國土空間開發(fā)保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度、資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度等。各種制度的完善以及各制度間的相互配合、整合使生態(tài)文明建設(shè)得以長期有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）制度建設(shè)是我國未來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要突破口

黨的十八大后，我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入了前所未有的戰(zhàn)略機(jī)遇期，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)必須要一個(gè)抓手。我們之前的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐工作取得了顯著成效，但制度建設(shè)沒有相應(yīng)的完善起來。未來要繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，就必須要以制度為突破口，重視制度建設(shè)，使生態(tài)文明建設(shè)的各項(xiàng)工作都有章可循，有法可依。

1、制度建設(shè)是規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載力相適應(yīng)的突破口。在中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中，一直以來存在著重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，很多地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展依靠高投入、高消耗，以犧牲資源環(huán)境為代價(jià)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)一直都是“兩張皮”，經(jīng)濟(jì)部門與環(huán)保部門相互合作與制約機(jī)制不強(qiáng)。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決策過程中，如果不能有效地對(duì)環(huán)境政策加以設(shè)計(jì)、執(zhí)行和實(shí)施，也就無法從根本上解決重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕環(huán)境保護(hù)的矛盾。事實(shí)上，不恰當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)政策已引發(fā)了許多的環(huán)境問題。

2、制度建設(shè)是提升人們環(huán)保觀念的突破口。我國環(huán)境容量有限，且十分脆弱，我們要在2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，就必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，推進(jìn)制度建設(shè)，建立長效機(jī)制。但是，目前人們的觀念相對(duì)滯后，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還沒從唯GDP的思想桎梏中跳出來，不少領(lǐng)導(dǎo)干部還沒有充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)文明建設(shè)的重要性和緊迫性，對(duì)其內(nèi)涵和本質(zhì)缺乏深入的思考。公眾的生態(tài)意識(shí)還很欠缺，過度消費(fèi)、高碳出行、甚至破壞環(huán)境等行為還在一定范圍內(nèi)盛行，如捕食野生動(dòng)物、偷排污水、市民生活垃圾不分類亂堆放等行為還時(shí)有發(fā)生。生態(tài)文明制度建設(shè)有助于提升人們的環(huán)保觀念，化解人們觀念落后與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展理念之間的矛盾，并可以反過來助推生態(tài)文明制度建設(shè)。

二、我國生態(tài)文明制度建設(shè)中存在的突出問題

生態(tài)文明建設(shè)是全球化趨勢(shì)的必然選擇，是中國保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)繁榮發(fā)展的必由之路。當(dāng)前，我國的生態(tài)文明制度建設(shè)還存在許多亟需完善和發(fā)展的地方，過去制度建設(shè)的成果不盡如人意。

（一）生態(tài)文明行政機(jī)制不健全

政府在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)和示范作用，如果政府的相關(guān)機(jī)制不健全，那么，就會(huì)影響生態(tài)文明建設(shè)的質(zhì)量和成效。目前，政府機(jī)制在生態(tài)文明建設(shè)中還存在若干問題。

1、領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核機(jī)制不健全，過于強(qiáng)調(diào)GDP的增長，環(huán)境等指標(biāo)權(quán)重過低。中國當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系中，仍然存在著過分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象，許多地方政府仍然沒有從根本上改變過去片面追求GDP高速增長的發(fā)展模式，這種高投入、高消耗的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，對(duì)資源消耗很大，對(duì)環(huán)境污染較為嚴(yán)重，阻礙了中國建設(shè)資源友好型、環(huán)境節(jié)約型社會(huì)，制約了中國生態(tài)文明建設(shè)。更有甚者，有的地方政府過分強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定一些違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的“土政策”、“土規(guī)定”，還有的甚至干擾和限制環(huán)境執(zhí)法，嚴(yán)重影響了生態(tài)文明建設(shè)。

2、行政管理職能和監(jiān)管分散，令出多門，執(zhí)法不統(tǒng)一。一是中國資源管理和環(huán)境保護(hù)隸屬于不同的管理部門，生態(tài)保護(hù)職能分散在許多部門，而資源、環(huán)境和生態(tài)之間又需要各部門之間通力合作，這種不合理的資源、環(huán)境和生態(tài)管理部門職能分工，造成了分散的管理模式。二是區(qū)域、流域環(huán)境管理上存在地區(qū)分割現(xiàn)象。資源環(huán)境問題往往不僅局限于某個(gè)地區(qū)，而地區(qū)之間的合作沒有法律依據(jù)，缺乏有效的議事程序和爭(zhēng)端解決辦法，也缺乏有效的區(qū)域之間協(xié)調(diào)機(jī)制，致使解決跨區(qū)域環(huán)境問題困難重重，無論是在跨流域水污染防治還是廢氣排放等方面都有所體現(xiàn)。

3、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度不完善。一是環(huán)境保護(hù)與干部選拔任用不掛鉤。許多不重視污染防治工作、沒有完成年度任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然能得到提拔重用；許多重視生態(tài)文明建設(shè)，防治污染工作取得顯著成效的領(lǐng)導(dǎo)干部卻只能默默無聞。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用只考察其經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成績，而不關(guān)注其在生態(tài)保護(hù)和發(fā)展上的工作。這就直接導(dǎo)致了許多領(lǐng)導(dǎo)干部無視地區(qū)生態(tài)現(xiàn)狀，而盲目投資經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，造成嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。二是對(duì)造成嚴(yán)重事故的責(zé)任人包括地方行政官員的法律責(zé)任追究不夠嚴(yán)格。許多負(fù)責(zé)人在嚴(yán)重的環(huán)境事故后沒有被問責(zé)或者雖然被免職但不久又復(fù)職。用刑罰手段來保護(hù)環(huán)境、治理污染的利器沒有充分發(fā)揮作用。

4、地方領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)制度尚未建立。中國要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須建立一整套可持續(xù)發(fā)展的制度框架。把官員的升遷同對(duì)環(huán)境的考核掛鉤，進(jìn)一步把環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)引入到官員的政績考核中，尤其是在地方領(lǐng)導(dǎo)即將離任時(shí)，上級(jí)有關(guān)部門應(yīng)對(duì)其轄區(qū)的山地、林地、草地、綠化、沿海、沙灘、江河等進(jìn)行考察和檢查。生態(tài)審計(jì)制度可以從根本上遏制地方領(lǐng)導(dǎo)急功近利的沖動(dòng)，它是考量地方政府領(lǐng)導(dǎo)在任期間進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的“尺子”，但是，目前生態(tài)審計(jì)制度在我國尚未建立。

5、環(huán)境損害賠償制度有待完善。環(huán)境損害是指因人類的各種生產(chǎn)生活行為致使區(qū)域性的公共環(huán)境資源受到污染或破壞，侵害了自然體的生態(tài)利益，有引起生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)或功能發(fā)生不利變化的危險(xiǎn)或產(chǎn)生了實(shí)際損害后果的事實(shí)狀態(tài)，主要表現(xiàn)為區(qū)域性環(huán)境質(zhì)量下降、生態(tài)功能退化。①當(dāng)前經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，快速的工業(yè)化帶來了越來越多的環(huán)境公害及破壞性后果，但是，對(duì)于環(huán)境損害的理論認(rèn)知、法律實(shí)踐還處于起步的階段，環(huán)境損害賠償問題嚴(yán)峻，公共環(huán)境安全堪憂。近年來，由此引發(fā)的環(huán)境損害抗?fàn)幠酥镰h(huán)境突發(fā)公共事件時(shí)有發(fā)生。

（二）自然資源產(chǎn)權(quán)制度不明晰

產(chǎn)權(quán)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。如果對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)作廣義的理解，那么，排污權(quán)、碳排放權(quán)等生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的權(quán)利也可視為產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)尚不健全，與此相關(guān)的一系列制度也亟待完善。

1、排污權(quán)、碳排放權(quán)交易制度不成熟。中國還沒有真正建立起完善的排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制，碳排放權(quán)交易剛開始起步，在實(shí)踐中存在如下問題：一是相關(guān)法律制度尚未確立，相關(guān)交易缺乏法律依據(jù)，使得交易的合法性成為問題，即交易后合法的排污量難以界定。二是總量控制指標(biāo)難以確定，相關(guān)的評(píng)估機(jī)制尚未建立，統(tǒng)一的控制規(guī)劃難以指定。三是指標(biāo)的原始分配難以做到公平，仍然受制于制度建設(shè)的缺失，相關(guān)操作不透明不公正，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。四是排污權(quán)交易信息平臺(tái)和交易市場(chǎng)不完善，排污權(quán)交易市場(chǎng)需要有成熟的買賣雙方和中介機(jī)構(gòu)，而這些都是我國目前所缺失的。

2、尚未開征專門的環(huán)境稅。稅收本可作為一種宏觀調(diào)控的優(yōu)良工具，但是，在我國目前的生態(tài)文明建設(shè)中并未發(fā)揮應(yīng)有的作用。雖然中國稅收中已經(jīng)包含了與環(huán)境資源相關(guān)的稅種，涉及交通燃油、供暖及加工燃料、機(jī)動(dòng)車輛、自然資源、廢棄物管理和污染排放等領(lǐng)域，但由于這些稅種在制定之初并不是以環(huán)境保護(hù)為目的，各種稅收之間缺乏協(xié)調(diào)性，因而并未充分發(fā)揮促進(jìn)污染減排的作用。

3、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善。由于環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定不清，利益主體不明，再加上支持資金嚴(yán)重不足、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低且缺乏可持續(xù)性，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚不完善。一是生態(tài)補(bǔ)償主體單一。因?yàn)樗馁Y金主要依靠政府的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金兩種方式，政府的轉(zhuǎn)移支付還是以中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付為主，還沒有建立起跨行政區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付，除此之外，也沒有其他的融資渠道。二是生態(tài)補(bǔ)償是以部門為主導(dǎo)。由于分工不明確，眾多部門權(quán)責(zé)交叉，導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入和項(xiàng)目整治上無法形成合力。三是生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、領(lǐng)域窄。四是生態(tài)補(bǔ)償是以“項(xiàng)目工程”為主，這一方式很難保證可持續(xù)性。

4、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的價(jià)格體系尚未形成。一是資源性產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)改革不徹底。由于中國資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化程度較低，運(yùn)營也不規(guī)范，使資源無償劃撥到很多壟斷部門有償使用的改革不到位；由于中國資源行業(yè)存在雙重壟斷，資源性產(chǎn)品很多被壟斷部門所控制，而對(duì)于壟斷行業(yè)的成本監(jiān)管缺乏科學(xué)手段和制度性規(guī)定；資源稅費(fèi)和環(huán)保稅費(fèi)過低，資源性產(chǎn)品價(jià)格沒有體現(xiàn)資源的全部價(jià)值。二是從價(jià)格體系看，企業(yè)缺乏進(jìn)行資源再生、循環(huán)利用的動(dòng)力。因?yàn)橹袊偕Y源價(jià)格高于初始資源價(jià)格，這導(dǎo)致了企業(yè)不會(huì)完善資源再生的相關(guān)制度，更談不上利用了，造成極大的浪費(fèi)；排污成本低于廢棄物處理成本，排污設(shè)施建設(shè)周期長，且需要資金也多，因而許多企業(yè)根本不愿意真正下決心治理污染物，寧愿支付較低的違法排污成本。

（三）生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督和參與機(jī)制不完善

1、生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督機(jī)制不完善。一是中國環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度不完善，使環(huán)境行政執(zhí)法難以作出必要的、及時(shí)的回應(yīng)。而且，許多相關(guān)信息不公開，媒體不知情，老百姓也不知情，一旦發(fā)生事情，企業(yè)捂著，政府也幫忙捂著，不對(duì)外披露相關(guān)信息，公民的知情權(quán)沒有得到很好的保障，監(jiān)督也就無從談起。二是由于公眾普遍缺乏對(duì)環(huán)境污染的深刻認(rèn)識(shí)，他們的環(huán)境維權(quán)意識(shí)相對(duì)薄弱，這使得環(huán)境監(jiān)督更為缺乏。三是我國社會(huì)缺乏獨(dú)立、自主的非政府組織，社會(huì)自治、監(jiān)督的能力十分薄弱，而政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往選擇與企業(yè)站在一起，使得有效的監(jiān)督機(jī)制愈發(fā)難以建立。監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督成本過高，都是制約生態(tài)文明建設(shè)的重要因素。

2、公眾參與機(jī)制尚未建立。建設(shè)生態(tài)文明應(yīng)當(dāng)依靠社會(huì)生活中的每一個(gè)公民。只有每一個(gè)公民都具有了生態(tài)環(huán)保的意識(shí)，并把這種意識(shí)自覺地轉(zhuǎn)化為自己的行為，生態(tài)文明建設(shè)才真正落到了實(shí)處。建設(shè)美麗中國和優(yōu)美生態(tài)，需要千百萬人的共同努力。由于中國社會(huì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)缺乏相應(yīng)的制度保障，參與的程序、途徑和方式也不明確，導(dǎo)致了社會(huì)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)還相當(dāng)滯后，參與的程度不高，參與的領(lǐng)域很窄。同時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，一些非政府的環(huán)保組織不能有效發(fā)揮應(yīng)有的作用。非政府組織發(fā)育不夠成熟，受資金、參與能力的影響，不能在生態(tài)文明建設(shè)中很好地發(fā)揮組織作用。

三、完善我國生態(tài)文明制度建設(shè)的路徑

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》在生態(tài)文明制度建設(shè)上提出了具體的措施：健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度；劃定生態(tài)保護(hù)紅線；實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度；改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。這就從全局性和根本性上為我國生態(tài)文明制度建設(shè)描繪了宏偉藍(lán)圖，未來我國加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，需著力從完善行政體制建設(shè)，完善生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，完善監(jiān)督、參與機(jī)制建設(shè)三個(gè)方面出發(fā)，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)關(guān)系，真正走向可持續(xù)發(fā)展。

（一）完善生態(tài)文明行政體制建設(shè)

我國的生態(tài)文明建設(shè)是政府主導(dǎo)推動(dòng)的，如果不整合行政制度，那么，就很難保證生態(tài)文明建設(shè)的成效。完善生態(tài)文明行政體制建設(shè)應(yīng)從以下4個(gè)方面著手：

1、建立科學(xué)的生態(tài)文明考評(píng)制度?？茖W(xué)的生態(tài)文明考評(píng)制度主要是確立科學(xué)的干部政績考核指標(biāo)體系，主要在不同的行業(yè)、不同的區(qū)域建立各有側(cè)重和各具特色的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而逐步建立綠色GDP為導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度。要將生態(tài)文明建設(shè)納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中，突出領(lǐng)導(dǎo)干部在節(jié)約資源、生態(tài)環(huán)保方面的工作績效，并將這個(gè)指標(biāo)體系與干部任免和獎(jiǎng)懲結(jié)合起來，將生態(tài)文明建設(shè)情況與財(cái)政支持結(jié)合起來，使各個(gè)地方政府逐步重視和執(zhí)行生態(tài)文明建設(shè)。對(duì)不重視生態(tài)文明建設(shè)的地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)干部，要實(shí)行問責(zé)制度，可以考慮實(shí)行一票否決制度。只有在強(qiáng)大的制度約束下，生態(tài)文明建設(shè)才能逐步改變過去被輕視的地位，漸漸受到重視。日前，國家已經(jīng)開始在政績考核方面做出調(diào)整部署，中組部日前發(fā)文稱要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求，設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標(biāo)，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。這一舉措無疑將極大促進(jìn)科學(xué)考評(píng)機(jī)制的建立。

2、各級(jí)政府要建立綜合性的決策機(jī)制。一是多方參與的政策制定機(jī)制。各級(jí)政府在制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，要有資源、環(huán)保、生態(tài)部門和其他有關(guān)部門共同參與，確保各個(gè)層次的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策充分考慮生態(tài)環(huán)境因素。二是讓環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)入綜合決策。規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)容和程序，完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，增強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)估的權(quán)威性。保證環(huán)境評(píng)價(jià)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的獨(dú)立性，確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)不受非技術(shù)因素的干擾。三是建立生態(tài)優(yōu)先的權(quán)衡機(jī)制。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相沖突的時(shí)候，要堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保的優(yōu)先地位，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展服從于生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

3、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度是克服政府決策只重眼前利益忽視長遠(yuǎn)利益的重要手段。中共中央總書記習(xí)近平在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，“要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”?？倳浀倪@段講話只是為我們描繪了責(zé)任追究制度的輪廓，但仍留有一些具體問題值得我們研究。生態(tài)紅線如何劃分，怎么追究責(zé)任。后者包括如下問題：環(huán)境責(zé)任追究制度的對(duì)象范圍是什么，最主要對(duì)象是哪些群體；“不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策”包括哪些具體情形；“造成嚴(yán)重后果”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么；“終身追究”包括哪些情形；責(zé)任追究的程序怎么設(shè)計(jì)等方面。為更好解決這些問題，未來我們應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體。一是按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)到承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任的政府部門及其官員，承擔(dān)保護(hù)責(zé)任的企事業(yè)單位和公民個(gè)人等。二是明確承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任形式，構(gòu)建包括政治責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任在內(nèi)的嚴(yán)密責(zé)任體系，讓對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的責(zé)任主體承擔(dān)不利的后果。三是建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究機(jī)制，建立完備的責(zé)任臺(tái)賬制度、重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)事故責(zé)任追蹤溯源制度和危險(xiǎn)廢物污染責(zé)任終身追究制度。四是建立健全包括行政監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)輿論等多點(diǎn)發(fā)力的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制，切實(shí)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度落到實(shí)處。

4、健全環(huán)境損害賠償制度。黨的十八大報(bào)告明確提出，要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要堅(jiān)持使用資源付費(fèi)和誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)的原則。以往由于我國環(huán)境損害賠償制度不健全，受害人往往得不到及時(shí)、應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償，環(huán)境權(quán)益得不到保障。健全環(huán)境損害賠償制度，將公眾的環(huán)境訴求納入制度化、法制化渠道予以保障，有利于維護(hù)環(huán)境公平正義，保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境。而要健全環(huán)境損害賠償制度，目前最重要的是解決理論問題，具體包括環(huán)境賠償?shù)母灸康?、環(huán)境損害的界定、賠償原則、賠償范圍、免賠條件、追溯時(shí)限等。此外要建立因果關(guān)系的確認(rèn)、舉證責(zé)任、賠償程序、賠償數(shù)額的計(jì)算等基本的政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；對(duì)無法確定環(huán)境侵權(quán)人的環(huán)境損害如何賠償、損害后果超過環(huán)境侵權(quán)人賠償能力時(shí)如何賠償?shù)葻o法回避的現(xiàn)實(shí)問題制定出能引起共識(shí)的操作依據(jù)。

（二）建立和完善自然資源產(chǎn)權(quán)制度

建立適應(yīng)生態(tài)文明要求的產(chǎn)權(quán)制度，是建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵。黨的十八屆三中全會(huì)提出要對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。未來我國要完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度需著力做以下4個(gè)方面的工作。

1、要建立和完善排污權(quán)、碳排放權(quán)和節(jié)能量的交易市場(chǎng)，明晰產(chǎn)權(quán)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。市場(chǎng)是商品經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行載體和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，也是價(jià)值規(guī)律發(fā)生作用的實(shí)現(xiàn)形式，價(jià)值規(guī)律通過價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)等作用形式轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制以價(jià)格調(diào)節(jié)、供求調(diào)節(jié)、競(jìng)爭(zhēng)調(diào)節(jié)等方式，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的全過程進(jìn)行自動(dòng)調(diào)節(jié)。因此，政府應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明的理念利用市場(chǎng)機(jī)制融入到社會(huì)生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)的全過程。在污染物排放方面，國家應(yīng)當(dāng)盡快建立完善排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易（pollution rights trading）是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量、保護(hù)環(huán)境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利，即排污權(quán)，并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制。排污權(quán)交易作為以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度安排，它對(duì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)在于排污權(quán)的賣出方排污權(quán)交易，由于超量減排而使排污權(quán)剩余，之后通過出售剩余排污權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，這實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)對(duì)企業(yè)環(huán)保行為的補(bǔ)償。買方由于新增排污權(quán)不得不付出代價(jià)，其支出的費(fèi)用實(shí)質(zhì)上是環(huán)境污染的代價(jià)。可以說，排污權(quán)交易制度不失為實(shí)行總量控制的有效手段。各地區(qū)、各主體要因地制宜、量體裁衣，依據(jù)自然資源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r合理地分配排污指標(biāo)。明確排污權(quán)交易制度的法律地位至關(guān)重要，由此才能更好地完善相關(guān)制度并修訂相關(guān)法律法規(guī)；各地方政府要自覺轉(zhuǎn)變自身職能，注重排污權(quán)交易監(jiān)管。在節(jié)能減排方面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是節(jié)能減排，而不斷完善制度建設(shè)則是節(jié)能減排的首要任務(wù)。通過借鑒國外成熟的做法，建立完善的碳排放交易市場(chǎng)；加快國內(nèi)碳排放市場(chǎng)與國際接軌步伐，建立國際化碳交易所；積極發(fā)展和改善碳金融市場(chǎng)。

2、適時(shí)開征環(huán)境稅，建立綠色稅制體系。逐步認(rèn)識(shí)環(huán)保費(fèi)與環(huán)境稅的關(guān)系，適時(shí)開征環(huán)境稅試點(diǎn)。對(duì)一些重點(diǎn)污染的源頭，如廢氣、廢水、廢渣、工業(yè)垃圾等污染物和溫室氣體實(shí)行征稅。隨著對(duì)環(huán)保認(rèn)識(shí)的逐步深化，在條件成熟時(shí)，擴(kuò)大征稅范圍并向全國推廣。同時(shí)，以開征環(huán)境稅為契機(jī)，建立綠色稅制體系。

3、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加快生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程，逐步完善相關(guān)利益主體間的權(quán)利、義務(wù)和保障措施；加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)于生態(tài)保護(hù)做得好和較好地完成了國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的地區(qū)要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求各地區(qū)實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)，這就要求建立起能源輸入地對(duì)輸出地的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；多渠道爭(zhēng)取生態(tài)補(bǔ)償資金，一方面開征環(huán)境稅，另一方面鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)和修復(fù)。

（三）完善生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督和參與機(jī)制

第一，建立具有中國特色生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督機(jī)制。一是要加強(qiáng)人大監(jiān)督。人大能夠給政府以建議和意見，要求政府根據(jù)地方實(shí)際修改和完善地方生態(tài)建設(shè)的政策性法規(guī)，有助于在生態(tài)文明建設(shè)過程中更好地發(fā)現(xiàn)和解決問題，起到一定的監(jiān)督作用，在落實(shí)的過程中具有法律強(qiáng)制性。二是要加強(qiáng)司法監(jiān)督。通過現(xiàn)代化的傳媒手段，著力宣傳環(huán)境法治文化，讓企業(yè)和社會(huì)公眾有明確的環(huán)保意識(shí)，對(duì)破壞環(huán)境的違法行為，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”實(shí)行問責(zé)。三是要完善我國的環(huán)境公益訴訟制度，真正發(fā)揮司法在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。四是要強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。積極吸引公眾廣泛參與到生態(tài)文明建設(shè)中，讓他們明確自身的責(zé)任和使命，通過新媒體合理有效地監(jiān)督政府有關(guān)部門在環(huán)境生態(tài)保護(hù)中是否依法行政。第二，完善參與機(jī)制。一是政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境信息公開范圍，保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是要建立公眾表達(dá)環(huán)境利益訴求的平臺(tái)和渠道，讓公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督成為規(guī)范政府、企業(yè)和個(gè)人環(huán)境行為的重要手段。三是政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)組織在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用。

注釋：

①張鋒、陳曉陽：《環(huán)境損害賠償制度的缺位與立法完善》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2012年第5期。