○代貞貞 崔 瑛 張 倩

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南 昆明 650201山東理工大學(xué)農(nóng)業(yè)工程與食品科學(xué)學(xué)院 山東 淄博 255049）

一、簡(jiǎn)述西部少數(shù)民族地區(qū)土地制度及農(nóng)民養(yǎng)老保障的發(fā)展歷程

我國(guó)農(nóng)村土地制度自建國(guó)以來(lái)一共經(jīng)歷過(guò)四次變遷，從均分地到合作社再到人民公社，發(fā)展至今到家庭經(jīng)營(yíng)，不僅是農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)行為隨著土地制度的變遷而發(fā)生變化，土地產(chǎn)權(quán)的界定也發(fā)生了變化。基于此，西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村土地制度呈現(xiàn)以下三個(gè)發(fā)展階段：1949年至1952年土地歸農(nóng)民所有的均分地；1953年至1977年土地歸集體所有的從合作社到人民公社；1978年至今的家庭承包經(jīng)營(yíng)。

與土地變遷制度相適應(yīng)，西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障經(jīng)歷了以下幾個(gè)發(fā)展階段：一是在均分地時(shí)期，農(nóng)村養(yǎng)老基本靠傳統(tǒng)的家庭供養(yǎng)方式，對(duì)于少數(shù)無(wú)依無(wú)靠或者喪失勞動(dòng)能力的孤寡老人，國(guó)家和集體提供了臨時(shí)性的社會(huì)救濟(jì)；二是在人民公社集體化時(shí)期，農(nóng)村居民的養(yǎng)老基本采取集體供養(yǎng)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合的方式。亦即在人民公社制度下，廣大農(nóng)村居民都是公社社員，他們將自己的生產(chǎn)資料交給集體，然后通過(guò)參加由生產(chǎn)隊(duì)組織的集體生產(chǎn)，獲得包括實(shí)物和貨幣的經(jīng)濟(jì)收入；而集體按人口平均分配口糧的原則使老年人基本生活得到保障，并向老年人提供適當(dāng)?shù)膭趧?dòng)機(jī)會(huì)，使他們從集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中分得一份勞動(dòng)成果，以解決其養(yǎng)老生活問(wèn)題。

二、西部少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

1、土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平隨著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施以及黨中央對(duì)三農(nóng)問(wèn)題的高度關(guān)注得到了迅速的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、機(jī)械化程度都進(jìn)一步提升，農(nóng)民不再局限于傳統(tǒng)的土地經(jīng)營(yíng)方式，土地流轉(zhuǎn)逐漸興起。但土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施較為復(fù)雜，它涉及到政府、農(nóng)民、中介等許多群體的利益問(wèn)題，因此存在很多制約因素。對(duì)于西部少數(shù)民族地區(qū)而言土地流轉(zhuǎn)更是處在一個(gè)低水平的狀態(tài)，而且不同的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況也不相同。

課題組抽樣調(diào)查的西部少數(shù)民族地區(qū)7個(gè)縣中，發(fā)達(dá)區(qū)域（彭山、建水）、一般區(qū)域（黔西、江城、魯?shù)椋┖颓钒l(fā)達(dá)區(qū)域（劍川、貢山）之間，在土地流轉(zhuǎn)方面存在著一定的差異。見(jiàn)表1。

表1 樣本調(diào)查不同地區(qū)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)情況

從表1數(shù)據(jù)可以看到，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的區(qū)域，戶均土地越少。各個(gè)區(qū)域農(nóng)民對(duì)土地的依賴水平都較高，并且受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，愿意流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶越來(lái)越少，之所以土地轉(zhuǎn)入水平也有所下降，主要是土地的供給不足，而不是農(nóng)戶不愿轉(zhuǎn)入土地。一般情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，對(duì)土地的依賴程度相對(duì)低一些，土地轉(zhuǎn)入畝數(shù)所占比重低于一般區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域，土地轉(zhuǎn)出畝數(shù)所占比重高于一般區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域。但在此次調(diào)研中，欠發(fā)達(dá)區(qū)域土地轉(zhuǎn)出畝數(shù)所占比重最高，這是因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)區(qū)域土地較多，一般流轉(zhuǎn)出去時(shí)也是一大塊地不分割的轉(zhuǎn)出，因而土地轉(zhuǎn)出畝數(shù)所占比重就高于其他區(qū)域。

2、農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

我國(guó)人口老齡化速度加快。我國(guó)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)目前60歲以上的老年人有1.8億人，占人口總數(shù)的13.26%，其中65歲及以上人口為1.2億人，占人口總數(shù)的8.87%，同2000年第五次全國(guó)人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.93個(gè)百分點(diǎn)，65歲及以上人口的比重上升1.91個(gè)百分點(diǎn)。有關(guān)學(xué)者預(yù)計(jì)：到2050年我國(guó)老年人將達(dá)到4億人，占總?cè)丝诘乃姆种?，中?guó)將面臨前所未有的人口老齡化壓力。農(nóng)村地區(qū)由于青壯年人口大量流入城市，導(dǎo)致農(nóng)村老齡化高于城鎮(zhèn)近1個(gè)百分點(diǎn)，這種倒置的狀況要持續(xù)到2040年。

2009年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。在未開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)之前，我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民養(yǎng)老方式主要是土地保障和家庭養(yǎng)老，并輔之與特困救助、低保補(bǔ)助、臨時(shí)性生活救助等相結(jié)合。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作全面開(kāi)展后，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式將逐步向社會(huì)保障養(yǎng)老方式過(guò)渡。

課題組抽樣調(diào)查7個(gè)村26戶，其中65（含65歲）—80歲老人171人，占75.66%；80歲以上（含80歲）55人，占24.34%。55.76%的老人沒(méi)有參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。94.25%的老人養(yǎng)老方式為家庭養(yǎng)老。隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的推廣和宣傳，加入“新農(nóng)合”的老人明顯增多，7村樣本戶的70.36%的老人加入了“新農(nóng)合”，見(jiàn)表2。

表2 樣本調(diào)查7個(gè)村老年人保障情況

此外，在實(shí)施新型農(nóng)村養(yǎng)老保障的過(guò)程中還存在很多問(wèn)題。對(duì)于西部少數(shù)民族地區(qū)的老人來(lái)說(shuō)，土地是他們養(yǎng)老物資的重要來(lái)源，因此土地對(duì)他們而言具有養(yǎng)老保障功能。在這樣的背景下，只有在農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障問(wèn)題能夠得到解決的情況下，他們才會(huì)愿意將手中的土地流轉(zhuǎn)出去。對(duì)于農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，由于保障品價(jià)格較低，收入水平并未對(duì)農(nóng)民的參保構(gòu)成障礙，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的參保率較高。但是，醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)水平有待提高，疾病保障范圍有待擴(kuò)大。我國(guó)缺乏一種推動(dòng)養(yǎng)老保障制度長(zhǎng)期改革與發(fā)展的機(jī)制，即缺乏從一個(gè)二三十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間段來(lái)調(diào)整社會(huì)養(yǎng)老保障制度及其關(guān)鍵參數(shù)的機(jī)制。因此怎樣擴(kuò)大“新農(nóng)?！钡母采w范圍，提高“新農(nóng)?！钡谋Ｕ纤剑鋵?shí)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)最低生活保障制度運(yùn)行的監(jiān)督管理力度，確保這部分資金落到真正需要的人的手中，這些問(wèn)題將成為當(dāng)前急需解決的主要問(wèn)題。

三、完善西部少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障的對(duì)策

在西部少數(shù)民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)政策推行的背景下，農(nóng)民養(yǎng)老保障也日漸呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣性。土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建提供了保障，對(duì)于怎樣立足我國(guó)國(guó)情和西部地區(qū)發(fā)展的實(shí)際，周詳系統(tǒng)地構(gòu)建規(guī)范化的養(yǎng)老保障體系，消除西部地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，仍然是急需解決的重要問(wèn)題。因此，要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)民養(yǎng)老保障的創(chuàng)新機(jī)制改革，完善相關(guān)配套措施，具體建議如下。

1、建立新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度

土地流轉(zhuǎn)改革的方向是確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)改革要有程序上的公正，要健全法規(guī)。在流轉(zhuǎn)的交易環(huán)節(jié)上我們不能搞強(qiáng)制，一定要尊重農(nóng)民自身的意愿，政府有義務(wù)給農(nóng)民提供相關(guān)信息，讓農(nóng)民根據(jù)更充分的信息對(duì)自己的土地有一個(gè)確切的評(píng)價(jià)。首先，要建立土地管理服務(wù)中心，規(guī)范統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。引導(dǎo)農(nóng)民在資源有償?shù)脑瓌t下使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。健全鄉(xiāng)村服務(wù)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，強(qiáng)化價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、政策咨詢以及信息溝通等流轉(zhuǎn)服務(wù)。其次，推進(jìn)農(nóng)民承包地在不改變承包用途和土地所有性質(zhì)的前提下采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等多種形式的流轉(zhuǎn)。此外可以放寬土地的用途范圍，提高農(nóng)戶集約經(jīng)營(yíng)水平。甚至可以放寬宅基地流轉(zhuǎn)、使用、繼承上的限制，因抵押、出租、轉(zhuǎn)讓地上建筑物而導(dǎo)致村民住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，住宅用地隨之流轉(zhuǎn)。

2、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障的立法與監(jiān)督

農(nóng)民養(yǎng)老保障關(guān)系到老人的切實(shí)利益，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障的立法規(guī)定為農(nóng)民養(yǎng)老提供了保障。首先，立法要切合農(nóng)民實(shí)際，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容、性質(zhì)、機(jī)構(gòu)及法律責(zé)任等給予具體規(guī)定。對(duì)不同層級(jí)的政府應(yīng)該分擔(dān)的責(zé)任以及養(yǎng)老基金的籌集、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等都要落實(shí)到位。其次，把農(nóng)民養(yǎng)老保障作為政府目標(biāo)考核范圍之一，按照黨中央倡導(dǎo)的“黨政主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民關(guān)懷”老齡工作方針，把解決西部農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題納入新農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃中，建立考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，從制度上確保獎(jiǎng)懲機(jī)制落實(shí)到位。

3、健全西部少數(shù)民族地區(qū)最低生活保障制度

我國(guó)西部少數(shù)民族地區(qū)交通不便，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然環(huán)境也相當(dāng)惡劣，自然災(zāi)害嚴(yán)重，一到旱季常常顆粒無(wú)收，農(nóng)民抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力薄弱。鑒于此，為了保證社會(huì)低收入群體的基本生活，要完善農(nóng)村最低生活保障制度?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》已經(jīng)實(shí)施并卓有成效，因此要結(jié)合西部少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，出臺(tái)《最低生活保障法》，按照保基本、廣覆蓋、可持續(xù)、定型化、規(guī)范化、法制化的原則使低保制度能夠有章可循、有法可依。政府在資金分配上，應(yīng)該更多地向西部少數(shù)民族地區(qū)傾斜。結(jié)合西部地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行改革機(jī)制創(chuàng)新，建立農(nóng)村低保與其他社會(huì)救助、開(kāi)發(fā)性扶貧等配套措施銜接的長(zhǎng)效機(jī)制；建立健全低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理機(jī)制從而對(duì)農(nóng)村低保資金進(jìn)行管理和監(jiān)督。

4、關(guān)注西部少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村特殊群體養(yǎng)老保障問(wèn)題

2013年國(guó)務(wù)院對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》。國(guó)家發(fā)展改革委、民政部在會(huì)上介紹了加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策和情況。我國(guó)將逐步試點(diǎn)開(kāi)展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)，以房養(yǎng)老，即“住房反向抵押貸款”。據(jù)孟曉蘇透露，“住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)”首先要面臨的是無(wú)子女老人和失獨(dú)老人?，F(xiàn)在多了一個(gè)“以房養(yǎng)老”的思路，未來(lái)把它變成產(chǎn)品，可以使老人多一種養(yǎng)老途徑。雖然之前的以房養(yǎng)老試點(diǎn)沒(méi)有取得很大進(jìn)展，但是對(duì)于農(nóng)村的有住房，無(wú)配偶，無(wú)子女，沒(méi)人照顧，年紀(jì)超過(guò)60周歲，喪失勞動(dòng)能力的孤寡老人，無(wú)疑是未來(lái)孤寡老人養(yǎng)老的一個(gè)方向，是一種可資借鑒的補(bǔ)充養(yǎng)老模式。

[1]劉佳、吳迪：中國(guó)西部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的制度約束及管理模式創(chuàng)新研究——以甘肅、貴州兩省為例[J].現(xiàn)代商業(yè)，2009（10）.

[2]韓芳：農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能研究[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2010.

[3]劉振杰：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)創(chuàng)新研究[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（2）.

[4]耿永志：農(nóng)村社會(huì)保障與農(nóng)地制度的關(guān)系研究[D].河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010（6）.

[5]陳厚義：中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障制度改革機(jī)制研究[J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（6）.