本刊記者 徐華

黨的十八屆三中全會明確要求“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”，“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制?！?渤海是我國唯一半封閉型內海，具有獨特的資源和地緣優(yōu)勢，是環(huán)渤海地區(qū)社會經濟發(fā)展的重要生態(tài)環(huán)境支持系統(tǒng)。但隨著經濟社會的高速發(fā)展，環(huán)渤海地區(qū)資源環(huán)境約束日益加強。針對這種情況，2012年以來，國務院各有關部門和環(huán)渤海地區(qū)各級政府專門就渤海環(huán)境治理多次召開專題會議，啟動“關于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度若干建議”和“環(huán)渤海藍天行動”計劃。作為長期關注渤海灣生態(tài)問題的學者，大連海事大學校長王祖溫在今年全國“兩會”上，專門提交了“關于加強渤海海洋環(huán)境陸海統(tǒng)籌管理的建議”的提案，呼吁必須將實施渤海海洋環(huán)境的陸海統(tǒng)籌管理問題上升到一個更高的高度來對待。

王祖溫指出，實現(xiàn)渤海海洋環(huán)境的陸海統(tǒng)籌管理，首先要科學劃分渤海海洋環(huán)境治理的陸海統(tǒng)籌管理分區(qū)。根據(jù)對渤海海洋污染與陸域社會經濟活動壓力關系的分析，所謂劃分渤海海洋環(huán)境治理的陸海統(tǒng)籌管理分區(qū)，就是統(tǒng)籌考慮從污染物源頭匯入流域、入海河口、影響海域三個部分。綜合考慮環(huán)渤海地區(qū)的流域特點、行政區(qū)劃的相對完整性、污染物入海特征、海洋環(huán)境管理要求等因素，我們建議將環(huán)渤海地區(qū)的陸域、海岸和近岸海域劃分為23個陸海統(tǒng)籌的管理分區(qū)，具體劃分如圖所示。陸海統(tǒng)籌管理分區(qū)以流域為邊界進行管理調控，在遵循了污染形成的自然過程的基礎上，提高了管理工作的科學性。同時把流域管理與行政單元管理相結合更具有可操作性。

其次，就是要建立渤海海洋和陸域環(huán)境治理目標的區(qū)域聯(lián)動機制。如何讓區(qū)域聯(lián)動真正動起來？王祖溫認為，重點要關注六個方面。

一是逐步建立以海定陸的污染管理 “倒逼機制”。具體路徑是根據(jù)海洋環(huán)境承載力評估的結論；確定與海域水質管理需求矛盾突出的重點區(qū)域和污染物的控制目標；依據(jù)陸海統(tǒng)籌的管理分區(qū)確定陸上對應的重點流域及具體污染物的減排目標；根據(jù)污染物來源的構成特點鎖定流域內具體行政單元需要管理調控的社會經濟活動；根據(jù)海域環(huán)境管理需求對陸域社會經濟活動進行管理調控。在污染物入?？偭靠刂魄疤嵯拢O定各污染物最高允許排放量，通過流域指標分配，并逐級分解落實到各行政區(qū)，行政區(qū)根據(jù)自身社會經濟發(fā)展實際，制定各行業(yè)或部門的污染物排放消減計劃，并以此為基礎，可嘗試建立COD和氨氮排污權交易制度，實現(xiàn)以環(huán)境的客觀容量為基準限定污染物的排放量。采取調整工業(yè)結構、改善農業(yè)生產方式、強化城市生活污水處理等措施，切實減輕陸源污染對海洋環(huán)境的壓力。為此，海洋、環(huán)境保護、發(fā)展改革、工業(yè)信息化、農業(yè)、水利、城鄉(xiāng)建設等相關部門要充分協(xié)調，整體規(guī)劃，從準入政策、發(fā)展規(guī)模、排放標準等方面制定系統(tǒng)的海洋環(huán)境保護政策，以陸海統(tǒng)籌的思路來改善和優(yōu)化渤海海洋環(huán)境。

二是統(tǒng)籌渤海海洋環(huán)境和陸域環(huán)境的綜合治理。渤海海洋環(huán)境污染是河流污染、地下水體的污染、土地特別是耕地的污染、城市和人口密集區(qū)霧霾等大氣污染向海域的延伸，環(huán)渤海地區(qū)的河流和地下水污染治理好了，渤海的主要海洋環(huán)境問題也就基本解決了。因此，需要統(tǒng)籌考慮海洋環(huán)境管理控制目標與區(qū)域環(huán)境綜合治理目標的關系，將海域的環(huán)境控制“倒逼”到流域內各行政單元主要污染減排目標與陸域綜合治理相結合，既提高環(huán)境治理投資的綜合效益，同時也提高海洋環(huán)境治理的可操作性。在北戴河海域和自然保護區(qū)等海洋環(huán)境敏感目標明確而重要的海域，陸域環(huán)境綜合治理與海洋環(huán)境“倒逼”減排目標要求差距太大的地區(qū)，應該實施以海定陸的污染管理“倒逼機制”。

避免以鄰為壑導致環(huán)境污染沖突。為了保護地區(qū)利益和部門利益，追求本地區(qū)GDP的大發(fā)展，在上下游之間、左岸和右岸之間、這部分流域和那部分流域范圍之間，“你污染我，我污染他”已經成為灰色的環(huán)保潛規(guī)則。在環(huán)渤海地區(qū)以海定陸的污染管理“倒逼機制”過程，避免行政分割和以鄰為壑損害流域水環(huán)境的整體性。

環(huán)渤海地區(qū)氨氮壓力分布圖

三是重點污染物治理與綜合治理相結合。海洋環(huán)境污染主要是COD、氨氮、重金屬超海水水質標準引起的，陸域水體監(jiān)測和海洋環(huán)境監(jiān)測都將這幾類污染要素列為監(jiān)測對象，并形成系統(tǒng)可比較的時空序列監(jiān)測數(shù)據(jù)，實施渤海海洋治理的過程中，要重點針對COD、氨氮、重金屬等污染物要素確定具體治理方案，并探索相關污染物綜合治理的可能性。

重點針對具體污染物要素確定治理方案，提高治理目標的可控性。氨氮和重金屬等不同類型污染物的重度污染海域、海域污染控制目標、污染物與流域社會經濟活動的內在關聯(lián)等都存在明顯差異，針對具體污染物確定具體治理方案，可操作性和針對性強，治理效果可監(jiān)測評估。

四是積極尋求海陸環(huán)境統(tǒng)籌治理的突破口和戰(zhàn)略支點。綜合考慮，一方面可以針對不同類型的社會經濟活動特征，實施針對性的調控對策：農業(yè)污染屬于面狀污染，難以管理。結合農業(yè)指標高強度區(qū)域具有連片的特征，可以選擇高強度區(qū)域所在小流域為典型區(qū)域開展試驗（如在化肥施用高強度區(qū)域開展提高化肥利用率的管理試驗），以小流域為單位重點治理，并積極推廣成功經驗。城鎮(zhèn)污染與人口規(guī)模密切相關，海河北部流域及大遼河流域對應環(huán)渤海地區(qū)的大都市圈，應作為管理調控的重點區(qū)域。工業(yè)污染治理，采取重點行業(yè)和重點地區(qū)的重點監(jiān)管和調控，堅決實施達標排放，必要時可選擇合適的時間窗口進行規(guī)劃排放，尤其做好污染企業(yè)集中布局河段的排污控制，避免因工業(yè)集中排污造成河段水體的嚴重污染。

建議可選擇北戴河海域及灤河流域為海陸環(huán)境統(tǒng)籌治理的示范區(qū)或試驗區(qū)，在管理方面賦予相應的扶持政策，鼓勵其先行先試，積極探索實施海陸統(tǒng)籌管理的路徑和經驗，待條件成熟時可考慮將其上升為國家戰(zhàn)略層面，充分發(fā)揮以點帶面的引領示范作用。

五是探索多部門配合協(xié)調機制。陸海統(tǒng)籌發(fā)展涉及領域寬泛、涉及部門眾多，受現(xiàn)行管理體制的限制，統(tǒng)籌協(xié)調的難度很大。針對這一問題，可以考慮設立較為獨立的高層次協(xié)調機構，并通過法律法規(guī)明確涉海部門統(tǒng)籌協(xié)調的原則和規(guī)范，推動建立環(huán)渤海地區(qū)陸海統(tǒng)籌調控與區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制。在具體做法上，既可以采取海陸管理核心部門簽訂聯(lián)合協(xié)議，明確協(xié)調重點，采取步驟一致的方式；也可以結合推進大部制改革，建立海陸一體的綜合管理機構。建立協(xié)調機構必須強調各級政府之間、行業(yè)之間、海陸交接處的綜合性，形成管理網(wǎng)絡，切實提高決策的科學性，保證政策的統(tǒng)一和政令的暢通。逐步理順部門職責分工，強化責任落實，各有關部門要切實履行職責，做好相關領域陸海統(tǒng)籌工作，建立部門間信息共享和協(xié)調聯(lián)動機制，充分發(fā)揮部門間聯(lián)席會議的作用，真正做到陸海統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)督、統(tǒng)一發(fā)布信息，增強陸海統(tǒng)籌管理的協(xié)調性、整體性。同時，綜合運用約束機制和激勵機制，促進企業(yè)和其他組織嚴格執(zhí)行陸海統(tǒng)籌有關法律法規(guī)政策。

六是完善陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡。完善陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，推進環(huán)渤海地區(qū)覆蓋大氣、土壤、流域與海域水質等多領域的海洋環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設，實現(xiàn)監(jiān)測點位與監(jiān)測領域的全覆蓋，開展區(qū)域環(huán)境質量監(jiān)督考核，積極推進落實環(huán)境目標責任制。建立環(huán)渤海地區(qū)污染源動態(tài)監(jiān)控與管理信息系統(tǒng)，推進區(qū)域環(huán)境管理信息系統(tǒng)、污染源綜合管理信息系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)測信息系統(tǒng)、環(huán)境污染應急系統(tǒng)建設，逐步建立區(qū)域重點污染源信息、水環(huán)境信息、重大項目環(huán)境影響評價信息的披露機制，建立完善區(qū)域海陸環(huán)境信息資源網(wǎng)絡，實現(xiàn)地區(qū)間、部門間信息資源共享。著力推進陸海統(tǒng)籌的海洋環(huán)境監(jiān)察聯(lián)合執(zhí)法，強化區(qū)域環(huán)境預警應急聯(lián)動響應，建立區(qū)域環(huán)境預警監(jiān)測網(wǎng)絡，提升監(jiān)測預警能力，健全環(huán)境事故應急處置的協(xié)調聯(lián)動機制。推進生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測社會化，鼓勵社會性專業(yè)監(jiān)測機構參與生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測，確定社會化監(jiān)測機構的服務領域，加強對社會性環(huán)境監(jiān)測機構的管理；完善公眾參與生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)督制度，動員全社會參與生態(tài)環(huán)境保護。