屈 波

(中州大學經(jīng)濟貿(mào)易學院，鄭州 450044)

地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業(yè)單位等，通過財政撥款或注入土地、股權等方式設立的，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體和行業(yè)性投資公司。為有效防范和化解地方政府債務風險，2010年下半年起，國務院及各部委陸續(xù)下發(fā)文件，要求對地方各級政府融資平臺進行全面清理。近幾年間，地方政府融資平臺在促進社會和地方經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但由于體制、金融市場環(huán)境及自身落后等原因，造成投融資平臺數(shù)量增長過快，貸款規(guī)模擴張迅速，相關運營問題逐步出現(xiàn)，隱藏著不容忽視的風險。

一、地方政府投融資平臺存在的風險

(一)高負債率及缺乏還款來源存在償付風險

據(jù)財政部財政科學研究所測算，目前地方政府投融資平臺80%的資金來自銀行貸款，地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負債比例普遍較高。由于地方政府融資平臺主要的作用是為地方政府融資，缺少突出的主營業(yè)務和充足的固定資產(chǎn)，通常以政府劃撥的土地、股權作為資產(chǎn)，在融資中較多地依靠地方財政進行擔保，造成了其高負債率。同時，平臺公司投資投向單一，貸款缺乏還款來源，擔保普遍不足，倘若依靠土地和稅收的地方政府財政收入出現(xiàn)大幅度下滑，則會直接威脅地方財政的償付能力，從而導致融資平臺難以履行其償債義務，出現(xiàn)貸款償付風險。

(二)投資項目效益不高及償債主體不明確形成項目風險

地方政府投資項目大多用于基礎設施建設，項目投入大，建設期及回收期長，項目收益不穩(wěn)定，效益不高，且償債責任主體不明確，對所投的項目缺乏嚴密科學的論證，導致平臺的效率低下，投入產(chǎn)出效率過低。加之地方政府平臺普遍資產(chǎn)不實或質量不高，缺乏自身盈利能力，債務償還能力弱，一些平臺公司承擔的建設項目過多，地方政府的擔?；虺兄Z往往是重復運用，一旦平臺發(fā)生還款困難，地方政府勢必出現(xiàn)償還風險。

(三)法人治理結構不完善及違規(guī)操作存在潛在風險

從目前情況看，大部分地方政府投融資平臺公司的法人治理結構不完善，政企不分，債務的責任主體不明確。尤其是平臺公司的高層管理人員，大多是由政府部門相關官員擔任，缺乏企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗和風險防范意識。同時，平臺公司的政府融資運作過程不規(guī)范，如違規(guī)向銀行提供擔保，用貸款資金作為公司或項目注冊資本金，對貸款資金的流向和用途缺乏監(jiān)管等。甚至出現(xiàn)不同的平臺公司之間相互擔保，形成連帶風險。

(四)貸款資金流向缺乏監(jiān)管容易形成信貸資金安全風險

平臺公司承擔的基礎設施等項目所需的資金量較大，大多需要從多家銀行分別取得貸款，公司把這些分別借來的貸款不按項目貸款資金指定的用途使用，而是放在一個統(tǒng)一的資金池里，根據(jù)不同的項目進度情況統(tǒng)一提取使用。這樣雖然方便平臺公司資金的使用，但卻給貸款銀行帶來了較大的信貸風險。資金進入平臺公司賬戶之后，缺乏流向監(jiān)管。貸款銀行無法對貸款資金的使用進行有效的監(jiān)控，無法防范信貸資金被違規(guī)挪用的風險。

(五)信息不對稱及過度信貸造成商業(yè)銀行流動性風險

銀行在與政府投融資平臺的合作過程中，由于政府投融資平臺與銀行間信息不對稱，投融資平臺的信息透明度低，尤其是財務不透明，使銀行很難全面了解掌握地方財政收支的一些重要信息，不能準確掌握政府融資平臺的實際負債情況，使銀行無法對貸款風險做出正確的估計，無法準確判斷真實的信用風險。同時，銀行有相當規(guī)模的資金投向融資平臺中的一些大型的中長期基礎設施項目，直接導致銀行信貸結構的不合理，減弱了銀行的流動性，一旦通脹預期加大，將直接導致銀行的流動性危機。

二、地方政府投融資平臺風險成因

(一)體制和機制的原因

在現(xiàn)行的以GDP作為我國官方衡量經(jīng)濟發(fā)展水平的重要經(jīng)濟指標的情況下，地方政府在GDP政績導向的影響下，只有通過不斷擴大投資規(guī)模來提高政績。由于受分稅制改革的影響，財力向中央集中，地方財政財源有限，但需要地方政府做的事情很多，預算法又不允許其公開舉債，只有通過成立投融資平臺的途徑，通過向銀行貸款進行融資。但一些地方政府自身的隱性負債也比較嚴重，造成地方政府投融資平臺背后隱藏著較大的風險。另外，地方政府還存在著一些慣性思維，部分政府官員認為銀行的資金就是國家的資金，地方政府用其進行投資是拿國家的錢辦國家的事，地方政府不能償還的貸款會由中央財政來解決，且有將貸款推給下屆政府償還的思想。

(二)金融市場環(huán)境和銀行的原因

現(xiàn)在的商業(yè)銀行受金融市場環(huán)境的影響，銀行同業(yè)間競爭激烈，“規(guī)模效益論”盛行。由于商業(yè)銀行存在規(guī)模效應，其規(guī)模的大小及行業(yè)內(nèi)排名決定其行業(yè)話語權、業(yè)務議價能力和盈利能力，而且目前國有商業(yè)銀行衡量業(yè)績表現(xiàn)的基礎，主要依據(jù)信貸、存款、信用卡和利潤增速是否超過其他銀行，而不是資產(chǎn)回報率。因此，商業(yè)銀行對擴大規(guī)模極為重視，績效考核與規(guī)模掛鉤，導致其愿意通過向地方政府投融資平臺貸款來擴大規(guī)模。此外，發(fā)展政府融資平臺貸款，支持政府投資項目建設既有利于維護銀行與地方政府的關系，又可以顯示銀行的社會責任，以此便于銀行其他業(yè)務在地方的順利開展。同時，地方政府平臺貸款一般是投向政府項目，且由地方政府做擔保，銀行大多認為風險較低。因此，銀行出于經(jīng)濟利益驅動，熱衷于發(fā)放政府融資平臺貸款。

(三)融資平臺自身的原因

最初地方政府投融資平臺的主要職能是承擔基礎設施建設項目，后來由于地方政府財力有限又不能舉債，發(fā)現(xiàn)通過平臺貸款可以做地方政府想做的許多事情，甚至一些本來可以由民營企業(yè)去做的事情也統(tǒng)統(tǒng)由地方平臺來代替。但是，由于地方政府財力有限及還款來源不足，導致平臺的資本金不足和還款能力不強，平臺自身的抗風險能力較低。再加上一些地方政府的投融資平臺的治理結構不健全，管理水平、經(jīng)營水平都有一定的局限，違規(guī)操作及挪用貸款等問題時有發(fā)生，這也導致投融資平臺的貸款風險不斷加大。

三、防范和化解政府投融資平臺風險的政策建議

(一)認真做好地方政府投融資平臺的清理和規(guī)范

地方各級政府應嚴格按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》及有關部門的規(guī)定要求，依據(jù)分類管理、區(qū)別對待的原則，對地方政府融資平臺公司和債務進行全面的清理和規(guī)范。公司要在落實償債責任和措施后，剝離融資業(yè)務，不再保留融資平臺職能;符合規(guī)定的融資平臺公司，要按照《公司法》等有關規(guī)定，充實公司資本金，完善治理結構，實現(xiàn)商業(yè)運作，引進民間投資改善股權結構，提高管理水平和運營效率;對于新設立融資平臺公司的，嚴格依照有關法律法規(guī)辦理。還要清理核實并妥善處理融資平臺公司存量債務，防止出現(xiàn)“半拉子”工程，造成損失浪費。

(二)建立健全地方政府債務管理體制

要進一步加強對地方政府債務的管理，借鑒發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，建立并完善地方政府債務管理及風險預警機制。限制地方政府負債規(guī)?？偭浚行б种频胤秸倪^度融資沖動，從源頭上防止地方政府債務風險繼續(xù)擴大。一是建立健全地方政府債務管理體制，規(guī)范地方政府的行為，明確地方政府對平臺的責任，加強地方政府對平臺公司債務的統(tǒng)一集中管理，從根本上改變平臺公司債務多頭管理、各自為政、地方政府缺乏全面把握的現(xiàn)狀。二是建立地方債務償債基金，建議由地方政府財政部門統(tǒng)一掌管政府債務，并制訂地方平臺債務償還管理辦法，規(guī)定相應的償債程序。三是研究建立地方政府債務風險預警機制，將土地出讓金和地方政府債務收支納入地方財政預算，在預算內(nèi)安排專項資金以確保貸款本息的正常償還。四是要堅決制止地方政府違規(guī)擔保及承諾行為。

(三)積極推動地方政府融資平臺的市場化運作

地方政府融資平臺大部分為國家獨有，在所有制形式上完全屬于國家獨資企業(yè)，無論是人事管轄權還是業(yè)務管理權都受到地方政府的完全控制，且法人治理結構不健全，政企不分。因此，提高投融資平臺的市場化程度，按照市場化運作積極拓展融資渠道，利用市場機制提高運營效率和管理效率，是降低風險的有效途徑。一是進一步改革和完善投融資體制，完善公司法人治理結構，真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制。二是嚴格界定政府投資范圍，規(guī)范地方政府平臺的投融資行為，使政府投資主要用于市場不能有效配置資源的經(jīng)濟社會領域，及對地方經(jīng)濟社會發(fā)展全局有重大影響的項目，在市場經(jīng)濟原則下，凡是民營企業(yè)能做的項目，盡量讓民營企業(yè)去做。三是運用多種融資手段，明確市場與政府行為的界限，大力發(fā)展資本市場融資方式，積極拓寬多元化的融資渠道。努力實現(xiàn)投資主體多元化、投資方式多樣化、資金來源多渠道、項目建設市場化的新型投融資體制。通過信托業(yè)務、投資銀行業(yè)務、金融工程設計等金融工具的綜合運用，構建項目融資、投資銀行和資本市場等多種融資方式相結合的融資體系。同時引入社會參與機制，多渠道吸引社會資金，通過市場化運作規(guī)范投融資行為。

(四)加強商業(yè)銀行平臺貸款的信貸管理和風險防控

商業(yè)銀行在地方政府的投資沖動面前，要保持清醒的頭腦，摒棄過度注重規(guī)模擴張和近期效益的短期經(jīng)營行為，加強內(nèi)部管理和風險控制，始終堅持將信貸資產(chǎn)的安全性放在首位，將風險置于可承受范圍之內(nèi)。一是商業(yè)銀行要加強信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。針對政府融資平臺的特點，建立一套完善的風險評價和管理制度，同時落實借款人準入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源，堅決有效地防止信貸資金的盲目過度投放。二是對現(xiàn)有融資平臺公司的存量貸款，商業(yè)銀行等金融機構應按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則全面進行清理，及時采取補救措施，確保信貸資金安全。三是加強對融資平臺公司貸款的貸后管理，對于貸款的使用、借款方的財務狀況、抵押品情況以及貸款的償還情況進行重點監(jiān)測，確保信貸資金按約定用途使用，防止貸款挪用風險。四是要逐步建立和完善有政府背景的貸款風險評估和績效評價體系，加強對地方經(jīng)濟發(fā)展的分析和預測，對已發(fā)放貸款項目的未來現(xiàn)金流量變化等情況進行跟蹤評估，對信貸資金的使用實行全程跟蹤監(jiān)控，對潛在的風險要及時發(fā)出風險預警提示，并提出風險預控措施。五是商業(yè)銀行間要加強合作，盡可能通過銀團貸款的形式組織發(fā)放貸款，降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風險，提高貸款議價能力。

(五)多部門聯(lián)動加強對投資融資平臺的外部監(jiān)管

目前，很多地方政府對本地區(qū)投融資平臺的運作情況并不能全面掌握，投融資平臺的債務資金基本上脫離了地方政府的監(jiān)管，地方政府對投資平臺的外部監(jiān)管缺乏，不利于平臺的健康發(fā)展和風險防控。根據(jù)目前投融資平臺普遍存在的風險，對投融資平臺的監(jiān)管，應實現(xiàn)多部門聯(lián)動的綜合監(jiān)管，財政、國資、審計、人民銀行、銀監(jiān)等部門和機構，要在各自職責的范圍內(nèi)做好外部監(jiān)督和指導，完善相關政策，規(guī)范平臺發(fā)展。一是完善投融資平臺公司的監(jiān)事會和獨立董事設置，由國有資產(chǎn)監(jiān)管部門、財政部門以及地方人大等相關部門派出專業(yè)人員擔任，明確監(jiān)督責任。二是各地國資部門、財政部門應依法對投融資平臺公司履行出資人職責，按照“權利、義務、責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人、管事相結合”原則，加強監(jiān)管，依法享有資產(chǎn)收益，參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。三是人民銀行和銀監(jiān)部門要加強對地方政府債務風險的監(jiān)測和研究，認真開展地方政府債務的全面調(diào)查和貸款風險排查，盡可能摸清地方政府債務負擔的現(xiàn)實情況，加強市場風險預警，形成對政府投融資平臺理性發(fā)展的良性制衡。四是建立財務總監(jiān)委派制和年度審計制度。由財政部門委派財務總監(jiān)，對投融資平臺企業(yè)實施日常財務監(jiān)管。審計部門對投融資平臺企業(yè)進行年度財務審計，有效杜絕違規(guī)違紀現(xiàn)象，切實防范政府債務風險。五是人民銀行、銀監(jiān)、財政、審計等部門要加強溝通與協(xié)調(diào)，建立信息共享及跟蹤機制，提高地方政府融資平臺的運作透明度，通過對資金流轉的各個環(huán)節(jié)和途徑的監(jiān)督，構建地方投融資平臺的風險預防體系。

(六)加快制訂投融資法律和平臺長遠健康發(fā)展模式

隨著投融資平臺的不斷發(fā)展，各地方政府都在積極探索、創(chuàng)新投融資模式，紛紛出臺相關文件，規(guī)范本地區(qū)的投融資業(yè)務，但還沒有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，平臺的建設和發(fā)展沒有長遠健康的模式。按照十八屆三中全會精神和國務院的統(tǒng)一部署，財政部應該會同有關部門，抓緊研究建立規(guī)范地方政府債務管理、防范財政金融風險的長效機制。一是盡快出臺投融資法律法規(guī)，為加強地方政府投融資工作提供可靠的法律依據(jù)，使投融資業(yè)務的開展有法可依、有章可循。具體內(nèi)容應包括對投融資主體、投資范圍、運作模式、基本運作內(nèi)容、債務管理、地方發(fā)行債券規(guī)模、資金監(jiān)管、投資決策權歸屬等方面的規(guī)范。二是制訂并完善地方政府投融資平臺長遠健康發(fā)展模式。著眼于當前的財稅體制改革，進一步理順中央和地方收入劃分，逐步增加地方政府的財政收入，進一步完善轉移支付制度，試點地方政府發(fā)債權，參考發(fā)達國家經(jīng)驗，研究建立地方政府債務規(guī)模管理和風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應、管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機制。

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