李文章

［摘要］目前民辦教育分類管理研究主要囊括其必要性、標準、政策體系等內(nèi)容。必要性上，存在不同紛爭，但認同營利性和非營利性民辦學(xué)校分類理由更為充分；標準上，存二分法、三分法、四分法之爭；政策體系上，包括法人屬性、產(chǎn)權(quán)、稅收、財政等內(nèi)容。但研究也存在諸多不足：研究對象需要明確，合理回報與利潤的區(qū)別需要重新認識，民辦學(xué)校如何分流缺乏探討，分類管理制度體系構(gòu)建缺乏系統(tǒng)性和操作性。

［關(guān)鍵詞］民辦教育營利性非營利性分類管理

［中圖分類號］G648.7［文獻標識碼］A［文章編號］2095-3437（2014）10-0116-0430多年來，我國民辦教育在辦學(xué)規(guī)模上取得了顯著成績，成為教育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分。但總體而言，與公辦學(xué)校相比、與人民群眾對優(yōu)質(zhì)教育的需求相比，民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量仍存在較大差距。如何提升民辦學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量、促進民辦教育高水平發(fā)展，是新時期我國民辦教育發(fā)展的主旋律。在此背景下，分類管理不僅成為我國民辦教育實踐改革的突破口，更是當前民辦教育研究領(lǐng)域的重要熱點課題。諸多學(xué)者從分類管理的必要性及意義、標準、制度體系等方面展開了深入研究，成果日益豐富。本文在梳理和總結(jié)目前分類管理研究進展的基礎(chǔ)上，指出了目前研究存在的若干不足，對今后分類管理研究提出了展望。

一、分類管理：必要性爭議與意義

盡管在國家政策層面已明確提出“探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”，并選擇浙江、上海、深圳等部分地區(qū)作為民辦教育分類管理改革探索試驗區(qū)，但就理論角度而言，對分類管理的必要性認識上仍然存在分歧，支持者和反對者皆有。

歸納起來，支持民辦教育分類管理的理由主要有三點：一是捐資辦學(xué)的政策設(shè)計理念與投資辦學(xué)的客觀性不一致。與美國等發(fā)達國家私立教育舉辦者本著回饋社會、感恩社會的目的捐資捐物辦學(xué)不同，我國民辦學(xué)校多數(shù)舉辦者財力極為有限，很多人需要通過獲取辦學(xué)的盈余來維持學(xué)校及個人自身的生存和發(fā)展。表面上，很多民辦學(xué)校舉辦者未公開要求獲得合理回報，但本質(zhì)上都存在利益輸送行為，投資辦學(xué)是現(xiàn)階段我國民辦教育的基本特征。然而在政策制度上，政府完全忽視了我國民辦教育投資辦學(xué)的基本國情。二是有利于貫徹落實民辦教育扶持政策。目前，民辦學(xué)?；旧系怯洖槊褶k非企業(yè)單位法人，既不是企業(yè)，也不是事業(yè)單位。這導(dǎo)致了民辦學(xué)校既無法享受到企業(yè)法人所具有的辦學(xué)自主權(quán)和改革活動，又難以享受到事業(yè)單位在財政、稅收、土地、教師待遇等方面的政策待遇。三是借鑒國際私立教育改革發(fā)展的經(jīng)驗。對私立學(xué)校采取分類管理模式，是當前諸多私立教育發(fā)達國家的普遍政策舉措。既積極鼓勵純公益性的私立學(xué)校，也允許部分營利性的私立學(xué)校的存在。世界銀行在2000年的報告中強調(diào)，區(qū)分私立教育機構(gòu)的營利性和非營利性比傳統(tǒng)上劃分公立和私立教育機構(gòu)更具實際意義，因為非營利私立教育機構(gòu)從其使命和結(jié)構(gòu)來看與公立教育機構(gòu)往往非常相像。

與支持者相反，也有學(xué)者對分類管理持質(zhì)疑態(tài)度。有研究者表示，“推行分類管理，不僅面臨法律障礙，而且存在政策風(fēng)險?？赡艹霈F(xiàn)民辦學(xué)校舉辦者由于覺得兩種選擇都不符合自己的愿望，又看不清楚將來的政策走向，于是選擇終止辦學(xué)，導(dǎo)致民辦學(xué)校出現(xiàn)大面積的非正常倒閉……對中國民辦教育將是一場嚴重的危機?！辈⑶遥盃I利性民辦學(xué)校存在合法性困境”。也有研究者指出，“對民辦教育的分類管理，要遵循《民辦教育促進法》的基本法律框架。如把‘不要求合理回報的民辦學(xué)校等同于‘非營利性性質(zhì)，把‘要求合理回報的民辦學(xué)校等同于‘營利性性質(zhì)，事實上就是在迫使所有民辦學(xué)校陷入兩難境地。”還有研究者認為，“現(xiàn)行的民辦教育發(fā)展模式是在我國本土環(huán)境下產(chǎn)生的，當前推行分類管理的條件尚不成熟，民辦教育應(yīng)該在已有的民辦教育法律框架下進行漸進式完善?！?/p>

民辦教育分類管理是否必要爭議性的存在，既和我們當前民辦教育基礎(chǔ)理論研究不足有關(guān)，也和我國民辦教育特殊的辦學(xué)歷程有關(guān)?；趪鴥?nèi)外研究和世界私立教育發(fā)展趨勢，我們認為推進民辦教育分類管理是必然的，是民辦教育未來健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。其作用有：第一，引導(dǎo)民間資金合理分流，以防止投資資本過度進入非營利性民辦高校領(lǐng)域；第二，將隱性營利性民辦高校顯性化，也使其管理由非對稱性向?qū)ΨQ性轉(zhuǎn)化，同時避免政府的財政投入陷入巨大的道德風(fēng)險；第三，可以使政府的制度邏輯由原來的促進為主向規(guī)范、引導(dǎo)與促進并重轉(zhuǎn)變，有利于民辦高校的健康多元發(fā)展。概言之，對民辦學(xué)校進行分類管理，是現(xiàn)實發(fā)展要求使然。正如劉建銀所言，民辦學(xué)校組織性質(zhì)界定的制度沖突和民辦學(xué)校運行的現(xiàn)實困境，是分類管理的基本動因。

總體而言，分類管理支持者的論據(jù)要強于反對者的質(zhì)疑，且分類管理的意義及作用是明顯的。雖然分類管理改革必將遇到很多問題，但改革的方向勢在必行。

二、分類管理：分類種數(shù)與標準內(nèi)容

分類管理作為一項改革舉措，爭議最大之處莫過于分類的方法論上：如分為幾類比較合適？按什么標準內(nèi)容進行分類？在這兩個問題上，眾說紛紜。

（一） 民辦學(xué)校分類種數(shù)之爭

概括起來，大致存在三種分類方法。一是二分法，即將民辦學(xué)校分為營利性和非營利性兩種。有研究者認為，“從制度規(guī)范上說，舉辦者對民辦教育機構(gòu)的投入應(yīng)區(qū)分為投資和捐資兩類。投資即基于謀求盈利的目的辦學(xué)，目標是獲取經(jīng)濟收益；捐資即基于奉獻社會的責(zé)任而辦學(xué)，不求任何有償回報?！本栀Y辦學(xué)即為非營利性民辦學(xué)校，投資辦學(xué)即為營利性民辦學(xué)校。二是三分法。有學(xué)者認為，上述營利性和非營利性二分法，非此即彼的劃分，并不能反映我國民辦學(xué)校復(fù)雜的辦學(xué)情況。如胡衛(wèi)認為，“應(yīng)將民辦高校區(qū)別為準營利性、營利性和非營利性三種。捐資舉辦的無疑是非營利性辦學(xué)，投資舉辦學(xué)校中，依據(jù)教育服務(wù)類型和學(xué)校盈余分配，可分為準營利和營利性兩類?！狈絼︿h在對民辦學(xué)校營利性和非營利性分類管理的實證分析基礎(chǔ)上，也提出了類似三分法：建議將民辦學(xué)校劃分為營利性、非營利性不要求合理回報、非營利性要求合理回報的三種類型。與此相似的還有黃新茂提出的捐資型、投資型、出資保值型三分法。三是四分法。一些學(xué)者認為，無論是二分法還是三分法都尚未完全反映出我國民辦學(xué)校特征。如徐緒卿、王建等則主張現(xiàn)行民辦學(xué)校至少應(yīng)劃分為四類。第一類是出資人既不要求所有權(quán)，也不求回報的捐資辦學(xué)；第二類是出資人不要求投資的額外收益，但不放棄學(xué)校初始資產(chǎn)的所有權(quán)；第三類是出資人要求合理回報的民辦高校，但不以營利為目的；第四類是營利性民辦學(xué)校。潘懋元等在《我國民辦高等教育發(fā)展的第三條道路》一文中同樣表達四類劃分觀點：“分為捐資舉辦的民辦高校、營利性民辦高校、投資舉辦但不要求取得回報的民辦高校、要求取得合理回報但又不是營利性的民辦高校四類學(xué)校?！?/p>

民辦學(xué)校分類種數(shù)之爭，從某種程度上也反映了我國民辦教育發(fā)展的特殊歷程和民辦學(xué)校發(fā)展的多樣性。筆者認為，實施營利性和非營利性民辦學(xué)校兩類管理是可行的，不僅照應(yīng)我國民辦教育的基本特征，又順應(yīng)國際私立教育改革發(fā)展的趨勢。而三分法抑或四分法，要么過于復(fù)雜，要么存在自身矛盾。如準營利與營利怎么區(qū)別，不是一件易事；又如投資舉辦不要求取得回報這本身就含有內(nèi)在矛盾，是投資就必然追求利潤，這是投資的本質(zhì)。

（二） 民辦學(xué)校分類標準內(nèi)容之爭

應(yīng)該說，根據(jù)什么標準內(nèi)容來判斷、界定營利性民辦學(xué)校，這是分類管理的核心，也是分類管理的難點。確定了分類標準內(nèi)容，也就基本決定了民辦學(xué)校分類的種數(shù)。

一是單一化標準。有學(xué)者認為，盡管民辦學(xué)校辦學(xué)模式多種多樣，但對民辦學(xué)校的分類標準不宜復(fù)雜，提出以“是否追求合理回報（即是否營利）作為唯一標準。凡是不追求合理回報的民辦學(xué)校，不論辦學(xué)主體是誰，一律視為非營利性民辦學(xué)校；反之，則視為營利性民辦學(xué)校。這種以是否追求合理回報作為分類標準的內(nèi)容，受到部分人的質(zhì)疑。何金輝指出，辦學(xué)作為一種社會現(xiàn)象，不同人有著不同的動機和目的，且利己行為與利他行為都同時存在，不必論證是利己行為的公益性大還是利他行為的公益性大，也幾乎無法準確判斷舉辦者的動機與目的。此外，對于什么樣的回報算是合理回報，這個“合理”的數(shù)字沒有具體參照。由于民辦教育促進法對此沒有明確界定，各省有關(guān)民辦教育法規(guī)中對合理回報的規(guī)定也是各有不同，這也造成了人們難以形成合理回報的有關(guān)共識。至今為止，“國家尚未有政策明確”。二是多樣化標準。王善邁以“公共產(chǎn)品理論和機構(gòu)的經(jīng)濟性質(zhì)”為理論依據(jù)，提出分類的標準至少應(yīng)該包含三個方面。第一是辦學(xué)所得盈利歸誰支配；第二是出資人的初始投入和追加投入所形成的學(xué)校固定資產(chǎn)歸誰所有；第三是學(xué)校辦學(xué)終止時，財產(chǎn)清算清償債務(wù)后的剩余資產(chǎn)歸誰分配。此外，黃新茂也提出了多樣化的標準觀點。他認為營利性和非營利性民辦學(xué)校應(yīng)從以下三方面進行界定：“（1）是否以營利為辦學(xué)目的；（2）舉辦者是否享有辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)的所有權(quán)；（3）學(xué)校終止時，舉辦者是否享有除了舉辦者投入的剩余資產(chǎn)。”

其實，單就營利性組織和非營利性組織區(qū)分，已經(jīng)有著比較基本一致的界定。但中國民辦學(xué)校的實際運行已超出了兩類組織的劃分范疇。民辦教育的分類標準的界定將是民辦教育分類管理的核心難題。實踐中，“一些地區(qū)已出臺的試點方案中，不僅承認非營利性民辦學(xué)校舉辦者出資的原始資產(chǎn)權(quán)，而且還允許出資者從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報，顯然突破了傳統(tǒng)‘非營利性組織的概念邊界?！?/p>

三、分類管理：制度體系

分類管理改革，表面上是對民辦學(xué)校進行分類，實質(zhì)上是根據(jù)民辦學(xué)校的營利性和非營利性的辦學(xué)屬性，制定不同的管理制度和出臺不同的政策措施。與學(xué)理上思考分類方法和標準，如何制定好分類后的配套制度甚為關(guān)鍵。

首先是完善法人登記。當前民辦學(xué)校主要登記為“民辦非企業(yè)單位”，這種“非驢非馬”式的民辦學(xué)校法人定位，是制約民辦教育快速發(fā)展的源頭性障礙、是《民辦教育促進法》中規(guī)定的扶持優(yōu)惠政策得不到落實的根本原因所在。推進分類管理，改革民辦學(xué)校法人登記制度是首要前提。為此，有研究者提出，要保證民辦學(xué)校分類管理得以順利實施，還依賴于在更高位次上制定《民典法》或修改《民法通則》，把非營利性法人與營利性法人明確劃分出來，以形成在制度上就存在分類分別規(guī)范的局面。有學(xué)者建議，把營利性民辦學(xué)校視為商業(yè)機構(gòu)，將它們的設(shè)立和管理納入“工商登記”路徑及“商業(yè)法”或“公司法”的調(diào)整范圍，對非營利性民辦學(xué)校依公益性的財團法人進行登記和管理。

其次是明晰產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)清晰、明確與否，從根本上影響個人、社會投資和興辦民辦高校的積極性，決定著民辦高校資源配置的效率和校本收益。無論是營利性民辦學(xué)校還是非營利性民辦學(xué)校，首先要明確學(xué)校的產(chǎn)權(quán)。“回避產(chǎn)權(quán)的處理來談民辦學(xué)校的重新分類是毫無意義的?！标P(guān)于產(chǎn)權(quán)的設(shè)計，有研究者提出，非營利性民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)歸學(xué)校，在學(xué)校辦學(xué)與終止時，清償債務(wù)后的學(xué)校剩余財產(chǎn)按《捐贈法》處理。營利性學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)歸學(xué)校所有，出資人享有所有者權(quán)益，可以對辦學(xué)結(jié)余進行分紅。學(xué)校終止時，剩余財產(chǎn)按《公司法》處理。

再次是完善稅收政策。目前，困擾民辦教育發(fā)展的一個重要障礙便是民辦教育法律法規(guī)中的稅收優(yōu)惠政策與稅務(wù)部門執(zhí)行的不一致。事實上，民辦學(xué)校多未享受到法律中既定的稅務(wù)優(yōu)惠。稅務(wù)部門往往撇開民辦教育政策法規(guī)，照舊按稅務(wù)系統(tǒng)法規(guī)定來執(zhí)行，且各地執(zhí)行的標準也不統(tǒng)一，產(chǎn)生諸多問題。對此，有研究者提出實行分類管理后，應(yīng)根據(jù)民辦學(xué)校的性質(zhì)調(diào)整和完善稅收制度，“對兩類民辦教育機構(gòu)制定不同的稅收制度”。具體而言，即非營利性民辦學(xué)校應(yīng)視同公辦學(xué)校享受同等的稅收政策，營利性民辦學(xué)校則視為企業(yè)或者高新技術(shù)企業(yè)，給予一定的稅收減免優(yōu)惠。

最后是健全財政資助體系。當前民辦教育已步入規(guī)模穩(wěn)定、質(zhì)量提升、內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，再依靠以學(xué)養(yǎng)校，已難以支撐民辦學(xué)校高水平發(fā)展?？傮w上，我國政府對民辦教育的公共財政投入嚴重不足，民辦學(xué)校難以擺脫學(xué)費依賴瓶頸。而政府對非營利性組織提供財政支持是國際通行的做法。吳華指出，從法理上說，公共財政對教育的支出應(yīng)該為全體人民所共享，不應(yīng)有人因為選擇了民辦學(xué)校就被排除在外。王善邁也認為，民辦教育既然是我國教育的重要組成部分，而且具有正的外部性，因此，公共財政應(yīng)加大支持力度，且應(yīng)制度化，不能因政府換屆和決策者更替而改變。對非營利性民辦學(xué)校，政府應(yīng)視同公辦學(xué)校，根據(jù)生源規(guī)模、辦學(xué)質(zhì)量等情況給予穩(wěn)定而直接的財政資助；對營利性民辦學(xué)校，政府可通過間接的貸款稅率優(yōu)惠等措施給予支持補助。

四、小結(jié)

縱觀目前我國民辦教育分類管理研究，學(xué)者們在分類管理研究中既存部分分歧，也存很多共識。這些研究豐富了我們對民辦教育發(fā)展規(guī)律的認識，對政府制定民辦教育政策法規(guī)和民辦學(xué)校自身改革發(fā)展提供了理論參考。當然，研究也存在諸多不足，還有不少問題亟待進一步思考和明朗。

其一，研究對象需要明確化。在分類管理論述中，既有以民辦教育為對象，也有以民辦學(xué)校為對象，還有以民辦高校為對象。顯然，民辦教育、民辦學(xué)校、民辦高校各自所界定的范疇是不同的。如民辦學(xué)校，不僅涵蓋民辦高校，還包括民辦幼兒園、民辦中小學(xué)、民辦中職等學(xué)校。而義務(wù)教育階段的中小學(xué)和非義務(wù)教育階段的高校，其教育定位有著很大差別。對前者來說，側(cè)重教育的公平性，在公平的基礎(chǔ)上兼顧效率；而對后者來說，強調(diào)教育的效率性，在效率的基礎(chǔ)上兼顧公平。因此，哪一類的教育或?qū)W校適合開展營利性辦學(xué)，需要斟酌。

其二，認真審視合理回報和利潤的區(qū)別。不少研究者將“是否獲得合理回報”作為營利性民辦教育的區(qū)別標準之一，認為合理回報和利潤有著本質(zhì)不同，似乎利潤就是資本剝削和貪婪的代表詞，令人憎惡。這種刻板的“利潤”印象，值得我們深入反省。利潤難道與教育是水火不相容的兩極嗎？答案恐非如此。如《牛津英語詞典》指出“利潤”這個詞的詞義代表的確實都是些正面意義。作名詞用時，這些詞被描述為：前進、發(fā)展、效益、好處、益處、福利；作動詞用時，被定義為：取得進步、前進、向前、提高、繁榮、增長。利潤，或稱作辦學(xué)結(jié)余，是一個學(xué)校辦學(xué)效益和資產(chǎn)運行效率的一個檢測指標。任何學(xué)校都可能存在辦學(xué)結(jié)余，也可能存在辦學(xué)虧損。相對而言，營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)盈利能力可能要強于非營利性民辦學(xué)校。

其三，對民辦學(xué)校分類問題探討缺少。確立營利性和非營利性民辦學(xué)校的區(qū)分標準在理論上是相對比較容易的，但實踐中現(xiàn)有的民辦學(xué)校如何合理分流，遠難于理論分類。施行分類管理，其重要的內(nèi)容之一就是針對營利性和非營利性民辦學(xué)校的屬性特征，完善目前現(xiàn)有的民辦教育管理政策法規(guī)，制定更具針對性、更加公平合理的制度。分類后，營利性和非營利民辦學(xué)校將面臨不同的財政、稅收、土地等公共政策。換言之，是選擇營利性辦學(xué)還是非營利性辦學(xué)，對民辦學(xué)校、特別是舉辦者來說，意味著一系列隱性和顯性利益的重新取舍和分配。

其四，分類管理制度體系構(gòu)建缺乏系統(tǒng)性和操作性。不少學(xué)者對如何推進分類管理、構(gòu)建相應(yīng)的配套政策進行了不少研究，如提出“穩(wěn)步推進、尊重自愿、既往不咎、鼓勵公益、堅持改革、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則，“中央頂層設(shè)計，地方試點先行；表彰、獎勵和補償相結(jié)合，分布分類過渡”的策略，構(gòu)建包括法人登記制度、產(chǎn)權(quán)制度、稅收制度、財政支持制度等方面的政策體系。但從整體上來看，相關(guān)研究和實踐經(jīng)驗都不夠系統(tǒng)和成熟，各政策之間缺乏協(xié)調(diào)性，未能形成比較健全而清晰的政策路徑，且提出的一些政策建議缺乏審慎的檢驗，可操作性不強。

綜上所述，探索建立營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理，不僅是清理現(xiàn)有民辦教育歧視政策、落實民辦教育法律法規(guī)的政策訴求，更是促進民辦學(xué)校內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展的內(nèi)在要求。隨著民辦教育分類管理實踐探索的逐步推進，民辦教育分類方面的理論研究也必將進一步深化。分類管理涉及利益錯綜復(fù)雜，改革不可能一蹴而就，道路注定漫長而曲折。我們期待這方面的研究更加豐富和深入。堅持立足基本國情與借鑒國際經(jīng)驗相統(tǒng)一，這應(yīng)是進一步分類管理研究和實踐探索中的一個重要原則。

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［責(zé)任編輯：碧瑤］