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新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計及其實(shí)現(xiàn)路徑

2014-08-02 22:03鄭會霞
決策探索 2014年12期
關(guān)鍵詞:頂層城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化

鄭會霞

任何國家的現(xiàn)代化進(jìn)程,都離不開城鎮(zhèn)化的過程,但是,如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)卻不僅關(guān)乎到現(xiàn)代化道路的選擇,也關(guān)乎到每一個國民的日常生活。改革開放以來,城鎮(zhèn)化作為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一項重大戰(zhàn)略和社會發(fā)展的必經(jīng)過程,可以說是已經(jīng)在多個方面都取得了極其重大的成就,也在發(fā)展的過程中解決了一系列問題,為我國的現(xiàn)代化進(jìn)程作出了相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。但是,由于以往的城鎮(zhèn)化道路缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計,在城鎮(zhèn)化的過程中,也同時暴露出了一系列問題。黨的十八大進(jìn)一步明確地提出了“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”,走“中國特色”新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計。由此,如何理解這一設(shè)計思路并推進(jìn)這一新型城鎮(zhèn)化道路的實(shí)現(xiàn)也就自然而然地成為了一個亟待解決的現(xiàn)實(shí)課題。那么,我國何以必須對城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行頂層設(shè)計呢?這一新型城鎮(zhèn)化道路設(shè)計的內(nèi)涵又是怎樣的呢?我們又應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)這一頂層設(shè)計呢?

一、新型城鎮(zhèn)化何以必須進(jìn)行頂層設(shè)計

無論我們是否能夠自覺地對城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行設(shè)計,城鎮(zhèn)化都已經(jīng)成為現(xiàn)代化過程中不可阻擋的發(fā)展趨勢。截至2011年年底,我國城鎮(zhèn)人口就已經(jīng)超過了農(nóng)村人口,到2013年年底,城鎮(zhèn)人口更是達(dá)到了全國總?cè)丝诒戎氐?3.73%。這就不僅在量的層次上實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)變,同時,也在質(zhì)的層面上推動了整個城鎮(zhèn)化道路由“人口轉(zhuǎn)移型”向“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型”的轉(zhuǎn)化,使得我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個相當(dāng)關(guān)鍵的歷史時期。但是,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、人均發(fā)展水平過低、資源環(huán)境出現(xiàn)明顯的破壞、大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間來回遷徙等一系列問題都在我國特殊的國情與文化背景下成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的突出問題。

與此同時,通過對其他國家在城鎮(zhèn)化過程中的經(jīng)驗與教訓(xùn)的探討,我國也不斷地從其他國家的城鎮(zhèn)化過程中看到了在類似的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段存在的各種問題及其處理不當(dāng)?shù)暮蠊?,諸如“拉美陷阱”“中等收入陷阱”“停滯不前”“社會動蕩”等關(guān)鍵詞也成為探討城鎮(zhèn)化道路不可回避的詞語。吸取各個國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn),力求避免其他國家已經(jīng)出現(xiàn)的城鎮(zhèn)化過程中的問題,也成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的一種理性選擇。

在這樣的背景下,能否進(jìn)一步把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律,充分發(fā)揮人的能動性,自覺地選擇一條適合我國國情與發(fā)展需要的城鎮(zhèn)化道路顯然成為一項關(guān)系到國計民生的重大問題。首先,是否能夠針對我國的城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行長遠(yuǎn)的、系統(tǒng)的設(shè)計;其次,究竟應(yīng)該在何種層面上進(jìn)行這一城鎮(zhèn)化道路的設(shè)計。而所謂頂層設(shè)計,作為一個源于大型工程技術(shù)領(lǐng)域的設(shè)計理念,其基本的內(nèi)涵就是要求“綜合采用系統(tǒng)論、整體論、全面論、結(jié)構(gòu)論的方法體系,從對象的最高端開始對其進(jìn)行總體性設(shè)計、戰(zhàn)略性構(gòu)想、宏觀性規(guī)劃”。事實(shí)上,在改革開放的過程中,我們的黨和政府也早已注意到了引進(jìn)頂層設(shè)計理念的重要意義,把握了頂層設(shè)計的基本思想,不斷強(qiáng)調(diào)要“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”、“要加強(qiáng)改革頂層設(shè)計”。而今,如果將頂層設(shè)計這一理念結(jié)合于我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化道路選擇,無疑就更好地體現(xiàn)了對于城鎮(zhèn)化道路的全面自覺,必然成為能否進(jìn)一步把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律、充分發(fā)揮人的能動性、自覺地選擇一條適合我國國情與發(fā)展需要的城鎮(zhèn)化道路的標(biāo)志??梢哉f,黨的十八大報告明確提出了“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的新型城鎮(zhèn)化道路,雖然并沒有直接使用頂層設(shè)計這一概念,但事實(shí)上,無論是就其內(nèi)容和方法而言,還是就其戰(zhàn)略意義而言,都體現(xiàn)了黨和國家對于我國新型城鎮(zhèn)化道路正在不斷地進(jìn)行著新的頂層設(shè)計。

簡而言之,對新型城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計,已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化道路的理性選擇。

二、我國新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計的基本內(nèi)核

雖然頂層設(shè)計這一概念進(jìn)入中央文件的時間并不太長,但事實(shí)上,由于辯證法傳統(tǒng)和科學(xué)發(fā)展觀等的提出,我們的黨和政府其實(shí)一直都在對我國的發(fā)展道路進(jìn)行系統(tǒng)的頂層設(shè)計??梢哉f,在黨的十八大報告進(jìn)一步明確提出新型城鎮(zhèn)化道路之前,黨和政府就已經(jīng)不斷地對我國的城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行了頂層設(shè)計。由此,結(jié)合歷次對于城鎮(zhèn)化道路的設(shè)計和科學(xué)發(fā)展觀的基本思想,以黨的十八大報告的相關(guān)論述為依托,我們不難看到,這一頂層設(shè)計的基本內(nèi)核??梢哉f,在整個設(shè)計中,我國黨和政府之所以要強(qiáng)調(diào)“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”,在根本上,就是要走出一條以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化道路,而這一道路,無疑是一條更多的在城鎮(zhèn)化的質(zhì)的意義上進(jìn)行設(shè)計的道路,是一個依托現(xiàn)代化發(fā)展的過程,離開片面的空間擴(kuò)張、城市規(guī)模擴(kuò)大而更加注重以提升城市內(nèi)在概念和公共服務(wù)等內(nèi)涵型目標(biāo)為中心的城鎮(zhèn)化道路。

這一城鎮(zhèn)化道路實(shí)質(zhì)上存在著三大內(nèi)核:

第一,新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化,而不是片面地追求城鎮(zhèn)化的規(guī)模。這一點(diǎn),不僅是以人為本的價值觀念的體現(xiàn),也是進(jìn)一步發(fā)動人的主體能動性、推動城鎮(zhèn)化永續(xù)發(fā)展的要求,更是充分尊重不斷增加的城鎮(zhèn)化居民的發(fā)展需求和推動城鄉(xiāng)一體、新老居民服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)發(fā)展公平的具體體現(xiàn)。就目前的情況來看,我國已有大批鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城市,城鎮(zhèn)人口比重已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了鄉(xiāng)村人口的比重并在不斷增加。但是,僅僅是城鎮(zhèn)人口比例的提高顯然并不能在根本上解決城鎮(zhèn)化的問題,城鎮(zhèn)化必須是在信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化進(jìn)一步發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)一步推動,進(jìn)而使得轉(zhuǎn)移人口通過享受現(xiàn)代化成果而成為城鎮(zhèn)居民、也為城鎮(zhèn)化發(fā)展作出貢獻(xiàn)的過程,而不是簡單地進(jìn)行居民轉(zhuǎn)移或者城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程。因而,在這樣的一種新的城鎮(zhèn)化過程中,人自身的發(fā)展就必然成為城鎮(zhèn)化最為核心的理念。而在整個城鎮(zhèn)化的道路上,需要解決的顯然不僅是不斷增加的城鎮(zhèn)人的質(zhì)的提高、城鎮(zhèn)對于新居民的心理認(rèn)同和融入,還必須通過各種途徑進(jìn)一步改善城鄉(xiāng)關(guān)系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,促進(jìn)全民生活水平和素質(zhì)的提高,使得鄉(xiāng)村也在本質(zhì)意義上成為一種鄉(xiāng)村風(fēng)格的城鎮(zhèn)并在本質(zhì)意義上真正地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第二,新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須高效、高質(zhì)與和諧。所謂“高效”,就是不僅要通過信息化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動,達(dá)到城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的良性互動,充分利用現(xiàn)代技術(shù)和發(fā)展成果加速城鄉(xiāng)一體化的融合,在現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上形成最優(yōu)化的城鄉(xiāng)一體化整體,在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的現(xiàn)代理念、現(xiàn)代效率,進(jìn)而達(dá)到優(yōu)質(zhì)高效的目標(biāo);同時,更是要適應(yīng)現(xiàn)代化社會的飛速發(fā)展,加快城鎮(zhèn)化的效率,取得最好的效益。所謂“高質(zhì)”,則必須是在城鎮(zhèn)化的質(zhì)量上做文章,從片面地擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模、簡單的人口轉(zhuǎn)移等粗放型增長方式向集約化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型、質(zhì)量提高型的發(fā)展方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變,走城鎮(zhèn)化的質(zhì)量之路。而所謂和諧,則必須是在“信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展與環(huán)境的生態(tài)化發(fā)展的協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)發(fā)展過程中城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新老居民的協(xié)調(diào),在不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化與資源利用的“低碳”化相協(xié)調(diào)發(fā)展的道路上實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)調(diào),進(jìn)而達(dá)到節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的目的。

第三,新型城鎮(zhèn)化必須因地制宜,基于本地特色,形成合理的城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)化當(dāng)然離不開合理的城鎮(zhèn)體系。中國共產(chǎn)黨人的特點(diǎn)就是講究國情與特色,就是充分利用辯證法理論針對具體問題具體分析,因而,以人的城鎮(zhèn)化為核心,結(jié)合地區(qū)與時代特點(diǎn),實(shí)施開放、有序、可持續(xù)、多向度的科學(xué)發(fā)展,按照具體情況和發(fā)展步驟來選擇相應(yīng)的發(fā)展模式,形成符合地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展需要的城鎮(zhèn)體系顯然是新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計的應(yīng)有之義。而也只有在因地制宜的前提下,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展才能夠獲得真正的物質(zhì)依據(jù)。

三、新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)必須在深入理解的基礎(chǔ)上形成新型城鎮(zhèn)化的新理念

新型城鎮(zhèn)化道路新就新在它不僅是一條嶄新的城鎮(zhèn)化道路,還在于它是統(tǒng)籌了包括整個社會、現(xiàn)實(shí)的個人、生態(tài)環(huán)境等各種因素在內(nèi)的系統(tǒng)與長遠(yuǎn)的規(guī)劃,涉及了一系列新的發(fā)展理念。由此,為了更好地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計,就必須在充分理解這一頂層設(shè)計的基本內(nèi)核的基礎(chǔ)上形成一系列新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念。其中最為重要的就是以人為本的人居城市發(fā)展理念、生態(tài)和諧的低碳發(fā)展理念、智能高效的無形網(wǎng)絡(luò)城市發(fā)展理念。

就以人為本的人居城市發(fā)展理念而言,在新的城鎮(zhèn)化過程中,除了一般意義上的以人為本的基本原則,顯然,首先考慮的應(yīng)該是城市發(fā)展過程中必須根據(jù)適宜人的居住和發(fā)展來統(tǒng)籌規(guī)劃城市的基礎(chǔ)設(shè)施和基本職能,而更重要的則是通過對于居民的提高和政治、經(jīng)濟(jì)與文化建設(shè),充分發(fā)揮城市社區(qū)的基本功能,實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部和新的移民在城市內(nèi)部的心理認(rèn)同和情感歸屬,使得不斷流動的居民能夠在城鎮(zhèn)化的過程中更好地融入日益變化的新的生活。

就生態(tài)和諧的低碳發(fā)展理念而言,則必須按照生態(tài)文明的發(fā)展要求,結(jié)合建設(shè)美麗中國的宏偉目標(biāo),在城鎮(zhèn)化過程中嚴(yán)格執(zhí)行城市生態(tài)發(fā)展、低碳發(fā)展的目標(biāo),規(guī)范和引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民在節(jié)能、低碳、環(huán)保的理念下更好地工作與生活,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、社會繁榮昌盛、人民安居樂業(yè)、生態(tài)良性循環(huán)四者的高度和諧和統(tǒng)一。

就智能高效的無形網(wǎng)絡(luò)城市發(fā)展理念而言,首先必須明確的是,城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)顯然不僅僅是發(fā)展出一批實(shí)體性的城市,而是必須通過城鎮(zhèn)化的發(fā)展,達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,使得城市周邊地區(qū)都享受到城市發(fā)展的成果。因而,這里的高效、優(yōu)質(zhì)的基本取向應(yīng)該是通過數(shù)字化和信息化,通過信息、技術(shù)、人流、物流、資金等各個方面跨越行政區(qū)劃邊界和地理邊界的新理念來形成一種區(qū)別于有形地理界線的原有城市概念的無形網(wǎng)絡(luò)城市。在此基礎(chǔ)上,有形的實(shí)體城市的面積可能只有幾十平方公里,但是,由城市本身發(fā)展而形成的影響力、輻射力則會通過對周邊地區(qū)的影響跨越行政區(qū)劃的邊界,使之成為城市網(wǎng)絡(luò)中心,在其周邊形成一個無形網(wǎng)絡(luò)城市。如北京對保定、張家口、唐山、廊坊等周邊地區(qū)的直接影響就使得受影響的這些地區(qū)與北京的聯(lián)系遠(yuǎn)超其與石家莊的聯(lián)系,形成了一種新的橫向的無形網(wǎng)絡(luò)城市。而就我國大力推行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而言,這種無形網(wǎng)絡(luò)城市的發(fā)展顯然具有更為深刻的實(shí)踐意義。至于在城市內(nèi)部形成的無形網(wǎng)絡(luò),則不僅需要考慮信息交流的問題,還必須通過調(diào)整人與人的關(guān)系,達(dá)到內(nèi)部發(fā)展的和諧和外部的城市認(rèn)同,通過無形的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)達(dá)到城市居民的整體和諧,進(jìn)而共享城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。

(二)必須按照頂層設(shè)計的目標(biāo)和思路形成具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃

任何頂層設(shè)計的實(shí)現(xiàn)都必須通過基本的實(shí)踐,只有把整個宏觀設(shè)計的目標(biāo)與方略形成具體的行動,才可能真正實(shí)現(xiàn)這一頂層設(shè)計。但是,在以往的城鎮(zhèn)化過程中,由于種種原因,已經(jīng)出現(xiàn)了這樣那樣的問題,而一些城市在解決這些問題的同時,卻往往由于缺乏統(tǒng)一而長遠(yuǎn)的系統(tǒng)規(guī)劃而引發(fā)了新的問題,整個城鎮(zhèn)化的過程不能體現(xiàn)新的思路和新的成果。因而,這就更加要求我們在解決已經(jīng)出現(xiàn)的問題時,必須按照頂層設(shè)計的目標(biāo)和思路形成具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,制定相應(yīng)的目標(biāo)與方略,既注意問題的針對性和具體性,也要以長遠(yuǎn)規(guī)劃和通盤統(tǒng)籌的方法解決城鎮(zhèn)化過程中的現(xiàn)有問題,更要按照頂層設(shè)計的目標(biāo)和思路形成具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃,避免在發(fā)展道路上出現(xiàn)根本性問題。

(三)要在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上基于本地特色形成合理的城鎮(zhèn)體系

形成符合地區(qū)特點(diǎn)和發(fā)展需要的城鎮(zhèn)體系無疑是城鎮(zhèn)化道路的基本依托,西方發(fā)達(dá)國家成功城市的特點(diǎn)之一就是形成了具有鮮明的自身文化內(nèi)涵和本地特色、有自己的標(biāo)志性建筑物而且有規(guī)劃得非常好的城鎮(zhèn)體系。基于我國廣大地域中不同城市自身具有的不同特點(diǎn)和發(fā)展取向,我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在具體的實(shí)踐中就更需要基于本地特色,形成合理的城鎮(zhèn)體系。比如東部地區(qū)城鎮(zhèn)化主要是自下而上的小城鎮(zhèn)自行發(fā)展、許多農(nóng)民自己創(chuàng)業(yè)成立工業(yè)園,帶動本地區(qū)的發(fā)展,形成了小城鎮(zhèn)數(shù)量多、體系完備、聯(lián)成一片的局面,對此,就可以以不斷發(fā)展的小城鎮(zhèn)為依托,結(jié)合地方特色加以引導(dǎo),更好地通過協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展來形成富有地方特色的城鎮(zhèn)體系;而西部地區(qū)民營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),更多的是由政府發(fā)動自上而下進(jìn)行,很多地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展很不健全,對此,可以發(fā)揮現(xiàn)有城市的特色優(yōu)勢,逐步形成城市輻射帶,帶動周邊地區(qū)發(fā)展,形成合理的城鎮(zhèn)體系。至于合理的城鎮(zhèn)體系的具體形成,則顯然更需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、歷史文化、生態(tài)發(fā)展容量和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)劃,進(jìn)而突出鮮明的本地特色和文化內(nèi)涵。

(四)必須打造獨(dú)特的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來支撐城鎮(zhèn)化的發(fā)展

一個城市究竟能不能最終獲得成功,歸根結(jié)底還需要依靠主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而這也是新型城鎮(zhèn)化道路強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)的原因之一。但是,一個現(xiàn)實(shí)的問題是,許多城市、尤其是中小城市在發(fā)展中面臨的最大問題是沒有產(chǎn)業(yè)支撐,更談不上獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)支撐。因而,為了更好地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路,我們必須依據(jù)“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的頂層設(shè)計,結(jié)合各個地區(qū)的不同特點(diǎn),因地制宜地培育具有競爭優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

總之,為了更好地實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計,就必須在理解其基本內(nèi)核的基礎(chǔ)上形成一系列新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念,同時,通過一系列具體規(guī)劃解決城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種問題,推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效實(shí)施。

【本文系河南省政府決策招標(biāo)課題“城鎮(zhèn)化與改善民生的關(guān)系”(2013B373)的階段性成果】

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