朱松利

（中共永修縣委黨校 江西永修 330304）

黨的十八大報(bào)告就如何建設(shè)中國特色社會主義民主政治，推進(jìn)政治體制改革，提出了“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的命題，為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行提供了新的理念與思路。

一、權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的必要性

1.人性的弱點(diǎn)。與中國傳統(tǒng)思想“人性善”相反，西方古代思想家認(rèn)為“人性惡”，即人天生就是自私的、貪婪的。這一基本假設(shè)，構(gòu)成了西方政治的基本理論，并形成了一套制度體系。在權(quán)力上，人性既有向善的一面，也有向惡的一面，這就有必要對掌權(quán)者進(jìn)行制約和監(jiān)督。

2.授權(quán)關(guān)系的存在。由于社會事務(wù)復(fù)雜，現(xiàn)代國家還只能普遍采用間接民主或代議制民主，人們必須通過選舉代表，代理行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。當(dāng)權(quán)力行使者與所有者間利益出現(xiàn)不一致，甚至損害所有者利益時(shí)，權(quán)力所有者就要對行使者制約和監(jiān)督，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3.權(quán)力腐敗的危害性。權(quán)力腐敗是現(xiàn)代國家和政黨肌體上的毒瘤，具有極強(qiáng)的腐蝕性和危害性。主要表現(xiàn)為：造成重大的經(jīng)濟(jì)損失，阻礙生產(chǎn)力發(fā)展；敗壞了黨風(fēng)民風(fēng)，破壞了黨群干群關(guān)系；影響了黨的路線方針政策落實(shí)；動搖黨和政府的合法性基礎(chǔ)，威脅社會安定團(tuán)結(jié)。腐敗的嚴(yán)重危害性要求必須進(jìn)行對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

二、權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的關(guān)系

權(quán)力制約，就是權(quán)力所有者運(yùn)用民主法制等手段，通過各種途徑，對權(quán)力行使者的限制與約束。權(quán)力監(jiān)督，就是為保證權(quán)力在所擔(dān)負(fù)職權(quán)的正當(dāng)范圍內(nèi)和軌道上運(yùn)行，對其進(jìn)行檢查、督促、控制、糾正等一系列活動的總稱。目前，在權(quán)力制約和監(jiān)督的關(guān)系，理論界有不同理解，有的認(rèn)為前者包容后者，有的反之。兩者既有聯(lián)系，又有區(qū)別。

1.權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的聯(lián)系。從制度設(shè)計(jì)來看，兩者都是以現(xiàn)代民主為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代法治為依托，都是對權(quán)力正常運(yùn)行的肯定和保護(hù)，對權(quán)力偏離正軌的防范和矯正。從目的來看，都是為了防止權(quán)力的濫用所導(dǎo)致的腐敗。兩者是密不可分，相互依存的。

2.權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的區(qū)別。一是兩者前提不同。制約以分權(quán)為前提，監(jiān)督以授權(quán)為前提。前者是權(quán)力分解后，使不同的主體之間形成一種相互掣肘、均衡的關(guān)系，高度集權(quán)不可能形成對權(quán)力的制約；后者是以授權(quán)為前提，即權(quán)力的所有者授權(quán)給行使者并對其的控制。二是兩者運(yùn)行方向不同。制約是不同主體相互控制和約束，雙向性，地位平等性，是橫向的；監(jiān)督是主體對客體的監(jiān)察督促，是單向的，一般是上級對下級，是縱向的。三是兩者作用力不同。制約的作用力來源于內(nèi)在力量，主要靠法律制度，剛性強(qiáng)，即依托權(quán)力來牽制權(quán)力；監(jiān)督的作用力來源于外在力量，主要依靠人的力量，彈性和主觀性強(qiáng)。

總之，權(quán)力制約和監(jiān)督，在規(guī)范權(quán)力正常運(yùn)行方面既有聯(lián)系，又有區(qū)別，兩者功能不同，各自發(fā)揮其不可替代的作用，必須相互配合，構(gòu)建一個縱橫體系。

三、建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督縱橫交錯體系的思路

（一）建立健全權(quán)力制約的橫向體系

1.努力探索中國特色的分工制衡的制約機(jī)制。大膽吸收和借鑒西方分權(quán)制衡理論，建立中國特色的權(quán)力制衡體系。要實(shí)現(xiàn)權(quán)力的正常運(yùn)用，關(guān)鍵是對權(quán)力進(jìn)行分解制約，科學(xué)地配置權(quán)力。緊緊圍繞腐敗易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極查找權(quán)力配置中存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，特別要解決權(quán)力過分集中在“一把手”身上的傾向，重要事項(xiàng)，民主決策，彼此互相監(jiān)督。

2.以法律和制度制約權(quán)力。黨的十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化，而法律和制度則是一個國家現(xiàn)代化的顯著標(biāo)志。為此，必須抓住法律和制度兩個關(guān)鍵制約因素。在法律制約上，要明確權(quán)力主體的權(quán)力運(yùn)行的職責(zé)范圍及程序，建立和完善廉政方面的相關(guān)法律。在制度制約上，建立健全民主管理干部的制度，推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，建立作風(fēng)常態(tài)化制度。

3.以市場機(jī)制制約權(quán)力。就是要更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，通過市場經(jīng)濟(jì)的競爭機(jī)制加強(qiáng)對公共權(quán)力的制約。公共組織提供的社會產(chǎn)品和服務(wù)，具有壟斷性和非贏利性，非競爭性的特點(diǎn)，造成公共權(quán)力的低效率，進(jìn)而損害公眾利益。市場機(jī)制與公共權(quán)力的法則有著很大不同，市場以效率為目標(biāo)，權(quán)力要保障公平，服務(wù)于市場，而不能非正常介入經(jīng)濟(jì)生活，侵蝕公共利益。

4.以道德自律制約權(quán)力。就是通過對權(quán)力主體的一種外在宣傳教育，以及權(quán)力主體自身內(nèi)在學(xué)習(xí)和修煉，培養(yǎng)他們勤政廉政的政治素養(yǎng)和政治道德，樹立正確的價(jià)值觀和權(quán)力觀，達(dá)到對權(quán)力主體潛移默化地起作用。雖然表現(xiàn)為柔性的力量，但其效果可能是巨大的，能從根本上制約權(quán)力的濫用，使當(dāng)權(quán)者達(dá)到“一日三省吾身”的境界。

（二）建立健全權(quán)力監(jiān)督的縱向體系

1.樹立人大監(jiān)督至上的權(quán)威性。人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要按照權(quán)力授權(quán)關(guān)系對“一府兩院”進(jìn)行監(jiān)督，使人大監(jiān)督的“橡皮圖章”真正硬起來。人大要在立法、財(cái)政預(yù)算、政府重大決定、領(lǐng)導(dǎo)述職述廉等方面，對權(quán)力監(jiān)督發(fā)揮重大作用。

2.保證專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性。監(jiān)督體制應(yīng)強(qiáng)化垂直領(lǐng)導(dǎo)。權(quán)力運(yùn)行要求監(jiān)督主體的地位相對獨(dú)立，權(quán)威相對較高。雖然我國對監(jiān)督主體獨(dú)立性方面作了有益探索，但目前仍然存在監(jiān)督者和被監(jiān)督者兩位一體、監(jiān)督者依附于或受制于被監(jiān)督者現(xiàn)象，影響了監(jiān)督的獨(dú)立性。根據(jù)國際控權(quán)取得成功的典范，如香港的廉政公署，獨(dú)立性強(qiáng)；如新加坡反貪污受賄局，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)。它們都具有相對獨(dú)立性和足夠而廣泛的自主權(quán)。我們可以借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并與本國相融合，創(chuàng)造有中國特色的做法，建立一個統(tǒng)一高效、獨(dú)立性強(qiáng)的監(jiān)督系統(tǒng)，賦予紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)更大的權(quán)限，努力提高和維護(hù)監(jiān)督者的權(quán)威性。

3.加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)中，少數(shù)干部把公共權(quán)力私有化、市場化、資本化，以權(quán)謀私，游離于監(jiān)督之外。為此，要認(rèn)真貫徹黨的民主集中制，切實(shí)保障普通黨員的民主權(quán)利和監(jiān)督權(quán)利。重大決策的過程中，除特殊情況外均應(yīng)在黨內(nèi)公開，讓廣大黨員行使知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的相互監(jiān)督，正如鄧小平所說：“對領(lǐng)導(dǎo)人最重要的監(jiān)督是來自黨委會本身?！币母锖屯晟泣h內(nèi)選舉制度，逐步擴(kuò)大黨內(nèi)直接選舉的范圍；要加強(qiáng)上級對下級縱向監(jiān)督。

4.司法監(jiān)督。支持和保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使司法監(jiān)督。要通過嚴(yán)格執(zhí)法，堅(jiān)決維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，不能在法律面前搞因人而異。同時(shí)，要逐步推進(jìn)司法體制改革，加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化對司法活動的監(jiān)督，防止司法腐敗。

5.政協(xié)民主黨派監(jiān)督。共產(chǎn)黨與各民主黨派是領(lǐng)導(dǎo)與合作，執(zhí)政與參政的關(guān)系。這個“合作”與“參政”的基本體現(xiàn)，就是“互相監(jiān)督”，主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨。但是，在我國政治生活中，民主黨派對共產(chǎn)黨的監(jiān)督也不同程度地存在著“軟”“虛”“空”的問題。因此，要強(qiáng)化執(zhí)政黨監(jiān)督制約，必須加強(qiáng)民主黨派的監(jiān)督。為此，主要從兩方面下功夫：一要加強(qiáng)民主黨派的自身建設(shè)，提高監(jiān)督水平和能力；二要健全和完善民主黨派監(jiān)督機(jī)制，拓寬民主監(jiān)督渠道。

6.群眾監(jiān)督。憲法規(guī)定“一切權(quán)力屬于人民”，從而賦予了人民具有至高無上的監(jiān)督權(quán)。群眾監(jiān)督就是以人民群眾的合法權(quán)利來制約權(quán)力，從而達(dá)到權(quán)力正常運(yùn)行的手段。關(guān)鍵在于保障人民群眾的合法權(quán)利，防止權(quán)力濫用為最終目的。為此，必須緊緊依靠人民群眾的力量，切實(shí)賦予人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。只有這樣，才能更有效遏制權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象。

7.輿論監(jiān)督。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主進(jìn)程的加快，一方面要求權(quán)力運(yùn)行公開、透明；另一方面需要權(quán)力擁有者自覺引入新聞輿論機(jī)構(gòu)或借助輿論工具，對公共權(quán)力和社會公共事務(wù)的監(jiān)督。輿論監(jiān)督雖然沒有權(quán)力監(jiān)督法律監(jiān)督的強(qiáng)制性，但它是一種最廉價(jià)、最廣泛的方式。我國目前依然存在著新聞輿論監(jiān)督不力和輿論監(jiān)督法規(guī)不健全等問題。為此，必須建立新聞媒體獨(dú)立發(fā)言人制度，健全輿論監(jiān)督法規(guī)，加強(qiáng)對新聞工作者的保護(hù)。

權(quán)力制約和監(jiān)督既是對權(quán)力運(yùn)行的保障，又是對權(quán)力運(yùn)行規(guī)范的兩種方式和手段，兩者既有區(qū)別，又有聯(lián)系，兩者功能不盡相同，制約是監(jiān)督的前提，監(jiān)督是制約的補(bǔ)充，兩者在各自領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，相互不能替代，必須把兩者緊密結(jié)合起來，發(fā)揮系統(tǒng)功能。黨的十六大提出“加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督”，并首次把“制約”放在“監(jiān)督”之前，突出了制約的地位，迎來了新的高潮。此后，黨的十七大提出“建立權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制”，并明確提出“以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)”，并把反腐倡廉建設(shè)列為黨建的重要組成部分。黨的十八大進(jìn)一步提出“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的科學(xué)命題，從“機(jī)制”到“體系”一詞改變，凸顯意義不同。從世界各國發(fā)展趨勢來看，西方資本主義國家強(qiáng)調(diào)制約，但并不排斥監(jiān)督，事實(shí)上，西方國家越來越重視對權(quán)力的監(jiān)督。如果說資本主義國家對權(quán)力調(diào)控的思路是循著從制約——制約和監(jiān)督并舉的思路演進(jìn)的話，那么，我國社會主義國家權(quán)力調(diào)控的思路則是循著從監(jiān)督——監(jiān)督和制約并舉的軌跡發(fā)展的。我們既要借鑒發(fā)達(dá)資本主義國家的權(quán)力制衡經(jīng)驗(yàn)，吸收世界文明成果為我所用，也要遵循中國發(fā)展的歷史和特色，不斷與時(shí)俱進(jìn)，建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督縱橫交錯體系，才能更好地保障和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。