文/楊熙

重慶市長壽區(qū)國土資源局 重慶 長壽 401220

1 引言

集體建設(shè)土地，指集體土地建設(shè)用地，如公共設(shè)施用地、村民住宅等非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地。而農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)就是把這些土地的所有權(quán)歸集體，而是只擁有使用權(quán)。

隨著我國城市化建設(shè)的不斷發(fā)展，建設(shè)用地不斷增加，土地資源變得尤為重要。集體建設(shè)用地的交易活動也由此變得更加活躍。但是由于法律制約，集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)過程面臨一系列問題。那么，如何趨利避害，推動我國土地市場健康穩(wěn)定發(fā)展，便成了我國土地建設(shè)過程中的一個重大問題。

2 我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2.1 國家政策、制度現(xiàn)狀

早在1988年第七屆人大第一次會議上，就增加了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”這一規(guī)定，在此基礎(chǔ)上有關(guān)集體建設(shè)土地的規(guī)定不斷完善。近年來，為了加強土地整理工作，國家規(guī)定以重慶為試點設(shè)立農(nóng)村土地交易所。其經(jīng)驗對于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有較強的借鑒、參考價值。

2.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍，流轉(zhuǎn)方式多種多樣。尤其是在一些大中城市或沿海地區(qū)，集體建設(shè)用地占總用地使用量比例很高。據(jù)統(tǒng)計，珠江三角洲地區(qū)通過流轉(zhuǎn)方式使用的集體建設(shè)土地僅為全部建設(shè)用地的使用量的三分之一。例如，2012年廣東省某工業(yè)區(qū)用地1萬公頃，而其中集體建設(shè)用地就占有49%。可見，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)普遍存在，并有很大的發(fā)展空間。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重點、難點

3.1 現(xiàn)行法律制度不完善

雖然憲法等法律中都有國有土地使用及其轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，但是我國至今都沒有出臺有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的專門法律，這就導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏具體操作規(guī)范，因此一旦農(nóng)村集體建設(shè)用地因流轉(zhuǎn)不當(dāng)出現(xiàn)破產(chǎn)、兼并的情況，善后處理會有很多困難。甚至從《城市房地產(chǎn)管理法》中對于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是被禁止的。

3.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范

由于土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，部分政府人員擅自對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，私自挪用流轉(zhuǎn)費用，更有甚者，部分政府人員為了收取流轉(zhuǎn)費用，不僅損害農(nóng)民利益，將村民的集體土地所有權(quán)收歸自己所有，并致使農(nóng)民只獲得土地出讓收益中的很少一部分。

3.3 土地交易所用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的合法性、合理性問題

我國建設(shè)用地市場可分為城市和農(nóng)村兩種建設(shè)用地市場。而這兩種建設(shè)用地之間存在著明顯界限，即農(nóng)村建設(shè)用地可通過征地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，但城市建設(shè)用地卻不可以轉(zhuǎn)化為農(nóng)村建設(shè)用地。就農(nóng)村建設(shè)用地市場而言，這一制度的規(guī)定使地票交易面臨制度政策的配套難題。如地票交易出現(xiàn)風(fēng)險，出現(xiàn)將荒山等非農(nóng)業(yè)用地復(fù)墾等現(xiàn)象，農(nóng)村集體建設(shè)流轉(zhuǎn)就會失去原有意義。所以說解決土地交易中的用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)合法性、合理性問題是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的工作中是主要難點。

3.4 讓政府以外其他社會主體參與土地復(fù)墾問題

我們以重慶地區(qū)為例，重慶政府因擔(dān)心農(nóng)民議價能力等眾多復(fù)雜社會因素導(dǎo)致分配工作不合理等一系列問題出現(xiàn)，所以沒有讓農(nóng)民參與到土地復(fù)墾問題中來。但是僅靠政務(wù)參與、政府人員發(fā)表觀點難免出現(xiàn)誤區(qū)，最終將會導(dǎo)致政府壟斷等一系列問題的出現(xiàn)。此外，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場管理不健全，缺少流轉(zhuǎn)平臺，無序流轉(zhuǎn)等也是影響農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要問題。

4 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的對策

4.1 完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定

農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)涉及到國家、集體、個人之間的利益分配問題，也涉及到我國耕地保護(hù)問題，進(jìn)一步也嚴(yán)重影響著我國的城市化進(jìn)程。要想使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)入一個安全穩(wěn)定的環(huán)境中，首先就要完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律規(guī)定。

4.2 明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配利益關(guān)系

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地建設(shè)，遵循建設(shè)用地統(tǒng)一市場的要求規(guī)范，使農(nóng)民通過土地租金等方式直接獲得利益。堅決杜絕領(lǐng)導(dǎo)貪污、不公平分配現(xiàn)象的發(fā)生。確保農(nóng)民的合法收益。

4.3 在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，讓村民積極參與，節(jié)約社會成本

在土地復(fù)墾中，礦山的生產(chǎn)周期相當(dāng)長，因此，農(nóng)村群眾的積極參與對于采礦作業(yè)來說十分重要。土地復(fù)墾的最終受益者是當(dāng)?shù)厝罕姡迕穹e極參與，可以使他們的想法充分表現(xiàn)出來，了解開采對環(huán)境的影響，從而準(zhǔn)備相應(yīng)的應(yīng)急措施和賠償機制。處理好農(nóng)民與礦業(yè)公司之間的關(guān)系，減少對抗，節(jié)約成本。

4.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場體系

堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則，使國土資源管理范疇包括農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)，積極引導(dǎo)，加強對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理，積極推行“兩個產(chǎn)權(quán)一個市場”的運作模式，實現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的科學(xué)性和標(biāo)準(zhǔn)性。此外，還應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，切實保護(hù)耕地資源。

5 結(jié)語

農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)是一個制度的創(chuàng)新，出現(xiàn)暫時的問題和困難是再所難免的。要想讓流轉(zhuǎn)過程更加完善，就必須控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，將農(nóng)村集體存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為作為重點，同時積極建立農(nóng)村非農(nóng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的融資渠道，這不僅可以為用地者提供資金保障，還能夠為農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)奠定良好的基礎(chǔ)。

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