The effect of regional cooperation policies Assessment System

作者簡(jiǎn)介：韋靈桂（1984.11-），男（壯族），廣西平樂(lè)縣人，南寧學(xué)院 土木與建筑工程學(xué)院 助教，碩士，研究方向：區(qū)域公共管理。

摘要：在科學(xué)界定區(qū)域合作政策及其效果評(píng)估內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，梳理了國(guó)內(nèi)外關(guān)于政策評(píng)估的研究，根據(jù)事實(shí)與價(jià)值統(tǒng)一、顯性與隱性綜合的主張，結(jié)合區(qū)域合作政策涉及的合作領(lǐng)域，分別以交通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)建設(shè)、旅游、經(jīng)貿(mào)合作、市場(chǎng)服務(wù)作為直接效果評(píng)估的觀測(cè)點(diǎn)，同時(shí)將與其他自由貿(mào)易區(qū)合作發(fā)展、與兄弟省市合作發(fā)展、與臺(tái)灣經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展、所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展作為間接影響評(píng)估的觀測(cè)點(diǎn)，構(gòu)建區(qū)域合作政策效果評(píng)估體系。

關(guān)鍵詞：政策效果評(píng)估；體系構(gòu)建；區(qū)域合作

Abstract:On the basis of the scientific definition of regional cooperation policies and their effect on the assessment of the connotation, sort out researches on policy evaluation, according to the unity of fact and value, dominant and recessive integrated proposition, combined with regional cooperation in the field of cooperation policy involves, namely to transport infrastructure, industrial transfer, park construction, tourism, trade and economic cooperation, market services directly impact assessment as observation points, while the co-development and other free trade zone, in collaboration with provinces and municipalities develop economic and trade cooperation with Taiwan, an regional economic development as observation points indirect impact assessment, to build regional cooperation policy impact assessment system.

Key Words:Policy impact assessment；System Construction；Regional cooperation當(dāng)今世界范圍內(nèi)，區(qū)域合作呈加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，各政府主體紛紛出臺(tái)各種政策促進(jìn)區(qū)域合作的發(fā)展。由此引發(fā)政策制定者和執(zhí)行者以及公眾對(duì)政策施行效果的密切關(guān)注，對(duì)政策所產(chǎn)生的效果評(píng)判越來(lái)越強(qiáng)烈，這都是對(duì)構(gòu)建區(qū)域合作政策效果評(píng)估體系的強(qiáng)大動(dòng)力。

一、區(qū)域合作政策及其效果評(píng)估的內(nèi)涵

（一）區(qū)域合作政策

區(qū)域合作是指以行政區(qū)劃為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)的區(qū)域之間或區(qū)域內(nèi)部不同地區(qū)之間的主體，包括政府、團(tuán)體、自然人等，依據(jù)一定的目標(biāo)、原則和制度，將不同的系統(tǒng)要素在地區(qū)之間進(jìn)行重新配置、整合與優(yōu)化，形成規(guī)模更大、結(jié)構(gòu)更佳的組織體系，以便獲取最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的個(gè)體和集體相互協(xié)作的行為[1]。政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、條例的總稱[2]。綜合得出，區(qū)域合作政策是指在一定地理區(qū)域范圍內(nèi)，為形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、共同發(fā)展的格局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各成員經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和預(yù)定目標(biāo)，各政府主體結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r，所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，包括出臺(tái)的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度等政策文件。

（二）區(qū)域合作政策效果評(píng)估

政策效果評(píng)估是人們普遍關(guān)注的問(wèn)題之一，政策效果評(píng)估與制定和實(shí)施政策一樣重要，是保證實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。學(xué)者們從不同角度對(duì)政策效果評(píng)估進(jìn)行定義，其共同點(diǎn)是直接對(duì)政策效果進(jìn)行衡量和評(píng)判，解決政策制定者和執(zhí)行者所關(guān)注的問(wèn)題。所以，區(qū)域合作政策效果評(píng)估是針對(duì)區(qū)域合作政策進(jìn)行的評(píng)估，主要解決兩方面的問(wèn)題，一方面是現(xiàn)行區(qū)域合作政策的實(shí)際促進(jìn)作用情況，另一方面是現(xiàn)行區(qū)域合作政策對(duì)參與其他區(qū)域、省際合作的促進(jìn)作用情況。同時(shí)，在區(qū)域合作政策效果評(píng)估過(guò)程中要堅(jiān)持系統(tǒng)性、可操作性、主要性和時(shí)效性原則，以保證政策效果評(píng)估的科學(xué)性，為合理配置政策資源以及政策變更提供有力依據(jù)。

二、政策評(píng)估國(guó)內(nèi)外研究綜述

（一）政策評(píng)估國(guó)外研究綜述

國(guó)外政策評(píng)估的研究可以追溯到20世紀(jì)30年代一些社會(huì)和管理學(xué)的研究，評(píng)估研究開(kāi)始步入較大規(guī)模的系統(tǒng)科學(xué)領(lǐng)域，是在1935年社會(huì)學(xué)者史蒂芬（A.S.Stephan）用實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)法對(duì)美國(guó)羅斯?？偨y(tǒng)的新政計(jì)劃（New Deal Social Program）進(jìn)行評(píng)估。發(fā)展至今，政策評(píng)估的理論已日趨完善，其中，關(guān)于政策評(píng)估模式研究極具代表性的有瑞典學(xué)者韋唐和美國(guó)學(xué)者弗蘭克?費(fèi)希爾。

瑞典學(xué)者韋唐在他的《公共政策和項(xiàng)目評(píng)估》中，從政府作用的結(jié)果著手，根據(jù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，提出了著名的的政策評(píng)估模式理論:目標(biāo)達(dá)成模式、附帶效果模式、無(wú)目標(biāo)模式、綜合模式、顧客導(dǎo)向模式、利益相關(guān)者模式、經(jīng)濟(jì)模式及職業(yè)化模式。具體模式參看圖2-1：圖2-1韋唐的政策評(píng)估模式體系[3]

美國(guó)學(xué)者弗蘭克?費(fèi)希爾根據(jù)事實(shí)與價(jià)值統(tǒng)一的綜合性原則，在《公共政策評(píng)估》一書中一種全新的公共政策方法論框架結(jié)構(gòu)（詳見(jiàn)圖2-2）。“第一順序評(píng)估”主要由項(xiàng)目驗(yàn)證和情景確認(rèn)構(gòu)成，著重于研究政策發(fā)起者的特定的行動(dòng)背景，探究特定項(xiàng)目的結(jié)果和這些結(jié)果出現(xiàn)的情景或者情形?！暗诙樞蛟u(píng)估” 由社會(huì)論證和社會(huì)選擇構(gòu)成，評(píng)估轉(zhuǎn)換到了更大的社會(huì)系統(tǒng)之中，項(xiàng)目自身的論證僅僅是其中的一個(gè)部分，它著重于研究政策目標(biāo)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的影響，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值。具體包括：（1）技術(shù)—分析論點(diǎn)項(xiàng)目驗(yàn)證。（2）相關(guān)論點(diǎn)情景分析。（3）系統(tǒng)論點(diǎn)社會(huì)論證。（4）意識(shí)形態(tài)論點(diǎn)社會(huì)選擇。也就是說(shuō)，公共政策評(píng)估應(yīng)該考慮兩個(gè)方面，即微觀方面和宏觀方面。圖2-2：弗蘭克?費(fèi)希爾政策評(píng)估框架[4]

（二）政策評(píng)估國(guó)內(nèi)研究綜述

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，在公眾要求、政府改革要求、當(dāng)前技術(shù)水平等方面因素推動(dòng)下，我國(guó)的政策科學(xué)研究才有了進(jìn)一步的發(fā)展，在許多領(lǐng)域取得了明顯的成效，不少學(xué)者在政策評(píng)估模型方面作了相關(guān)研究，其中有：劉琪、葉仲霖、陳國(guó)淵在《公共政策價(jià)值評(píng)估：緣起、概念及測(cè)度—一種批判實(shí)證主義的評(píng)估程式建構(gòu)》中，基于價(jià)值理性的系統(tǒng)評(píng)估邏輯起點(diǎn)分析，結(jié)合實(shí)踐，引入利益相關(guān)者多元價(jià)值需求分析，以最終實(shí)現(xiàn)公共性價(jià)值甄選的本質(zhì)規(guī)定性為目標(biāo)，從理論視域探討公共政策評(píng)估的內(nèi)在價(jià)值尋求（詳見(jiàn)圖2-3），構(gòu)建一種公共政策價(jià)值綜合評(píng)估模型，為公共政策評(píng)估實(shí)際指引方向。

圖2-3：劉琪、葉仲霖、陳國(guó)淵關(guān)于公共政策價(jià)值綜合評(píng)估模型[5]

此外，王瑞祥（2003）在前人研究基礎(chǔ)上，著重分析了六種政策評(píng)估模型：（1）目標(biāo)獲取模型（2）側(cè)面影響模型（3）自由評(píng)估模型（4）綜合評(píng)估模型（5）用戶導(dǎo)向模型。(6)相關(guān)利益人模型[6]。

（三）政策評(píng)估研究評(píng)述

國(guó)外關(guān)于政策評(píng)估的早期研究，是保持價(jià)值中立的，即利用自然科學(xué)的方式和方法，解釋或者描述現(xiàn)已發(fā)生的事實(shí)，對(duì)于政府的政策行為，完全運(yùn)用技術(shù)化、實(shí)驗(yàn)化的方法，對(duì)公共政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或者達(dá)到的程度所做的客觀評(píng)價(jià)。隨著政策科學(xué)的發(fā)展以及各學(xué)科的交叉性，政策評(píng)估后期研究主張事實(shí)與價(jià)值相統(tǒng)一，現(xiàn)實(shí)情況是復(fù)雜的，政策環(huán)境是動(dòng)態(tài)的，人們的認(rèn)識(shí)是受現(xiàn)實(shí)情況和周圍情況影響的，在政策過(guò)程中對(duì)于價(jià)值的考證也是不可或缺的。

我國(guó)政策評(píng)估發(fā)展歷史較短，政策評(píng)估事業(yè)處于借鑒西方政策評(píng)估理論階段，結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況，研究公共政策的成本和效益問(wèn)題。我國(guó)公共政策主要從兩方面深入，一是顯性的，政策實(shí)際產(chǎn)生的效率、效益以及達(dá)到效果的考證；一是隱性的，政策執(zhí)行除達(dá)到政策制定要求到達(dá)的目標(biāo)外，還會(huì)引發(fā)其他的效果，對(duì)社會(huì)的其他方面起到促進(jìn)作用，及政策產(chǎn)生的連帶效果，這也是政策評(píng)估不可忽視的內(nèi)容。

三、區(qū)域合作政策效果評(píng)估體系的內(nèi)容

在系統(tǒng)性、可操作性、主要性、時(shí)效性四大原則指導(dǎo)下，根據(jù)事實(shí)與價(jià)值統(tǒng)一、顯性與隱性綜合的主張，結(jié)合區(qū)域合作政策涉及的合作領(lǐng)域，擬定從政策的直接效果和間接影響兩方面進(jìn)行考量。評(píng)估體系以定量分析側(cè)重于直接效果檢驗(yàn)、定性分析側(cè)重于間接影響評(píng)價(jià)為運(yùn)行方式，并且以定性分析為主，定量分析是定性分析系的基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)研究得出相關(guān)評(píng)估內(nèi)容。

（一）直接效果觀測(cè)點(diǎn)分析

1.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作是區(qū)域合作的主要內(nèi)容之一，而交通基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作的主要內(nèi)容，因此，區(qū)域內(nèi)各主體參與交通基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作，代表了其積極參與區(qū)域合作的態(tài)度，所以，區(qū)域各成員交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的成效，能夠很好地反映區(qū)域合作政策作用的效果。

交通基礎(chǔ)設(shè)施里面，主要包括公路、鐵路、航空、航運(yùn)四方面，所以在直接效果評(píng)估中涉及的主要指標(biāo)是高速公路總里程、鐵路營(yíng)業(yè)里程、內(nèi)河通航里程和出海出邊大通道建設(shè)，其中出海大通道建設(shè)包括陸路道路建設(shè)和港口建設(shè)。根據(jù)區(qū)域合作最終目標(biāo)的要求，基礎(chǔ)設(shè)施配套能力要逐步加強(qiáng)，以適應(yīng)區(qū)域一體化的發(fā)展，交通基礎(chǔ)設(shè)施是合作的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)不斷完善。

2.產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是推動(dòng)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方式，所以區(qū)域合作把產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作作為重要的內(nèi)容。區(qū)域內(nèi)各主體非常重視產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極出臺(tái)產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而這些產(chǎn)業(yè)政策往往包含直接或間接涉及促進(jìn)參與區(qū)域合作的內(nèi)容，因此，將產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域納入?yún)^(qū)域合作政策直接效果評(píng)估體系也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

在區(qū)域合作中，區(qū)域內(nèi)各主體將承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)建設(shè)、旅游作為主要合作方面，積極引導(dǎo)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和其他社會(huì)機(jī)構(gòu)的政策、制度支持和配合，形成良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造優(yōu)勢(shì)園區(qū)；同時(shí)，大力發(fā)展旅游業(yè)，加快區(qū)域旅游一體化市場(chǎng)進(jìn)程。因此，將承接產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)、臨海產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、旅游人次、旅游品牌數(shù)量作為產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域評(píng)估的觀測(cè)點(diǎn)。根據(jù)區(qū)域合作的目標(biāo)要求，區(qū)域內(nèi)各主體要形成公平、開(kāi)放和富有吸引力的投資環(huán)境，形成互補(bǔ)、協(xié)作配套、共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局，同時(shí)策劃和推廣精品旅游路線，樹立獨(dú)具特色旅游形象，打造地方旅游品牌。

3.貿(mào)易領(lǐng)域

區(qū)域合作領(lǐng)域中，貿(mào)易合作是要求合作各方消除商品流通障礙，建立健康有序的市場(chǎng)秩序，逐步形成統(tǒng)一大市場(chǎng)，其最終結(jié)果是提高區(qū)域內(nèi)部各方之間的經(jīng)貿(mào)合作成果。在區(qū)域合作，經(jīng)貿(mào)合作成果是最能體現(xiàn)合作成效的，因此，必須將經(jīng)貿(mào)合作作為政策評(píng)估考慮的因素。

香港和澳門作為我國(guó)兩個(gè)特別行政區(qū)，對(duì)外交往密切，國(guó)際化程度高；現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，市場(chǎng)機(jī)制完善；在亞太地區(qū)乃至世界都占極其重要地位。區(qū)域內(nèi)各主體應(yīng)按照“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，積極推進(jìn)落實(shí)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》和《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》，促進(jìn)與香港和澳門貿(mào)易的合作與發(fā)展，緊緊依靠全國(guó)甚至世界的資源、市場(chǎng)、智慧，最大限度地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4.市場(chǎng)領(lǐng)域

區(qū)域合作政策的作用效果好壞，一定程度上反映在市場(chǎng)領(lǐng)域，隨著合作的不斷深入，政策不斷完善，市場(chǎng)也會(huì)越來(lái)越規(guī)范，所起到的支撐作用也會(huì)越來(lái)越明顯。因此，有必要將市場(chǎng)領(lǐng)域列入直接效果評(píng)估體系。

在區(qū)域合作常態(tài)化下，區(qū)域內(nèi)各主體紛紛出臺(tái)促進(jìn)區(qū)域合作的政策，也促進(jìn)了市場(chǎng)服務(wù)體系的不斷完善。資金市場(chǎng)體現(xiàn)在融資環(huán)境的不斷改善，人才市場(chǎng)體現(xiàn)在人才層次、勞務(wù)輸出量不斷提高，技術(shù)市場(chǎng)體現(xiàn)在技術(shù)孵化能力不斷增強(qiáng)。根據(jù)區(qū)域合作市場(chǎng)主導(dǎo)的原則，區(qū)域內(nèi)各主體應(yīng)形成完善的市場(chǎng)服務(wù)體系，以營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

（二）間接影響觀測(cè)點(diǎn)分析

1.促進(jìn)與其他自由貿(mào)易區(qū)合作發(fā)展。在區(qū)域合作政策的推動(dòng)下，各區(qū)域開(kāi)展多領(lǐng)域、多層次、多形式合作，強(qiáng)化區(qū)域分工和市場(chǎng)開(kāi)放，促進(jìn)市場(chǎng)拓展國(guó)際化，形成開(kāi)放的環(huán)境，在積極融入?yún)^(qū)域合作的同時(shí)，也拓展了與其他自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易合作。

2.促進(jìn)與兄弟省市合作發(fā)展。國(guó)內(nèi)區(qū)域合作是以?。▍^(qū)）與?。▍^(qū)）之間的合作，因此，區(qū)域合作的成果必將擴(kuò)大區(qū)域內(nèi)各主體與其他兄弟?。▍^(qū)）之間的合作。

3.促進(jìn)與臺(tái)灣經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展。在“政府導(dǎo)向，市場(chǎng)運(yùn)作，企業(yè)主體”原則下，區(qū)域合作各主體紛紛改善投資環(huán)境、完善綜合服務(wù)功能，為區(qū)域合作發(fā)展提供便利和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在此優(yōu)勢(shì)條件下，必將吸引臺(tái)商直接投資，拉動(dòng)與臺(tái)灣的投資貿(mào)易發(fā)展，形成良好地互動(dòng)氛圍。

4.促進(jìn)所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展。國(guó)家出臺(tái)區(qū)域合作政策，區(qū)域內(nèi)各主體出臺(tái)相應(yīng)配套政策措施，共同營(yíng)造出營(yíng)造公平、開(kāi)放、和諧的投資環(huán)境，其結(jié)果必然吸引區(qū)外眾多企業(yè)到該區(qū)域投資開(kāi)發(fā)，而效果最明顯的也就是所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域的蓬勃發(fā)展。

區(qū)域合作政策效果評(píng)估體系包括直接效果和間接影響評(píng)估兩部分內(nèi)容，分別從顯性成果和連帶效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。其中直接效果評(píng)估涉及區(qū)域合作基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、市場(chǎng)四大主要領(lǐng)域，是對(duì)區(qū)域合作政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)或者所達(dá)到的程度的考證，這是政策顯性成果的匯集；間接影響評(píng)估包括對(duì)與其他自由貿(mào)易區(qū)合作、與兄弟省市合作、與臺(tái)灣經(jīng)貿(mào)合作以及所屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的觀測(cè)，是對(duì)區(qū)域合作政策除達(dá)到政策制定要求到達(dá)的目標(biāo)外，引發(fā)對(duì)社會(huì)其他方面起到的促進(jìn)作用的考究，這是政策連帶效果的顯現(xiàn)。

基金項(xiàng)目：廣西高校重點(diǎn)學(xué)科區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)費(fèi)資助

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