王 海

(西南政法大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 401120)

一、引言

2006年12月，最高人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于依法快速辦理輕微刑事案件的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，規(guī)定對(duì)于案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪的輕微刑事案件，在遵循法定程序和期限、確保辦案質(zhì)量的前提下，實(shí)行簡(jiǎn)化工作流程、縮短辦案期限的工作機(jī)制。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)紛紛響應(yīng)，或制定實(shí)施細(xì)則，或采取了應(yīng)對(duì)措施，推動(dòng)輕微刑事案件快速辦理，形成了北京市朝陽(yáng)區(qū)的“制度化創(chuàng)新模式”①、重慶市合川區(qū)的“快速審查起訴模式”②、四川省成都市武侯區(qū)的“刑事和解模式”③、河南省南陽(yáng)市宛城區(qū)的“三聯(lián)兩定一卡通模式”④、福建省石獅市的“不捕直訴模式”⑤、吉林省遼源市東遼縣的“聯(lián)動(dòng)協(xié)議模式”⑥等一系列經(jīng)驗(yàn)做法。

時(shí)至今日，最高人民檢察院出臺(tái)《意見(jiàn)》已逾五年，各地探索快速辦理機(jī)制也有四年多時(shí)間。我們不禁要問(wèn)，各地輕微刑事案件快速辦理機(jī)制在實(shí)踐中的運(yùn)行情況究竟如何？所采取的創(chuàng)新模式是否具有普適性？是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)？等等。為此，筆者從研究對(duì)象分布空間的科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的典型性兩個(gè)維度出發(fā)，有意識(shí)地選取了西部S省三個(gè)地區(qū)基層司法機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為研究樣本，試圖通過(guò)解剖麻雀的方法來(lái)把握與分析輕微刑事案件快速辦理機(jī)制在實(shí)踐中的運(yùn)行樣態(tài)。三個(gè)地區(qū)基本概況如下：A地系S省C市的中心城區(qū)，轄區(qū)面積70多平方公里，戶籍人口60余萬(wàn)，常住人口100余萬(wàn)，該地所處的城市基本實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的目標(biāo)。據(jù)相關(guān)資料顯示，該區(qū)2011年的GDP為550多億元，人均可支配收入達(dá)2萬(wàn)多元。B地系S省M市的一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，戶籍人口為140余萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口100余萬(wàn)，面積2600多平方公里。根據(jù)該縣政府網(wǎng)站介紹的GDP、人均收入等指標(biāo)以及實(shí)際感受看，該縣整體經(jīng)濟(jì)水平在全國(guó)應(yīng)屬中等水平。C地位于S省的東北部、米倉(cāng)山南麓，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，幅員2200多平方公里，總?cè)丝?00余萬(wàn)，農(nóng)業(yè)人口80余萬(wàn)，縣城建成區(qū)面積不足10平方公里。該縣2011年的GDP為80億元，人均可支配收入不足5000元，屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)。

鑒于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的靜態(tài)性和所反映問(wèn)題的局限性，基于研究的生動(dòng)性與深入性考慮，筆者還通過(guò)問(wèn)卷、訪談等研究方法，力圖全方位、多層次地揭示輕微刑事案件快速辦理機(jī)制在司法實(shí)踐中的真實(shí)面貌。

二、輕微刑事案件的實(shí)踐運(yùn)行狀況

1.輕微刑事案件數(shù)量多，占全部刑事案件比重大

表1～3反映了A、B、C三地公檢法機(jī)關(guān)2009年至2011年受理刑事案件的基本情況。

表1 A地公檢法三機(jī)關(guān)2009-2011年受理刑事案件統(tǒng)計(jì)表

表2 B地公檢法三機(jī)關(guān)2009-2011年受理刑事案件統(tǒng)計(jì)表

表3 C地公檢法三機(jī)關(guān)2009-2011年受理刑事案件統(tǒng)計(jì)表

從中可以看出：一是A、B、C三地司法機(jī)關(guān)刑事案件受案數(shù)總體呈上升趨勢(shì)，輕微刑事案件增幅尤為明顯。三年來(lái)，A地案件數(shù)量增加明顯，B地則呈現(xiàn)出非常規(guī)則的遞增趨勢(shì)，C地盡管沒(méi)有出現(xiàn)如同B地一樣的規(guī)則變化，但檢察機(jī)關(guān)公訴案件受案數(shù)和審判機(jī)關(guān)刑事案件受案數(shù)均在增加。以A地為例，2009年至2011年，公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕案件數(shù)由1051件增加到1109件，增長(zhǎng)了5.52%；檢察機(jī)關(guān)公訴案件受案數(shù)由1171件增加到1232件，增長(zhǎng)了5.21%；審判機(jī)關(guān)刑事案件受案數(shù)由1111件增加到1230件，增長(zhǎng)了10.71%。其中，判處三年以下的輕微刑事案件數(shù)量由441件增加到565件，增長(zhǎng)了28.12%，遠(yuǎn)高于全部案件的平均增長(zhǎng)幅度。二是三年以下輕微刑事案件占全部刑事案件的比例較大。如三年來(lái)，A地共判處三年以下輕微刑事案件1381件，占公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕案件數(shù)的42.63%、檢察機(jī)關(guān)公訴案件受案數(shù)的41.11%、法院刑事案件受案數(shù)的42.68%；B地共判處三年以下輕微刑事案件682件，占公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕案件數(shù)的111.43%、檢察機(jī)關(guān)公訴案件受案數(shù)的63.98%、法院刑事案件受案數(shù)的61.61%；C地共判處三年以下輕微刑事案件153件，占公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕案件數(shù)的68.61%、檢察機(jī)關(guān)公訴案件受案數(shù)的58.62%、法院刑事案件受案數(shù)的51.00%。

2.辦理輕微刑事案件的人員少，占單位總?cè)藬?shù)的比例低

表4～6反映了A、B、C三地公檢法辦案機(jī)關(guān)2009～2011年業(yè)務(wù)部門(mén)與單位全部干警的比例關(guān)系。

表4 A地檢、法業(yè)務(wù)部門(mén)人員與所在單位全部人員的比例表

表5 B地檢、法業(yè)務(wù)部門(mén)人員與所在單位全部人員的比例表

表6 C地公檢法業(yè)務(wù)部門(mén)人員與所在單位全部人員的比例表

從上表中可以看出：一是各地刑事業(yè)務(wù)部門(mén)的人數(shù)較少，占單位總?cè)藬?shù)的比重較小。如A地檢察院偵監(jiān)部門(mén)平均每年有干警8.3人，占全院總?cè)藬?shù)的7.91%；公訴部門(mén)平均有干警11.3人，占全院總?cè)藬?shù)的10.76%；法院刑庭平均每年有干警10人，占全院總?cè)藬?shù)的8.31%。B地檢察院偵監(jiān)部門(mén)平均每年有干警6人，占全院總?cè)藬?shù)的7.32%；公訴部門(mén)平均有干警6人，占全院總?cè)藬?shù)的7.32%；法院刑庭平均每年有干警7人，占全院總?cè)藬?shù)的5.54%。C地檢察院偵監(jiān)部門(mén)平均每年有干警4人，占全院總?cè)藬?shù)的5.41%；公訴部門(mén)平均有干警4人，占全院總?cè)藬?shù)的5.41%；法院刑庭平均每年有干警4人，占全院總?cè)藬?shù)的3.39%。二是各地刑事業(yè)務(wù)部門(mén)人數(shù)變化不大。如A地檢察院偵監(jiān)部門(mén)、公訴部門(mén)三年來(lái)僅增加1名干警，法院刑庭僅增加2名干警；B、C地檢察院偵監(jiān)部門(mén)、公訴部門(mén)和法院刑庭三年來(lái)干警人數(shù)沒(méi)有變化。

3.適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件少、增長(zhǎng)幅度小，占全部輕微刑事案件的比例低

表7～9反映的是2009～2011年A、B、C三地適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的總體情況。從該表中我們可以看到：一方面，適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件絕對(duì)數(shù)量較小，占全部輕微刑事案件的比例低。以A地為例，三年來(lái)，檢察院偵監(jiān)部門(mén)適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制辦理了86件，僅占全部判處三年以下輕微刑事案件的6.23%；公訴部門(mén)適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制辦理了134件，僅占全部判處三年以下案件的9.70%；法院適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制辦理了151件，僅占全部判處三年以下案件的10.93%。另一方面，各適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件數(shù)基本處于徘徊狀態(tài)，增幅較小。以B地為例，三年來(lái)，檢察院偵監(jiān)部門(mén)適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件從2009年的20件增加到2011年的28件，僅增加8件；公訴部門(mén)適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件從2009年的27件、2010年的31件到2011年的29件，基本維持在30件左右；法院適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件雖逐年遞增，三年增幅達(dá)24.24%，但絕對(duì)數(shù)量?jī)H增加8件。

表7 A地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件與判處三年以下刑事案件的比例表

表8 B地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件與判處三年以下刑事案件的比例表

表9 C地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件與判處三年以下刑事案件的比例表

4.適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件所涉罪名相對(duì)集中

圖1～3反映的是各地適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件所涉罪名情況。該圖反映出各地適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件所涉罪名相對(duì)集中，主要包括盜竊罪、故意傷害罪(輕傷)、搶奪罪、尋釁滋事罪等常見(jiàn)罪名。如A地公檢法機(jī)關(guān)三年來(lái)適用快速辦案機(jī)制所辦理的輕微刑事案件中，盜竊罪占40.70%、故意傷害罪(輕傷)占15.12%、搶奪罪占10.47%、信用卡詐騙罪占5.81%，四個(gè)罪名合計(jì)占快速辦理輕微刑事案件總數(shù)的72.09%；B地公檢法機(jī)關(guān)三年來(lái)適用快速辦案機(jī)制所辦理的輕微刑事案件中，盜竊罪占45.21%、尋釁滋事罪占23.38%、故意傷害罪(輕傷)占18.45%、非法經(jīng)營(yíng)罪占8.64%，四個(gè)罪名合計(jì)占95.68%；C地公檢法機(jī)關(guān)三年來(lái)適用快速辦案機(jī)制所辦理的輕微刑事案件中，故意傷害罪(輕傷)占31.25%、盜竊罪占28.39%、尋釁滋事罪占16.42%、容留賣(mài)淫罪占9.68%，四個(gè)罪名合計(jì)占85.74%。

圖1 A地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件快速辦案機(jī)制的案件罪名考察

圖2 B地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件快速辦案機(jī)制的案件罪名考察

圖3 C地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件快速辦案機(jī)制的案件罪名考察

5.對(duì)成年人適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的案件數(shù)量多，對(duì)未成年人的少

圖4反映的是A、B、C三地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制涉及的犯罪嫌疑人、被告人年齡情況。從該圖反映的情況看：一是輕微刑事案件快速辦理機(jī)制絕大多數(shù)適用于成年人，適用未成年人的相對(duì)較少。如A地公檢法機(jī)關(guān)對(duì)成年人適用的比例為81.81%，對(duì)未成年人適用的比例為18.19%；B地對(duì)成年人適用的比例為78.54%，對(duì)未成年人適用的比例為21.46%；C地對(duì)成年人適用的比例為85.13%，對(duì)未成年人適用的比例為14.87%。二是對(duì)70歲以上老年人適用的比重很小。如A、B、C三地公檢法機(jī)關(guān)對(duì)老年人犯罪適用的比例均不到5%，分別為3.24%、2.16%和1.78%。

圖4 A、B、C三地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件被告人年齡結(jié)構(gòu)統(tǒng)計(jì)圖

6.適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的方式相對(duì)集中和固定

圖5反映的是A、B、C三地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的方式情況。

圖5 A、B、C三地公檢法機(jī)關(guān)適用輕微刑事案件辦案方式統(tǒng)計(jì)圖

注：1.在某種意義上講，不捕直訴、刑事和解、附條件不起訴都包含著快速辦理的因素，故此處所講的快速辦理不包含上述方式，僅指通過(guò)快速辦理、流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)的輕微刑事案件快速辦理。2.其他方式指前述方式辦理以外的方式，如附條件不批捕等。

從該圖反映的情況看，各地適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的辦案方式相對(duì)集中和固定，主要包括快速辦理、不捕直訴、刑事和解、附條件不起訴等。如A地公檢法機(jī)關(guān)采用快速辦理方式占67.21%、不捕直訴方式占12.14%、刑事和解方式占14.12%、附條件不起訴方式占5.03%，其他方式如附條件不批捕方式等僅占1.50%；B地公檢法機(jī)關(guān)采用快速辦理方式占81.82%、不捕直訴方式占8.04%、刑事和解方式占7.12%、附條件不起訴方式占2.13%，其他方式只占0.89%；C地公檢法機(jī)關(guān)采用快速辦理方式占87.74%、不捕直訴方式占5.12%、刑事和解方式占7.14%。

三、輕微刑事案件快速辦理機(jī)制存在的主要問(wèn)題

我國(guó)輕微刑事案件快速辦理機(jī)制尚處于理論與實(shí)踐的探索階段，起步晚，發(fā)展時(shí)間短，在實(shí)踐中暴露出了一系列嚴(yán)重問(wèn)題。主要包括以下方面：

第一，偵查階段存在的問(wèn)題。

一是法律規(guī)定不完善，部分改革涉嫌超越立法。實(shí)踐中，A、B、C三地的公安機(jī)關(guān)均嘗試探索了不捕直訴、公檢法三機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)、刑事和解等輕微刑事案件快速辦理方式。但我國(guó)并沒(méi)有針對(duì)公安機(jī)關(guān)快速辦理輕微刑事案件制定專門(mén)的法律規(guī)范，導(dǎo)致采取上述改革措施的法律依據(jù)不足。特別是有的公安機(jī)關(guān)，將部分達(dá)成刑事和解的輕微刑事案件直接作撤案處理，更是有超越立法之嫌。二是繁簡(jiǎn)分流機(jī)制尚未有效建立，案件辦理“一刀切”現(xiàn)象明顯。如A、B、C三地的公安機(jī)關(guān)既沒(méi)有根據(jù)案件的性質(zhì)、難易復(fù)雜程度進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，也沒(méi)有成立專門(mén)的輕微刑事案件辦案組，對(duì)輕微刑事案件仍采取與其他案件一樣的固定模式，不僅浪費(fèi)了大量司法資源，也延誤了對(duì)案件的及時(shí)辦理。三是內(nèi)部考評(píng)機(jī)制不科學(xué)，輕微刑事案件出現(xiàn)“從嚴(yán)”辦理傾向。如調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部有著嚴(yán)格的績(jī)效考評(píng)制度，上級(jí)機(jī)關(guān)給下級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)定了一系列考評(píng)指標(biāo)。其中，抓獲犯罪嫌疑人人數(shù)(俗稱“抓人頭數(shù)”)和檢察機(jī)關(guān)的批捕數(shù)對(duì)考評(píng)指標(biāo)能否完成具有重大影響。為了增加“抓人頭數(shù)”，有的偵查人員會(huì)將那些介于刑事與非刑事之間，甚至是可以通過(guò)當(dāng)事人和解、自訴、社區(qū)矯正等方式解決的案件，進(jìn)行刑事化處理；為了提高批捕數(shù)，有的偵查人員會(huì)對(duì)本可采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等相對(duì)輕緩措施的嫌疑人，也提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕。這些做法不僅違反了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，也與輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的宗旨相違背。

第二，起訴階段存在的問(wèn)題。

審查起訴是上承偵查下啟審判的關(guān)鍵階段，也是快速辦理輕微刑事案件的重要環(huán)節(jié)。實(shí)踐中，雖然公訴部門(mén)推進(jìn)輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的積極性很高，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但還是產(chǎn)生了一些問(wèn)題。主要包括：一是個(gè)別人員“深挖”法律漏洞，以案多人少、辦案任務(wù)重等理由，拒絕適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制。如《意見(jiàn)》規(guī)定，可以適用快速辦理的刑事案件應(yīng)當(dāng)符合“案情簡(jiǎn)單，事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”這一條件，而且規(guī)定“審查起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)作出是否提起公訴的決定；辦案任務(wù)重、案多人少矛盾突出的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)作出決定”。由于《意見(jiàn)》對(duì)“案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)，以及“案多人少矛盾”突出到何種程度缺乏明確的規(guī)定，為個(gè)別司法人員搪塞適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制提供了“有力”借口。二是檢察機(jī)關(guān)過(guò)分強(qiáng)調(diào)起訴率，控制不起訴率、無(wú)罪判決率、撤案率的量化考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，限制了輕微刑事案件的快速辦理。如為了完成目標(biāo)考核，公訴部門(mén)一方面不得不嚴(yán)格限制刑事案件不起訴數(shù)量，致使不能按照《意見(jiàn)》的要求拓展輕微刑事案件快速辦理方式；另一方面，受無(wú)罪判決率的影響，案件承辦人害怕出錯(cuò)的心理加劇，在辦案時(shí)過(guò)分謹(jǐn)小慎微，對(duì)輕重案件不加區(qū)分，導(dǎo)致辦案效率下降，制約了輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的有效運(yùn)行。三是辦案程序繁瑣，行政審批性工作多，辦案期限被延長(zhǎng)。如在審查起訴過(guò)程中，辦理輕微刑事案件和其他案件一樣，要經(jīng)過(guò)內(nèi)勤受案、科長(zhǎng)分案、承辦人辦案、科室內(nèi)集體討論、分管檢察長(zhǎng)審批、制作法律文書(shū)等一系列環(huán)節(jié)，行政審批環(huán)節(jié)并沒(méi)有得到簡(jiǎn)化。特別是作出相對(duì)不起訴決定時(shí)，還要報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)同意提交檢委會(huì)討論。就調(diào)研的情況看，檢委會(huì)召開(kāi)的次數(shù)有限，時(shí)間不易確定，也很少有為某一個(gè)相對(duì)不起訴案件召開(kāi)專門(mén)會(huì)議的情況。這不僅增加了審查起訴時(shí)間，而且還導(dǎo)致本該快速辦結(jié)的輕微刑事案件反而比其他案件耗用了更長(zhǎng)的辦案期限。

第三，審判階段存在的問(wèn)題。

審判是對(duì)偵查與檢察工作的一個(gè)總體評(píng)判。審判階段快速辦理輕微刑事案件主要有簡(jiǎn)易程序和普通程序簡(jiǎn)易審兩種方式。綜合考察這兩種處理方式，主要存在以下問(wèn)題：一是庭前審查缺乏程序分流機(jī)制，案件不論輕重繁簡(jiǎn)一律按照既定程序辦理。我國(guó)刑事訴訟法雖然規(guī)定了符合法定條件的應(yīng)當(dāng)開(kāi)庭審理，但對(duì)不符合開(kāi)庭審理?xiàng)l件的卻沒(méi)有明確規(guī)定如何處理。這就導(dǎo)致無(wú)論案件或簡(jiǎn)或繁，都一律開(kāi)庭審理，走完全部的法律程序。而且，由于沒(méi)有設(shè)置預(yù)審程序，庭前審查也只是對(duì)檢察機(jī)關(guān)移送過(guò)來(lái)的案件作一個(gè)形式審查，不能起到對(duì)案件進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流的作用。二是簡(jiǎn)易程序的簡(jiǎn)易化程度不高，形式單一。如檢、法兩家在是否適用簡(jiǎn)易程序時(shí)手續(xù)過(guò)于繁瑣、法庭不夠簡(jiǎn)化、開(kāi)庭審理程序上也不簡(jiǎn)單。而且，適用簡(jiǎn)易程序也必須開(kāi)庭，并只能在一審程序中適用。這種不分案件性質(zhì)、罪行輕重，都用同一種簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼囊?guī)定，不利于針對(duì)案件的不同情形區(qū)別適用審判程序，不符合案件分流和提高訴訟效率的目的。三是認(rèn)罪案件處置過(guò)于保守，普通程序簡(jiǎn)易審并不簡(jiǎn)易。如適用普通程序簡(jiǎn)易審的案件程序仍較為復(fù)雜，與簡(jiǎn)易程序相比，普通程序簡(jiǎn)易審除要求被告人認(rèn)罪外，還額外增加了適用簡(jiǎn)易審的通知制作及送達(dá)手續(xù)，這些程序的增加一定程序上阻礙了訴訟效率的提高，以至于將通過(guò)簡(jiǎn)化的審理程序而節(jié)約下來(lái)的時(shí)間又被審前程序所浪費(fèi)掉。而且，普通程序簡(jiǎn)化審仍按傳統(tǒng)的庭下閱卷、審批等辦案模式進(jìn)行，導(dǎo)致對(duì)輕微刑事案件要在短期內(nèi)辦理完畢也并非易事。四是普通程序簡(jiǎn)易審缺乏相關(guān)的配套機(jī)制。普通程序簡(jiǎn)易審試圖建立一種鼓勵(lì)被告人坦白的機(jī)制，通過(guò)在量刑上的降格對(duì)其予以鼓勵(lì)，以達(dá)到及時(shí)查明案件事實(shí)，盡快處理刑事案件之目的。但是由于缺乏證據(jù)開(kāi)示、辯護(hù)制度等相關(guān)配套制度，導(dǎo)致在庭審的過(guò)程中難以達(dá)到快速審理的預(yù)期目的。

四、完善輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的建議

針對(duì)輕微刑事案件快速辦理機(jī)制在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為至少應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

第一，完善立法，增加輕微刑事案件快速辦理的可操作性。

目前各地輕微刑事案件快速辦理機(jī)制做法各異，是否適用該機(jī)制司法人員自由裁量權(quán)過(guò)大等問(wèn)題，應(yīng)著手制定適用于公檢法三機(jī)關(guān)快速辦理輕微刑事案件的規(guī)范性文件，對(duì)適用該機(jī)制的案件范圍、適用條件、審查期限、訴訟文書(shū)和審批程序的簡(jiǎn)化、相關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合、辦案人員的監(jiān)督制約等方面作出明確具體的規(guī)定。主要包括：

一是明確輕微刑事案件的適用條件。由于《意見(jiàn)》對(duì)什么是“案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚”，證據(jù)達(dá)到什么程度才屬于“確實(shí)、充分”，沒(méi)有明確規(guī)定；對(duì)“適用法律無(wú)爭(zhēng)議”是僅指司法機(jī)關(guān)自身，還是包括犯罪嫌疑人、被告人及其辯護(hù)律師，表述亦不清晰；以“犯罪嫌疑人、被告人承認(rèn)實(shí)施了被指控的犯罪”而將“被告人雖如實(shí)陳述了自己的行為，但以犯罪情節(jié)顯著輕微、危害不大而主張不構(gòu)成犯罪”的案件排除在外，規(guī)定不盡合理。建議將輕微刑事案件適用條件規(guī)定為“犯罪嫌疑人、被告人如實(shí)陳述了自己實(shí)施的行為”、“可能判處三年以下有期徒刑、拘役、管制或單處罰金”、“控辯雙方對(duì)法律適用無(wú)爭(zhēng)議”三個(gè)條件。

二是明確規(guī)定輕微刑事案件的適用原則。針對(duì)司法機(jī)關(guān)對(duì)是否適用輕微刑事案件具有絕對(duì)的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致一旦案件辦理拖延就以該案不符合快速辦理?xiàng)l件進(jìn)行搪塞的現(xiàn)狀，建議在適用時(shí)規(guī)定較為剛性的原則，即“以適用為原則，以不適用為例外”。如果司法機(jī)關(guān)認(rèn)為不適用輕微刑事案件快速辦理機(jī)制的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明不適用的理由。當(dāng)事人提出要求公檢法機(jī)關(guān)快速辦理的，公檢法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把不適用輕微刑事案件快速辦理的理由告知當(dāng)事人。當(dāng)事人持有異議的，可以向上級(jí)公檢法機(jī)關(guān)提出復(fù)議。

三是明確限定輕微刑事案件的辦案期限。如建議取消檢察機(jī)關(guān)“辦案任務(wù)重、案多人少矛盾突出的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)作出決定”的規(guī)定，嚴(yán)格限定退回補(bǔ)充偵查、延長(zhǎng)辦案期限等情況。

四是明確規(guī)定輕微刑事案件的辦案方式。建議吸收司法實(shí)踐的有益探索，將不捕直訴、公檢法三機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)、刑事和解等快速辦案方式加以明確規(guī)定。特別是擴(kuò)大偵查機(jī)關(guān)在偵查終結(jié)時(shí)的處理權(quán)限，在偵查階段引入刑事和解，對(duì)調(diào)解達(dá)成和解后可直接撤案。

第二，理順機(jī)制，清除制約輕微刑事案件快速辦理的機(jī)制障礙。

一是改革各階段的考核業(yè)績(jī)體系。在偵查階段，針對(duì)公安機(jī)關(guān)出現(xiàn)的輕微刑事案件“從嚴(yán)”辦理傾向，建議將“抓獲犯罪嫌疑人人數(shù)”和“檢察機(jī)關(guān)的批捕數(shù)”這一指標(biāo)，改為以檢察機(jī)關(guān)提起公訴數(shù)或者法院有罪判決數(shù)作為考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。在審查起訴階段，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)酌定不起訴率過(guò)低的情況，建議取消對(duì)酌定不起訴案件比例進(jìn)行限制的考核指標(biāo)，適當(dāng)擴(kuò)大該類案件的范圍，簡(jiǎn)化不起訴審批制度，探索建立兼顧公正與效率的考評(píng)制度。

二是建立繁簡(jiǎn)分流工作機(jī)制。司法機(jī)關(guān)要根據(jù)辦案人員的專業(yè)特長(zhǎng)、辦案能力、辦案經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)閱歷等特點(diǎn)，成立輕微刑事案件辦案小組，專門(mén)負(fù)責(zé)辦理輕微刑事案件；對(duì)案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、犯罪嫌疑人供認(rèn)不諱的輕微刑事案件，推行主辦偵查員、主訴檢察官、主辦法官責(zé)任制，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，縮短辦案期限。

三是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的銜接配合，促進(jìn)“偵、捕、訴、審”的有效銜接。對(duì)符合快速辦理?xiàng)l件的輕微刑事案件，各機(jī)關(guān)在堅(jiān)持偵查環(huán)節(jié)不延報(bào)、起訴環(huán)節(jié)不退補(bǔ)、各環(huán)節(jié)均不延長(zhǎng)訴訟期限的辦案原則的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)的督促力度和引導(dǎo)偵查取證，并向法院提出快速辦理建議，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)的無(wú)縫對(duì)接，切實(shí)做到快偵、快審、快訴、快判。

四是完善監(jiān)督制約機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，又處于承上啟下的關(guān)鍵位置，其監(jiān)所檢察部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)快速辦理案件是否超期進(jìn)行監(jiān)督，提醒快速辦理即將到期的輕微刑事案件；批捕部門(mén)負(fù)責(zé)督促公安機(jī)關(guān)將事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的輕微刑事案件及早移送審查起訴，盡量避免捕后無(wú)需繼續(xù)偵查而無(wú)謂占用較長(zhǎng)的羈押期限；公訴部門(mén)負(fù)責(zé)督促公安機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)充證據(jù)材料和審判機(jī)關(guān)快速審判。公安機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)濫用退回補(bǔ)充偵查權(quán)以及審判機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)有違反快速辦理輕微刑事案件的規(guī)定的，也要提出相關(guān)建議。

五是建立快速辦理輕微刑事案件的保障機(jī)制。要建立專業(yè)化的辦案隊(duì)伍，從執(zhí)法觀念上切實(shí)轉(zhuǎn)變司法人員的辦案理念，合理分配本單位的辦案力量，向一線業(yè)務(wù)部門(mén)傾斜。六是建立健全快速辦理輕微刑事案件的激勵(lì)機(jī)制。如將輕微刑事案件快速辦理情況納入本單位的目標(biāo)考評(píng)，定期監(jiān)督和考核辦案人員的辦案情況等。

第三，創(chuàng)新制度，為快速辦理輕微刑事案件提供制度保障。

一是進(jìn)一步完善刑事和解制度。2012年新修改的刑事訴訟法，正式引入刑事和解制度，規(guī)定“對(duì)于達(dá)成刑事和解協(xié)議的案件，公安機(jī)關(guān)可以向人民檢察院提出從寬處理的建議。人民檢察院可以向人民法院提出從寬處理的建議；對(duì)于犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰的，可以做出不起訴的決定。人民法院可以依法對(duì)被告人從寬處罰”。但是，該規(guī)定還有進(jìn)一步拓展的空間。如在批捕環(huán)節(jié)，對(duì)雙方當(dāng)事人達(dá)成刑事和解的輕微刑事案件，可以作出不予批捕決定；在審查起訴環(huán)節(jié)，對(duì)當(dāng)事人雙方達(dá)成刑事和解、被害人自愿對(duì)犯罪嫌疑人予以諒解的輕微刑事案件，除可以作出相對(duì)不起訴和建議法院從寬處理外，還可以視情況作出建議偵查機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)案件的決定。

二是進(jìn)一步完善附條件不起訴制度。2012年新修改的刑事訴訟法雖然規(guī)定了附條件不起訴制度，但該制度僅對(duì)未成年人犯可能判處一年以下有期徒刑的部分案件適用，其適用范圍非常有限?？紤]到我國(guó)對(duì)輕微刑事案件作不起訴處理的數(shù)量很少，而通過(guò)審判程序作出有罪判決的比率較高且大部分被判處了監(jiān)禁刑罰的實(shí)際狀況，有必要對(duì)那些起訴偏重、不起訴則偏輕的輕微刑事案件，采取介于“訴”與“不訴”之間的中間措施，即附條件不起訴處理，把改過(guò)自新的主動(dòng)權(quán)和是否起訴的決定權(quán)交到輕微刑事案件嫌疑人手中。這不僅有利于教育、感化、挽救偶爾失足的犯罪人，而且也有利于案件的盡早解決。

三是借鑒國(guó)外的辯訴交易制度。辯訴交易在英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家都有著廣泛的立法和實(shí)踐。該制度以控辯雙方審判前達(dá)成的協(xié)議作為處理案件的依據(jù)，可以使大量刑事案件不經(jīng)法院正式審判而獲得迅速的處理，從而極大地加快辦案的節(jié)奏。特別是在審查起訴階段，通過(guò)犯罪嫌疑人的有罪答辯，可以減輕或者免除公訴機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任、降低證明標(biāo)準(zhǔn)，使其減少訴累，從而將主要精力放在對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的辦理之中，使訴訟資源得到合理配置。因此，有必要吸收該制度在快速辦理案件、提高訴訟效率方面的合理內(nèi)核，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的輕微刑事案件快速辦理機(jī)制。

四是探索構(gòu)建刑事處罰令程序。針對(duì)輕微刑事案件在審判階段存在著庭前審查缺乏程序分流機(jī)制、案件不論簡(jiǎn)繁一律按照既定程序辦理、簡(jiǎn)易程序簡(jiǎn)化程度不高等問(wèn)題，有必要對(duì)輕微刑事案件設(shè)置一種不經(jīng)開(kāi)庭直接進(jìn)行書(shū)面審理的方式，即刑事處罰令程序。具體可設(shè)計(jì)為，對(duì)可能判處拘役、管制、單處罰金的輕微刑事案件，在征得被告人同意并告知其法律后果后，檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)可向法院提出書(shū)面審理和較為具體的量刑建議；法院同意的，直接進(jìn)行書(shū)面審理并在量刑建議范圍內(nèi)作出處罰令；法院不同意的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)庭審理；生效的處罰令與生效的判決具有同等的法律效力，但處罰令作出后，被告人如果在規(guī)定期限行使異議權(quán)，則處罰令失效，案件轉(zhuǎn)入到開(kāi)庭審理程序；開(kāi)庭審理的判決不受處罰令的拘束，但可能會(huì)對(duì)被告人帶來(lái)更為嚴(yán)厲的處罰。

注釋：

① 制度化創(chuàng)新模式，是指在堅(jiān)持偵查環(huán)節(jié)不延報(bào)、起訴環(huán)節(jié)不退捕、各環(huán)節(jié)均不延長(zhǎng)訴訟期限的原則下，明確快速辦理機(jī)制的適用條件和案件范圍，簡(jiǎn)化工作流程、法律文書(shū)、縮短辦案期限，提高訴訟效率的機(jī)制。參見(jiàn)北京市朝陽(yáng)區(qū)人民檢察院課題組《輕微刑事案件快速辦理機(jī)制》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第17卷第5期。

② 快速審查模式，是指積極整合辦案力量，根據(jù)辦案人員的專業(yè)特長(zhǎng)、辦案能力、辦案經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)閱歷等，成立以科長(zhǎng)為組長(zhǎng)的輕微刑事案件快速辦理小組，負(fù)責(zé)辦理符合快速辦理規(guī)定案件的機(jī)制。參見(jiàn)潘得海、黎萍《依法快速審查起訴輕微刑事案件取得成效》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年12月25日，第3版。

③ 刑事和解模式，是指對(duì)輕微刑事案件，經(jīng)由司法機(jī)關(guān)主持，被害人與犯罪嫌疑人、被告人及其家屬面對(duì)面地直接交談、協(xié)商，通過(guò)雙方的溝通與交流，就某些事項(xiàng)達(dá)成刑事和解，從而有限適用刑罰處罰或放棄對(duì)犯罪嫌疑人、被告人刑事追究的機(jī)制。參見(jiàn)溫建軍《成都武侯：輕微案件適用刑事和解的探索》，《檢察日?qǐng)?bào)》，2007年6月6日，第3版。

④ 三聯(lián)兩定一卡通模式，是指對(duì)輕微刑事案件，公檢法三機(jī)關(guān)要相互聯(lián)系、相互配合，指定具體辦案人員承辦、限定辦案期限，并制作三機(jī)關(guān)通用的輕微刑事案件辦案卡，以實(shí)現(xiàn)輕微刑事案件快速辦理的機(jī)制。參見(jiàn)孫繼武、杜曉《河南試運(yùn)行快速辦理輕微刑事案件機(jī)制》，《法制日?qǐng)?bào)》，2007年10月21日，第3版。

⑤ 不捕直訴模式，是指檢察機(jī)關(guān)在審查逮捕的過(guò)程中，對(duì)主觀惡性不深、犯罪情節(jié)輕微的犯罪嫌疑人，決定不予批準(zhǔn)逮捕并建議公安機(jī)關(guān)直接移送審查起訴的快速辦案機(jī)制。參見(jiàn)鄭勛、張仁平《不捕直訴，帶來(lái)三贏結(jié)果 福建石獅一成多輕微刑事案件不捕直訴》，《檢察日?qǐng)?bào)》2007年6月16日，第6版。

⑥ 聯(lián)動(dòng)協(xié)議模式，是指檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、人民法院之間的溝通聯(lián)系，建立“偵、捕、訴、審”聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體做法是：一是積極做好公訴與偵察監(jiān)督的銜接工作；二是加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系，適時(shí)引導(dǎo)偵查取證；三是加強(qiáng)與法院的協(xié)作配合，建議適用簡(jiǎn)易程序等方式推動(dòng)輕微刑事案件快速辦理。參見(jiàn)李鐵平《遼東縣檢察院加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)促進(jìn)輕微刑事案件的快速辦理》，《北方法制報(bào)》，2007年11月16日，第6版。