殷俊　陳天紅

摘 要：美國社會保障法案的頒布標(biāo)志著現(xiàn)代社會保障制度的建立。在人口老齡化的背景下，美國對法定退休年齡和養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡進(jìn)行改革，逐步廢除法定退休年齡，提高正常退休年齡，同時對養(yǎng)老保險制度中的退休收入核查制度進(jìn)行調(diào)整，建立延遲退休補(bǔ)助制度，由此增強(qiáng)延遲退休對老年勞動力延遲退休的激勵。美國廢除法定退休年齡和延遲正常退休年齡的改革對中國延遲退休年齡改革提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞：法定退休；正常退休年齡；退休收入核查；延遲退休補(bǔ)助；激勵機(jī)制

中圖分類號：F840.67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）04-0028-06

一、引言

隨著人口預(yù)期壽命延長和人口老齡化加劇，延遲退休年齡改革在我國引起了政府和學(xué)者的廣泛關(guān)注。學(xué)者對影響退休年齡的因素（熊必俊，1994[1]；鄭功成，2003[2]；鄧大松等，2008[3]）、延遲退休年齡對養(yǎng)老保險制度隱性債務(wù)以及財(cái)務(wù)可持續(xù)的影響（李珍，1998[4]；史柏年，2001[5]；林寶，2003[6]；柳清瑞等，2004[7]；鄧大松等，2001[8]）、延遲退休年齡的策略（林寶，2001[9]；雷曉康等，2013[10]）等進(jìn)行了一系列研究。中共十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。這標(biāo)志著我國退休年齡改革問題再一次引起了政府的高度重視，同時也標(biāo)志著漸進(jìn)式延遲退休年齡問題被正式提上日程。

隨著人口老齡化的加劇，美國現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度難以應(yīng)對人口老齡化沖擊，延遲退休年齡成為提高養(yǎng)老保險制度財(cái)務(wù)可持續(xù)的重要方式。美國退休年齡改革有以下鮮明特點(diǎn)：將退出勞動力市場年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡分開，并逐漸廢除了法定退休年齡；逐步提高正常退休年齡（Normal Retirement Age），并對延遲退休者實(shí)行經(jīng)濟(jì)激勵。目前我國的退休制度，尚未區(qū)分退出勞動力市場年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡。將二者合一，使得人口老齡化加劇、年輕人就業(yè)難與退休年齡問題相關(guān)的各問題盤根錯節(jié)，同時延遲退休年齡問題變得更為復(fù)雜。

本文不同于退休年齡問題的現(xiàn)有研究，從延遲退休激勵機(jī)制視角，結(jié)合美國退休年齡改革實(shí)踐，重點(diǎn)分析美國延遲退休改革的特點(diǎn)以及激勵機(jī)制，進(jìn)而提出提高我國退休制度改革成效的啟示。由于法定退休制度和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡制度是美國退休制度中的兩項(xiàng)重要內(nèi)容，本文首先對美國法定退休年齡改革歷程進(jìn)行回顧，對廢除法定退休年齡對老年勞動力就業(yè)的影響進(jìn)行剖析；進(jìn)而對美國法定退休年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡進(jìn)行區(qū)分，對其延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡中的激勵機(jī)制進(jìn)行分析，進(jìn)一步得出我國延遲退休年齡改革的相關(guān)啟示。

二、美國法定退休年齡改革歷程及影響

法定退休制度和養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡規(guī)定是美國退休制度改革中的兩個重要內(nèi)容。本部分首先分析美國法定退休制度改革歷程及其影響。

（一）法定退休制度

美國法定退休制度是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，從雇主需求的角度出發(fā)，于20世紀(jì)初建立起來的使老年勞動力退出勞動力市場，年輕勞動力實(shí)現(xiàn)就業(yè)的機(jī)制。法定退休制度是美國勞動力市場不斷完善的產(chǎn)物。Edward P.Lazear（1979）[11]認(rèn)為法定退休制度是雇主和雇員之間建立的，能帶來帕累托效應(yīng)的生命周期內(nèi)的契約，退休制度是隱性就業(yè)合同中不可缺少的一部分。法定退休制度的規(guī)定，使得年輕勞動力的工資低于其邊際勞動力產(chǎn)出，老年勞動力的工資高于其邊際勞動力產(chǎn)出，同時在老年勞動力達(dá)到法定退休年齡時，退出勞動力市場。法定退休制度使得雇主和雇員在工資給付方式上達(dá)成一致，同時保障雇主和雇員的利益。退休制度是為了規(guī)范勞動力市場，由經(jīng)濟(jì)因素決定，同時受到其他因素影響而建立起來的一項(xiàng)制度。

美國法定退休制度早于社會保障制度而建立。因此，社會保障制度建立之前的法定退休制度與養(yǎng)老金待遇沒有直接關(guān)聯(lián)，此時退休是指老年勞動力完全退出勞動力市場的行為。法定退休年齡（Mandatory Retirement Age）是指雇員退出勞動力市場的年齡上限規(guī)定。當(dāng)雇員達(dá)到法定退休年齡時，雇主可以因?yàn)槟挲g原因解雇雇員。

法定退休制度于20世紀(jì)初開始在美國產(chǎn)生發(fā)展，在20世紀(jì)60年代和70年代期間，大概有50%和40%的男性勞動力面臨著法定退休年齡[12]。隨著勞動力市場的發(fā)展以及勞動立法的完善，美國法定退休制度不斷修訂。1967年美國頒布了就業(yè)法案反年齡歧視規(guī)定（Age Discrimination in Employment Act，ADEA），規(guī)定雇主不得對40歲至65歲的勞動力進(jìn)行年齡歧視。1978年對ADEA進(jìn)行了修訂，將法定退休年齡提高到70歲。1986年，美國國會對ADEA進(jìn)一步修訂，除了部分特殊行業(yè)外，取消強(qiáng)制勞動力退出勞動力市場的年齡規(guī)定，即廢除法定退休制度。1978年和1986年對法定退休年齡的修訂，反映了美國勞動力市場的進(jìn)一步規(guī)范，同時是就業(yè)市場反年齡歧視，保障勞動者權(quán)益的體現(xiàn)。

（二）法定退休年齡改革評價

1986年對就業(yè)法案的修訂，標(biāo)志著法定退休年齡的規(guī)定在美國絕大部分行業(yè)退出歷史舞臺。法定退休年齡的廢除，表明雇主不能單以年齡因素，強(qiáng)制就業(yè)者退出勞動力市場。該項(xiàng)改革，旨在保障老年勞動力平等就業(yè)權(quán)，同時提高老年勞動力的市場參與率。但是學(xué)者發(fā)現(xiàn)，美國老年勞動力市場參與率卻逐年下降。如表1所示，1940—1990年，55歲和60歲男性就業(yè)率略有所下降；65歲男性就業(yè)率由78.2%下降至31.9%；70歲男性勞動力市場參與率由43.4%下降至17.1%。

20世紀(jì)70年代至90年代，學(xué)者對美國1978年將法定退休年齡提高至70歲以及1986年廢除法定退休年齡的改革對老年勞動力供給以及退休行為的影響進(jìn)行研究，對此學(xué)者并未達(dá)成一致意見。Reno（1971）[13]、Schulz（1974）[14]和Halpern（1978）[15]等研究表明，如果沒有法定退休規(guī)定，老年勞動力的市場參與率會提高10%～15%。Burkhauser等（1983）[16]試圖將法定退休年齡和養(yǎng)老金以及企業(yè)年金對個體退休決策的影響分解。其研究認(rèn)為法定退休年齡只是勞動者個體作出退休決策時考慮的眾多因素之一，法定退休年齡對退休決策有一定的影響，但是養(yǎng)老金以及企業(yè)年金等經(jīng)濟(jì)因素對個體的退休決策影響更大。

三、美國延遲正常退休年齡改革及老年勞動力就業(yè)激勵機(jī)制設(shè)計(jì)

美國在進(jìn)行法定退休年齡改革的同時，逐漸提高正常退休年齡，以期達(dá)到提高老年勞動力市場參與率的目標(biāo)。1983年社會保障修訂法案對退休年齡進(jìn)行了改革：自2000年開始逐漸提高正常退休年齡，同時調(diào)整收入核查制度，并為達(dá)到正常退休年齡仍然推遲退休者提供延遲退休補(bǔ)助（Delayed Retirement Credit）。

（一）美國領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡規(guī)定

1935年美國社會保障制度建立時規(guī)定，領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡為65歲。1956年社會保障修訂法案將女性最早領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡調(diào)整為62歲，1961年改革法案將男性最早領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡也調(diào)整為62歲。此時美國社會保障制度中引入了兩個退休年齡概念：最早退休年齡（Early Retirement Age）和正常退休年齡（Normal Retirement Age）。最早退休年齡是指就業(yè)者可以開始領(lǐng)取部分養(yǎng)老金的年齡。正常退休年齡是指退休者領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡。自1961年起，正常退休年齡為65歲。此外，就業(yè)者達(dá)到65歲后可以推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金，直至70歲，即開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的最晚年齡為70歲。

美國提高正常退休年齡的具體改革方式為：1937年及之前出生的人正常退休年齡為65歲；1938年至1943年出生的人，每晚一年出生，退休年齡提高2個月，直至66歲；1943年至1954年出生的人正常退休年齡維持在66歲不變；1955年至1960年出生的人，正常退休年齡以66歲以基準(zhǔn)，每晚一年出生，退休年齡提高2個月，直至67歲；1960年及以后出生的人，正常退休年齡為67歲。表2列出了各個年份出生的人對應(yīng)的正常退休年齡。

自1961年起，勞動者可以在62歲時開始領(lǐng)取部分養(yǎng)老金。表2列出了各個年份出生的人在62歲時領(lǐng)取養(yǎng)老金時的養(yǎng)老金水平。假定達(dá)到正常退休年齡時領(lǐng)取的養(yǎng)老金為1 000美元，則出生越晚，選擇在62歲退休時領(lǐng)取的養(yǎng)老金越低。具體來看，1937年及之前出生的人，正常退休年齡為65歲，其在62歲時開始領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平為800美元每月，其養(yǎng)老金下降20%；1960年及以后出生的人正常退休年齡為67歲，其在62歲時開始領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平為700美元每月，養(yǎng)老金下降30%。

（二）美國退休收入核查和延遲退休補(bǔ)助改革

為了提高老年勞動力市場參與率，美國在延遲正常退休年齡時，對退休收入核查制度和延遲退休補(bǔ)助制度進(jìn)行調(diào)整，以增強(qiáng)對老年勞動力的就業(yè)激勵。

1. 調(diào)整退休收入核查制度。美國社會保障制度建立初期即確立了勞動者必須退出勞動力市場才能獲得養(yǎng)老金的原則，由此建立了退休收入核查制度。退休收入核查（Social Security Retirement Earnings Test）是指對已經(jīng)達(dá)到最早退休年齡開始領(lǐng)取養(yǎng)老金者，如果其工作收入超過收入核查上限（Retirement Earnings Test Exempt Amount），社會保障部門則根據(jù)其工作收入水平扣除部分養(yǎng)老金。退休收入核查制度與19世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，美國政府鼓勵老年勞動力退出勞動力市場，促進(jìn)年輕人就業(yè)的理念相適應(yīng)。但是退休收入核查制度鼓勵老年勞動力盡早退出勞動力市場的效應(yīng)與人口老齡化背景下，鼓勵老年勞動力延遲退休的改革相矛盾。為此，美國在廢除法定退休年齡，延長正常退休年齡的同時，對退休收入核查制度進(jìn)行不斷修訂。

退休收入核查制度建立初期，對超過工作收入核查上限部分，實(shí)行工作收入每超過1美元，退休收入減少1美元。1972年修訂法案對此作了修改，實(shí)行工作收入每超過收入核查上限2美元，減少退休收入1美元。同時自1975年起，按照平均收入增長情況對退休收入核查上限進(jìn)行自動調(diào)整。現(xiàn)行退休收入核查制度的具體規(guī)定為：社會保障部門規(guī)定每年退休收入核查的低限額和高限額，其中低限額適用于62歲至達(dá)到正常退休年齡前一年各月份養(yǎng)老金扣除，而高限額則適用于正常退休年齡當(dāng)年各月份養(yǎng)老金扣除。具體扣除方法是，對于工作收入超過退休收入核查低限額部分，工作收入每超過2美元，減少退休收入1美元；對于工作收入超過退休收入核查高限額部分，工作收入每超過3美元，減少退休收入1美元。2013年的退休收入核查低限額為15 120美元，高限額為40 080美元。[17]

退休收入核查制度的變化反映了美國對社會保障制度的調(diào)整。1935年社會保障制度正式建立時，養(yǎng)老金收入是對老年勞動力退出勞動力市場損失的工作收入的替代，由此退出勞動力市場是老年勞動力領(lǐng)取養(yǎng)老金的前提。在人口老齡化的背景下，為了鼓勵老年勞動力延長勞動力供給時間，美國不斷提高退休收入核查上限，降低養(yǎng)老金扣除比例。這些改革起到了鼓勵老年勞動力延遲退休的作用。

2. 提供延遲退休補(bǔ)助。美國1972年開始對達(dá)到正常退休年齡后仍推遲退休者提供延遲退休補(bǔ)助（Delayed Retirement Credit）。延遲退休補(bǔ)助制度最早規(guī)定每推遲一年退休，增加其養(yǎng)老金1%。美國1977年將延遲退休補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到3%，1983年至2009年期間逐漸提高延遲退休補(bǔ)助到8%?，F(xiàn)在實(shí)施的延遲退休補(bǔ)助根據(jù)退休者出生年份的不同計(jì)發(fā)不同的延遲退休補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，具體如表3所示。其中，延遲退休補(bǔ)助月增長率是指在達(dá)到正常退休年齡后，每延遲退休一個月，養(yǎng)老金增長比例。如1933—1934年出生的人，其正常退休年齡為65歲，如果其推遲一個月退休，則養(yǎng)老金月增長率為0.46%，此時月養(yǎng)老金水平為正常退休時養(yǎng)老金水平的100.46%。

（三）退休收入核查和延遲退休補(bǔ)助對老年勞動力退休決策的影響

退休收入核查調(diào)整和延遲退休補(bǔ)助都是增強(qiáng)延遲退休激勵的重要制度設(shè)計(jì)，其對老年勞動力的退休和就業(yè)決策影響由圖1所示。圖1中橫軸表示閑暇時間，縱軸表示工作時間，PQ表示勞動力未達(dá)到最早退休年齡時的預(yù)算約束線。當(dāng)就業(yè)者達(dá)到最早退休年齡（62歲）時，其可以開始領(lǐng)取80%的養(yǎng)老金①，并繼續(xù)工作。當(dāng)其工作收入低于退休收入核查上限時，其養(yǎng)老金收入不減少。由此MA段表示62歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金同時工作收入低于退休收入核查上限的就業(yè)者的預(yù)算約束線。由此，在現(xiàn)行制度下，對于工作收入不超過退休收入核查上限的就業(yè)者，選擇在62歲時開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，并繼續(xù)原來的工作，是其最優(yōu)選擇。

AB、AC、AD分別表示開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，且工作收入超過退休收入核查上限時，實(shí)行不同的養(yǎng)老金扣除比例的預(yù)算約束線。AB表示超過退休收入核查上限部分的工作收入每增長1美元，退休金收入降低1美元，這與美國1972年社會保障法案修訂前的退休收入核查規(guī)定一致。此時減少的養(yǎng)老金收入類似于對就業(yè)者征收100%的稅收，增加的工作收入和養(yǎng)老金之間存在著完全的替代關(guān)系。AC表示超過退休收入核查上限的工作收入每增加2美元，退休金收入減少1美元，此時退休收入核查制度帶來的工作收入稅率為50%。AD表示超過退休收入核查上限部分的工作收入每增加3美元，退休金減少1美元。在AB段，就業(yè)者會選擇A點(diǎn)，達(dá)到收入水平最高，閑暇時間最長。此時的退休收入核查制度減少了勞動力供給，就業(yè)者會選擇退出勞動力市場，并領(lǐng)取養(yǎng)老金。在AC和AD兩種情況下，由于就業(yè)工資收入高于退休收入核查上限，工作收入使得退休金減少50%或者33%。由此可見美國退休收入核查制度的改革，實(shí)現(xiàn)了從AB到AC到AD的轉(zhuǎn)變，這與增強(qiáng)老年勞動力就業(yè)積極性相關(guān)。但是目前實(shí)施的退休收入核查制度仍然使得老年勞動力供給降低。

Burkhauser（1980）[18]指出，由于美國不斷調(diào)整延遲退休的養(yǎng)老金增長比例，使得延遲退休成為一個精算平衡的選擇，即延遲退休少領(lǐng)的養(yǎng)老金通過未來養(yǎng)老金水平的提高而得到彌補(bǔ)，退休時間的選擇對退休者的整體養(yǎng)老金水平?jīng)]有影響。在圖1中，當(dāng)領(lǐng)取養(yǎng)老金同時工作的預(yù)算約束線為MN時，表明延遲退休并不影響?zhàn)B老金水平。此時退休時點(diǎn)的選擇和養(yǎng)老金水平?jīng)]有關(guān)系，同時退休收入核查制度也不再發(fā)揮作用。在這種情況下，鼓勵老年勞動力延遲退休的政策才能發(fā)揮實(shí)效。

四、美國退休制度改革對中國延遲退休年齡改革的啟示

退休制度的發(fā)展與城市化和工業(yè)化的發(fā)展密切相關(guān)，退休年齡最早是老年勞動力退出勞動力市場的界限。隨著社會保障制度的建立，領(lǐng)取養(yǎng)老金時間成為社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)中不可或缺的一部分。由于人口老齡化等影響，退休年齡改革成為美國養(yǎng)老保險制度改革中的重要內(nèi)容。美國退休制度改革為中國延遲退休年齡改革提供了以下有益借鑒。

（一）明確區(qū)分法定退休年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡

美國法定退休年齡改革歷程表明，隨著工業(yè)化的發(fā)展，勞動力就業(yè)形式出現(xiàn)多樣化。法定退休年齡的規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)勞動力市場的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，反就業(yè)歧視成為美國勞動力市場的重要規(guī)則之一。在此背景下，法定退休年齡逐漸被廢除。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國勞動力就業(yè)形式必然呈現(xiàn)多樣化。法定退休年齡所代表的勞動力必須退出勞動力市場的年齡規(guī)定已經(jīng)不合時宜，退休返聘、再就業(yè)等方式也表明法定退休年齡并不能得到有效實(shí)施。因此，在探討延遲退休年齡問題時，明確區(qū)分法定退休年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，是探討漸進(jìn)式延遲退休方案的前提。

（二）研究法定退休年齡改革對老年勞動力退休決策的影響

在區(qū)分法定退休年齡和養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡之后，以漸進(jìn)式延遲退休改革研究為契機(jī)，探討我國法定退休制度改革。美國的發(fā)展實(shí)踐表明，在人口老齡化背景下，提高老年勞動力的市場參與率是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需。隨著勞動力市場的發(fā)展和完善，法定退休規(guī)定已經(jīng)不合時宜。法定退休是老年勞動力退休決策參考的重要因素之一，但是養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)、勞動力的健康狀況、勞動力市場狀況等因素也直接關(guān)系到老年勞動力的退休決策。隨著我國人口老齡化加劇和勞動力市場的發(fā)展，法定退休制度如何改革值得研究。延遲法定退休年齡，抑或是廢除法定退休年齡的改革選擇，需要結(jié)合中國勞動力市場的特點(diǎn)以及法定退休制度對勞動力市場的影響，進(jìn)行深入分析。

（三）在研究漸進(jìn)式延遲退休方案時，設(shè)計(jì)延遲退休激勵機(jī)制

美國法定退休年齡改革和延遲正常退休年齡實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，社會養(yǎng)老保險制度中存在的退休激勵因素直接影響到老年勞動力的退休決策。因此，美國在延遲正常退休年齡時，對社會養(yǎng)老保險制度中存在的就業(yè)負(fù)激勵因素進(jìn)行改革，通過降低退休收入核查制度的影響，同時提供延遲退休補(bǔ)助等方式，使得延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金是一個精算平衡的選擇，由此美國老年勞動力市場參與率逐漸提高。

我國社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)對老年勞動力退休決策的影響，是研究延遲退休改革中的重要問題。汪澤英等（2004）[19]對中國社會養(yǎng)老保險收益激勵與退休年齡之間的關(guān)系進(jìn)行研究，計(jì)算了延遲退休帶來的財(cái)富增量，其研究結(jié)果表明目前中國的社會養(yǎng)老保險制度激勵職工按照法定年齡退休，而不是推遲退休年齡。我國在探討漸進(jìn)式延遲退休方案的同時，如何在社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計(jì)中增加延遲退休的激勵機(jī)制，關(guān)系到延遲退休改革能否發(fā)揮實(shí)效。

（四）完善退休年齡改革的配套措施

本文對美國法定退休年齡和領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的改革歷程表明，美國實(shí)行漸進(jìn)延遲正常退休年齡的改革方法，根據(jù)勞動者出生年份的不同，確定不同的正常退休年齡。此外對提前退休及延遲退休的養(yǎng)老金水平進(jìn)行調(diào)整，養(yǎng)老金水平隨著出生年份以及領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡不同而不同。如此精細(xì)的退休年齡改革使得養(yǎng)老保險制度對普通勞動者而言極為復(fù)雜。由此，美國社會保障總署推出了養(yǎng)老金通知單（Social Security Statement）。養(yǎng)老金通知單包括個人的工薪稅繳納記錄、各年的收入記錄、最早領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、不同領(lǐng)取年齡的養(yǎng)老金水平等。2012年5月1日起美國開通了養(yǎng)老金通知單網(wǎng)上查詢系統(tǒng)，社會保險參保者可以通過網(wǎng)上系統(tǒng)查詢自己的養(yǎng)老金水平。在我國延遲退休制度逐步細(xì)化的過程中，讓社會養(yǎng)老保險參保者及時了解養(yǎng)老金水平的變化，提高其對養(yǎng)老保險制度的認(rèn)知度，有助于延遲退休改革的順利實(shí)施。

注釋：

①根據(jù)表2中的數(shù)據(jù)，不同年份出生的人在62歲時領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平不同，在此假設(shè)62歲領(lǐng)取的養(yǎng)老金水平為80%。

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責(zé)任編輯、校對：高鐘庭