摘要：殘疾人均等享有公共服務是在政府主導下的生產(chǎn)和分配過程，它與各種組織和公民的經(jīng)濟活動密切相關。從經(jīng)濟學視角分析殘疾人均等享有公共服務，可有效防止由經(jīng)濟因素造成的殘疾人均等享有公共服務方面的偏差，降低服務供給成本和提高其社會效益。市場體制、行政體制與社會體制的合作能為此服務奠定堅實的物質基礎，公民與殘疾人家庭是落實服務的最終主體。殘疾人均等享有公共服務要基于社會主義市場經(jīng)濟體制、政府宏觀調控和引導以及各類組織與公民，在市場機制、行政機制、社會機制與公民主體的共同維護與努力下，堅持供求關系的動態(tài)均衡原則，努力降低服務的經(jīng)濟成本，不斷提高其社會效益，確保殘疾人有“尊嚴的生存”，并促進社會和諧。

關鍵詞：殘疾人；公共服務；經(jīng)濟學分析；公共財政；均等化

中圖分類號： C913.69文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2014）03004512

殘疾人均等享有公共服務是在國家經(jīng)濟與社會迅速發(fā)展的條件下提出來的，需要國家經(jīng)濟“硬實力”與文化 “軟實力”共同發(fā)揮作用。這實際上也是對公共利益進行的重新調整和分配，并依賴于對政府、社會與市場之間、健全人與殘疾人之間、殘疾人與殘疾人家庭之間以及不同殘疾人群體之間關系重新調整，確定權力和權利的邊界，實現(xiàn)權力與權利的平衡。正如美國經(jīng)濟學家保羅·薩繆爾森所認為的那樣，“經(jīng)濟學（economics）研究的是一個社會如何利用稀缺的資源生產(chǎn)有價值的商品，并將它們在不同的人中間進行分配”[1] 。從某種意義上說，殘疾人均等享有公共服務是在政府主導下的生產(chǎn)和分配過程，這一過程與經(jīng)濟體制、政府宏觀調控、各種組織和公民的經(jīng)濟活動等密切相關.因而為了有效實現(xiàn)殘疾人均等享有公共服務，就十分有必要從經(jīng)濟學角度對其進行分析。本文著重對殘疾人均等享有公共服務的基本前提、關鍵舉措、動力與主體進行分析，旨在有效防止由經(jīng)濟因素造成的殘疾人均等享有公共服務方面的偏差——“市場失靈”、“政府失靈”、“志愿失靈”（參見圖1）。

一、社會主義市場經(jīng)濟體制是殘疾人均等享有公共服務的基本前提公共服務以公共產(chǎn)品為依托，而公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供則以健全的市場體系為基礎。因此，通過計劃與市場兩種配置資源的手段，生產(chǎn)和提供更豐富、更高質量、更能滿足需要的公共產(chǎn)品，是殘疾人均等享有公共服務的基本保障。經(jīng)濟是社會的基礎，經(jīng)濟繁榮和生產(chǎn)力發(fā)展從根本上推動著社會進步，而殘疾人均等享有公共服務則是社會進步的一個重要標志。圖1殘疾人均等享有公共服務的經(jīng)濟學分析模式

（一）健全和完善的經(jīng)濟體制是殘疾人均等享有公共服務的基本保障

高效的社會主義市場經(jīng)濟對殘疾人均等享有公共服務的實施至關重要。社會經(jīng)濟發(fā)展與公共服務呈正相關性：國家經(jīng)濟發(fā)展狀況決定著公共服務水平；而公共服務水平的提高有利于擴大內需、促進消費和增加人力資本積累，進而促進經(jīng)濟發(fā)展和繁榮。有效解決公共產(chǎn)品供給問題，必須加大財政投入；而經(jīng)濟發(fā)展水平是決定財政收支規(guī)模和公共產(chǎn)品供給能力的基礎性因素，高效的經(jīng)濟能為公共產(chǎn)品供給提供強有力的財政支持，經(jīng)濟低效造成的商品匱乏必然導致公共產(chǎn)品供給減少。殘疾人均等享有公共服務是社會發(fā)展的結果，而經(jīng)濟發(fā)展是社會發(fā)展的前提和緩解社會矛盾的基礎，“如果沒有這種發(fā)展，那就只會有貧窮、極端貧困的普遍化；而在極端貧困的情況下，必須重新開始爭取必需品的斗爭，全部陳腐污濁的東西又要死灰復燃?！盵2]86因此，殘疾人均等享有公共服務要求社會主義市場經(jīng)濟體制克服由市場經(jīng)濟的自發(fā)性、盲目性和滯后性而導致的短期行為、兩極分化和拜金主義。

20世紀50年代末，中國完成社會主義改造后形成了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。鄧小平在1985年對這種體制的評價是：“我們過去一直搞計劃經(jīng)濟，但多年的實踐證明，在某種意義上說，只搞計劃經(jīng)濟會束縛生產(chǎn)力的發(fā)展……多年的經(jīng)驗表明，要發(fā)展生產(chǎn)力，靠過去的經(jīng)濟體制不能解決問題?！盵3]148-149 1979年，中國國內生產(chǎn)總值僅4038億元，國家決算總收入和總支出分別為1103億元和1273億元（其中總支出的超支部分動用了歷年財政結余八十多億元且向銀行透支九十多億元）[4]。以一千多億元的總收入應對九億多人公共產(chǎn)品供給是個大難題，這些總支出又能為殘疾人提供多少公共服務？應該承認，經(jīng)濟生活各方面都按政府指令性計劃進行，這有利于經(jīng)濟的有序運行和社會的協(xié)調發(fā)展，便于政府將有限的資源集中地用于諸如教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面。盡管這些方面的公共產(chǎn)品提供大多及時、全面、不受市場影響，有利于推進殘疾人事業(yè)，但計劃經(jīng)濟體制的低效往往使政府捉襟見肘，殘疾人公共服務供給往往“心有余而力不足”，經(jīng)常陷入“巧婦難為無米之炊”的窘境。在計劃經(jīng)濟體制下，政府身兼公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者雙重角色，導致公共產(chǎn)品的生產(chǎn)缺乏激勵機制，也易造成公共產(chǎn)品供給的短缺和質量問題，嚴重影響政府公共服務職能的發(fā)揮。

在改革開放進程中，社會主義市場經(jīng)濟逐漸被確立為新時期經(jīng)濟體制改革的目標。十四大以來，中國把市場經(jīng)濟與社會主義基本制度結合起來，在所有制結構和分配方式上不斷形成新的制度性特征，通過加強國家宏觀經(jīng)濟調控并兼顧廣大人民的整體利益和長遠利益，發(fā)揮計劃和市場兩種資源配置手段的長處，為殘疾人事業(yè)發(fā)展奠定了堅實的經(jīng)濟基礎。為充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的效率優(yōu)勢，中國政府長期堅持以經(jīng)濟建設為中心的指導方針，把發(fā)展生產(chǎn)力作為社會主義的根本任務，推動經(jīng)濟快速發(fā)展，由此也取得了舉世矚目的發(fā)展成就。這是殘疾人均等享有公共服務提上日程的重要宏觀背景。最近6年，中國國內生產(chǎn)總值從26.6萬億元增加到56.8萬億元，公共財政收入從5.1萬億元增加到將近12.9萬億元[5]。國家公共財政支出從經(jīng)濟建設型向公共服務型、普惠民生型轉變，包括殘疾人公共服務在內的公共服務項目在全國財政支出的比重逐年提高，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、保障性住房等項目的支出逐年增加，在解決包括殘疾人在內的公共產(chǎn)品供給問題上成效顯著。由于有比較雄厚的物質基礎和體制作保障，國家“十二五”規(guī)劃綱要在明確公共服務范圍和重點的同時，把殘疾人公共服務單列出來，從殘疾人公共教育、就業(yè)服務、社會保障、預防和康復、住房保障、公共文化、無障礙設施等方面來完善殘疾人公共服務體系與社會保障服務體系，構建殘疾人均等享有公共服務的規(guī)劃和政策體系。

盡管我國經(jīng)濟已取得巨大發(fā)展成就，但現(xiàn)在達到的小康還是低水平、不全面、不均衡的，現(xiàn)階段的殘疾人事業(yè)仍受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約。因此，離開現(xiàn)實背景討論殘疾人均等享有公共服務沒有說服力。長期以來，殘疾人公共服務資金一直相對不足，殘疾人日益增長的公共服務需求與公共服務供應不足、公共服務質量低下之間的矛盾十分突出，這些問題只能通過發(fā)展經(jīng)濟來解決。雖然中國人均國民總收入的世界排名已由1980年的一百三十多位升至八十多位，但遠低于發(fā)達國家的水平，甚至不到排名前十位國家的十分之一。按照2010年標準，中國貧困人口仍有2688萬，而2011年提高貧困標準后（農(nóng)村居民家庭人均純收入2300元人民幣/年）中國仍有1.28億的貧困人口[6]（占總人口近1/10）。城鄉(xiāng)低保人口有7400多萬人，每年城鎮(zhèn)新增勞動力有1000多萬人，幾億農(nóng)村勞動力需要轉移就業(yè)和落戶城鎮(zhèn)，還有殘疾人8500多萬人。根據(jù)世界銀行的標準，中國還有2億多人口生活在貧困線以下，這差不多相當于法國、德國、英國人口的總和[7]。相對貧困、城市貧困也逐漸顯現(xiàn)，返貧現(xiàn)象時有發(fā)生，中國人均財政收入（歐美國家大多是中國的十幾倍）和支出水平世界排名在一百位左右。這種狀況決定了包括殘疾人在內的公共產(chǎn)品供給總體上只能限于“低水平、廣覆蓋”，政府只能側重于為殘疾人提供基本的公共服務。因此，推進殘疾人均等享有公共服務必須加大財政投入，通過深化改革和完善社會主義市場經(jīng)濟體制與機制，以體制創(chuàng)新促進中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

（二）成熟規(guī)范的市場機制是殘疾人均等享有公共服務的必備條件

市場經(jīng)濟體制對殘疾人均等享有公共服務的作用，取決于市場機制的規(guī)范與成熟程度。近年來，中國政府打破公共產(chǎn)品的單一生產(chǎn)和供給模式，把殘疾人所需求的“準公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)和供給引入市場，以合同外包、授權經(jīng)營、經(jīng)濟資助（包括財政補貼、貸款優(yōu)惠、稅賦減免）等形式鼓勵各種市場主體參與，這種變化對市場機制提出了更嚴格的要求。但是中國的市場經(jīng)濟發(fā)展還不夠成熟，社會主義基本制度與市場經(jīng)濟的結合還面臨諸多問題。因而要防止不規(guī)范和低效率的市場機制，健全殘疾人公共服務供給機制，就必須充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟運行機制的作用，以保障殘疾人均等享有公共服務。

市場機制就是市場運行的實現(xiàn)機制，主要由市場價格機制、供求機制、競爭機制和風險機制等構成。市場機制作為有機統(tǒng)一的整體，其中任何構成要素的缺失或相互關系的紊亂都會影響市場運行并削弱市場機制的功能和效用。市場機制也是殘疾人均等享有公共服務的實現(xiàn)機制。其中，價格機制通過市場價格信息反映殘疾人公共產(chǎn)品供求關系并調節(jié)生產(chǎn)和流通；供求機制則依據(jù)供需關系形成公共產(chǎn)品市場價格，并通過價格、數(shù)量等市場信號的調節(jié)實現(xiàn)供求基本平衡；競爭機制的充分展開，能激發(fā)殘疾人公共產(chǎn)品企業(yè)的活力和提供發(fā)展的動力，并通過優(yōu)勝劣汰使殘疾人獲得更多的實惠；在殘疾人服務市場上起獨特作用的利率機制，能給殘疾人服務供給者帶來籌資便利；匯率機制能給殘疾人服務的國際化帶來快捷性與可預期性；工資機制能使殘疾人服務便于調劑勞動力等。

成熟的市場機制要以完備開放的市場為基礎。殘疾人服務市場包括殘疾人消費市場、要素供給市場和服務市場。其中，要素供給市場是指提供各類殘疾人服務要素的交易關系，包括金融市場、產(chǎn)權市場、勞動力市場和土地市場等。健全的市場體系是資源合理配置的載體，完備開放的要素市場有利于資源的優(yōu)化配置。殘疾人服務價格扭曲或失真會使政府提供或購買殘疾人服務產(chǎn)生障礙，進而影響市場對資源的有效配置。比如，投資殘疾人康復器械、輔助器具（假肢、輪椅等）的研制、生產(chǎn)、供應與維修服務的企業(yè)，要想及時得到生產(chǎn)資料與資金就需要完善的生產(chǎn)資料市場和金融市場，其用工自主權和工資分配權則需要開放的勞務市場。發(fā)育成熟和完善的市場體系能充分發(fā)揮市場機制對提供殘疾人服務企業(yè)的優(yōu)勝劣汰功能，也有利于實現(xiàn)國家對市場運行過程的有效調控、監(jiān)督和引導。一方面，提供殘疾人服務的企業(yè)和其他經(jīng)濟主體高度依賴市場，完善的市場體系能促使政府從直接提供殘疾人公共服務等管理微觀經(jīng)濟活動的具體事務向發(fā)揮協(xié)調、監(jiān)管和服務等職能轉變；另一方面，健全的市場體系能壓縮權力介入市場等不規(guī)范甚至腐敗行為產(chǎn)生的空間，從而提高殘疾人公共服務供給的效率與質量。健全的市場體系追求平等與自由的理念，這為殘疾人均等享有公共服務奠定了牢固的思想基礎。

規(guī)范的市場機制是一種高效有序的資源配置方式。市場經(jīng)濟本質上是市場配置資源的經(jīng)濟，能否使市場在資源配置中起決定性作用，這是市場經(jīng)濟是否規(guī)范成熟的重要標志。殘疾人的需求是多種多樣且不斷變化的，其必須通過與市場提供的商品和服務產(chǎn)生復雜的相互作用才能達成自我組織的效果，進而經(jīng)過優(yōu)化的資源配置得到比較充分的滿足。市場經(jīng)濟體制的規(guī)范運行，將有力推動殘疾人均等享有公共服務的發(fā)展。盡管中國目前已初步建立起了社會主義市場經(jīng)濟體制，但這個經(jīng)濟體制還不夠完備和健全。這其中主要問題是生產(chǎn)要素市場發(fā)育滯后，市場規(guī)則不完整統(tǒng)一，市場競爭未充分展開，市場秩序比較紊亂。這些問題易產(chǎn)生部門和地方保護主義以及權力尋租現(xiàn)象，妨礙了經(jīng)濟上的優(yōu)勝劣汰和結構調整，進而影響了社會主義市場經(jīng)濟體制效率發(fā)揮和殘疾人均等享有公共服務的有效實施。市場機制的規(guī)范化要靠進一步深化改革。為此，黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用的要求，主要目的就是要著力解決市場體系不完善、政府干預過多和經(jīng)濟上的消極腐敗等問題。貫徹落實上述要求，將進一步從根本上完善中國的市場經(jīng)濟體制，進而能有效推進殘疾人均等享有公共服務。高效有序的資源配置離不開政府宏觀調控，充分發(fā)揮市場作用，必須更好地發(fā)揮政府的調控作用，讓市場在資源配置中起決定性作用與發(fā)揮政府調控作用緊密結合。而且，市場在資源配置中的作用越大，政府的宏觀調控和市場監(jiān)管職責也越大。政府要引導社會資源和要素在殘疾人公共服務領域流動，并配置到殘疾人最需要的服務領域，同時促使每個殘疾人公共服務供給單位和部門以最少的勞動耗費取得最大的勞動成果，最大限度地提高資源的使用效率。要根據(jù)殘疾人對公共服務的切實需求配置資源，進一步解放思想、更新觀念，消除本位主義、分散主義，樹立全國殘疾人公共服務供給一盤棋的思想，健全殘疾人服務市場體系。要高度重視農(nóng)村殘疾人服務市場體系的建設，鼓勵和發(fā)展殘疾人設備研發(fā)與產(chǎn)供銷之間多種形式的聯(lián)合，探索建立農(nóng)民自主治理與自我服務的社會組織，抓緊制定和完善市場經(jīng)濟條件下殘疾人公共服務供給的保護政策，其中最主要的是價格支持政策、稅收優(yōu)惠政策和穩(wěn)定供求政策。要按照“法制化、規(guī)范化、制度化”的要求，加快市場制度和法規(guī)建設，加強信息系統(tǒng)的建設與殘疾人服務供需的預測，強化對殘疾人公共資源的管理和調控[8]。

總之，成熟規(guī)范的市場機制能為殘疾人公共服務實現(xiàn)市場定價、優(yōu)化資源配置、平衡供求關系、提高效率、最大實現(xiàn)經(jīng)濟利益等，提高殘疾人公共產(chǎn)品供給的數(shù)量和質量，提高殘疾人的生活水平。

（三）減少市場經(jīng)濟負效應是殘疾人均等享有公共服務的基本要求

發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并不意味著把殘疾人的公共服務完全引入市場或由市場決定。市場經(jīng)濟有高效率等優(yōu)勢，也有自發(fā)性、盲目性、滯后性等一些不可忽視的缺陷，容易導致惡性競爭、偽劣品橫行、市場秩序混亂等不正當經(jīng)濟行為，進而導致經(jīng)濟紊亂、資源浪費、收入差距擴大甚至是兩極分化等問題，這對推進殘疾人事業(yè)十分不利。就殘疾人公共服務的供給而言，市場決定的資源配置事項主要是價格、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動以及消費選擇權，而把殘疾人均等享有公共服務的其他事項引入市場或由市場決定就偏離了公共服務的公共權力和公共資源屬性。市場經(jīng)濟的主體是人，我們只能減少而不能完全消除市場經(jīng)濟的負效應，而減少市場經(jīng)濟在推進殘疾人均等享有公共服務過程中的負效應，就必須強化政府的監(jiān)管作用和企業(yè)的責任，形成政府主導的和諧的人際關系。

無論生產(chǎn)和供給模式發(fā)生怎樣的變化，政府始終是殘疾人均等享有公共服務的最終責任者。對于殘疾人公共服務中具有非競爭性和非排他性的純公共品不能引入市場。而對于市場上殘疾人公共品的生產(chǎn)，政府既不要干預過多，也不能放任自流，其監(jiān)管要嚴格按照法律規(guī)定和市場經(jīng)濟規(guī)律進行，離開公共權力和公共資源就無所謂公共服務。作為殘疾人公共服務的最終責任者，政府應加快職能轉變的步伐，樹立以公共服務為中心的理念，在維護公平競爭的同時引導相關企業(yè)科學發(fā)展，要抓緊建立和完善事關殘疾人公共服務的管理機制，主要包括可持續(xù)的殘疾人公共服務財政支持機制、合理的殘疾人公共服務配置機制、有效的殘疾人公共服務生產(chǎn)和提供機制、細密的殘疾人公共服務分工機制和嚴格的殘疾人公共服務問責機制。政府應順應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，在殘疾人公共服務生產(chǎn)和供給上采取某些靈活措施，但自身不應作為“理性經(jīng)濟人”而追求效益最大化，不能在殘疾人公共服務上唯利是圖、“一切向錢看”。殘疾人是最弱勢的群體，市場在追求效率中容易導致社會不公，政府在利用市場手段生產(chǎn)和提供公共品時可能助長某些社會不公，這就需要政府及時采取相應措施以克服市場經(jīng)濟的缺陷，在市場競爭中給予殘疾人及其相關方面以必要的關愛和幫助。

構建和諧的供求關系是殘疾人事業(yè)發(fā)展的重要基礎。只有在和諧的供給與需求關系中，殘疾人的公共服務才能得到切實有效的保障，殘疾人服務機構與服務供給者才能更好地為殘疾人提供優(yōu)質的服務。作為最終責任者，政府有義務協(xié)調好與殘疾人公共服務相關的各種關系，使殘疾人公共服務在和諧的氛圍中順利推進。在主導和協(xié)調與殘疾人公共服務相關的各種關系中，政府必須正確處理自身與市場的關系，通過深化行政體制改革創(chuàng)新行政管理方式，切實轉變和正確履行政府職能，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。政府與相關企業(yè)和單位要尊重殘疾人，深入細致地了解和掌握殘疾人的需求，完善殘疾人管理制度與服務規(guī)范，為殘疾人提供人性化與個性化的服務，在降低服務成本的同時提高服務質量，提高基于殘疾人需求的公共服務滿意度。要組織殘疾人及其家庭積極參與社會活動，動員殘疾人及其親屬準確地表達訴求，健全和完善殘疾人公共服務體系，理順殘疾人服務市場的成本-收益關系，增強殘疾人的選擇權、隱私權、知情權等權利意識，明確服務供需雙方的權利與義務。為此，一是開展思想道德教育，樹立以殘疾人為本的服務理念。殘疾人康復醫(yī)療服務要牢固樹立以殘疾人為中心、全心全意為殘疾人身心健康服務的理念，視殘疾人如親人，用愛心、熱心、細心、精心、耐心和虛心對待殘疾人，急之所急，幫之所需，在細微處下功夫。二是加強供需雙方的溝通。這基于充分尊重殘疾人的選擇權，從維護供需雙方權益出發(fā)制定服務規(guī)范，包括崗位服務流程、文明用語、禁忌用語以及檢查標準等。雙方溝通效果受制于殘疾人服務規(guī)范的實施成效，可以通過定期與不定期開展文明服務的殘疾人群體民意調查，聘請監(jiān)督員隨時明察暗訪，也可交由社會中介機構參與監(jiān)督與核實分析，并向全社會公開[9]。三是依照《殘疾人保障法》、《殘疾人教育條例》、《勞動爭議調解仲裁法》來健全并落實殘疾人服務規(guī)章制度，加強法治化管理進程，完善殘疾人服務的調解與救濟途徑。然而，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，培育成熟規(guī)范的市場機制與減少市場經(jīng)濟負效應的根本措施在于加強和改善國家宏觀調控。

二、政府的調控與引導是殘疾人均等享有公共服務的關鍵舉措在市場經(jīng)濟的運行過程中，市場機制這只“看不見的手”在起作用，政府宏觀調控和引導這只“看得見的手”也在起作用。政府既是唯一的宏觀調控者，也是公共服務供給和管理的唯一責任者，在崇尚平等、自由、開放理念的社會主義市場經(jīng)濟體制背景下，殘疾人均等享有公共服務意味著政府需承擔對殘疾人的生存照顧、康復照顧、教育權益保障、勞動權利、精神文化需求以及生活環(huán)境的行政給付責任[10]。政府要履行好這個責任，需要牢牢把握宏觀調控與政策引導的 “四根臺柱”——公共財政體制、稅收優(yōu)惠政策、社會分配制度與利益協(xié)調機制，解決為殘疾人提供公共服務時可能存在的“市場失靈”問題。

（一）公共財政體制在殘疾人均等享有公共服務中發(fā)揮“生命線”功能

殘疾人均等享有公共服務，要求公共財政體制有效地協(xié)調經(jīng)濟與社會之間的關系。換言之，如果公共財政體制不能有效地協(xié)調經(jīng)濟與社會的關系，就必然會危及社會良性運行，危及社會成員（包括殘疾人群體成員在內）權益的實現(xiàn)。如果殘疾人公共服務體系及其賴以存在的社會陷入危機，殘疾人均等享有公共服務系統(tǒng)的運行必然受阻礙，殘疾人的醫(yī)療、就業(yè)、收入補貼、社會保障等服務必然受影響。

殘疾人均等享有公共服務是通過財政均衡來度量的，這不是單純地用不同地區(qū)殘疾人所獲取的公共產(chǎn)品數(shù)量或質量來衡量的，還要考慮其所承擔的稅負與殘疾人的實際需求。這既涉及橫向的財政均衡問題（各地自然資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平與征稅能力），又涉及縱向的財政均衡問題（稅權的分配、支出責任的劃分與政府間的轉移支付制度）。質言之，推進殘疾人均等享有公共服務要杜絕公共財政體制功能發(fā)揮方面存在的缺陷。首先要明確的是公共財政體制的三個組成要素——事權（政府提供殘疾人公共服務的決策權與管理權以及資金的供應權）、財權（即財政收支的立法權和管理權）、財力（政府的財政收支能力）。其次，要明確分稅制改革止于中央和省一級，而不輻射到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。最后，要準確把握縱向政府間財政關系實行的“一級政府、一級預算”的管理原則，防止上級政府財政轄區(qū)責任的缺失。基于此，推進殘疾人均等享有公共服務就要針對體制設計時做出的經(jīng)濟“同質化”與政府功能“同質化”的兩種假設[11]，改革和完善我國的公共財政體制，發(fā)揮其在殘疾人均等享有公共服務過程中的“生命線”功能。第一，實現(xiàn)殘疾人公共服務由政府、市場與社會力量共擔的“多中心”供給模式。一方面政府在加強對殘疾人公共服務有效監(jiān)管的同時，也要落實企業(yè)的市場主體地位；另一方面，政府要提高社會力量的自主性、自治性和服務性，使之成為能承載政府轉移出來的殘疾人公共服務的有效主體。政府、市場與社會力量之間要有效競爭與合作，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，形成殘疾人公共服務供給的多元化，提高殘疾人公共服務供給的效率與水平，以利于財力差的地區(qū)殘疾人也能享有大致均等的公共服務。第二，樹立轉移支付制度中重視殘疾人公共服務的理念，增加殘疾人公共服務的財政投入，并且要合理均衡地配置城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、不同類型殘疾人公共服務的財政資源分配。第三，確保殘疾人公共服務的事權與財力相匹配。根據(jù)聯(lián)合國頒布的《殘疾人權利公約》與我國基本公共服務國家基本標準中的殘疾人公共服務標準確定各級政府承擔殘疾人公共服務的職責與財政支出責任，調整各級政府在殘疾人公共服務中的財力分配，推進各級政府財政能力合理配置。第四，糾正政府職能結構存在的偏差，優(yōu)化財政支出結構[12]。根據(jù)殘疾人公共服務的實際需求，加大對殘疾人教育、就業(yè)、康復醫(yī)療、無障礙設施等服務在整個公共服務支出與財政支出中的比重，提高殘疾人公共服務供給的能力和水平。第五，加強對殘疾人公共服務財政的民主監(jiān)督，完善公共財政預算體制。既要提高預算公開性和透明度，又要全面推行零基預算，還要改革預算編制方式，深化和規(guī)范部門預算[13]，通過進一步細化殘疾人公共服務支出項目，促進公共財政向殘疾人公共服務傾斜，推進殘疾人均等享有公共服務。

（二）稅收優(yōu)惠政策在殘疾人均等享有公共服務中發(fā)揮“孵化器”功能

殘疾人公共服務是為殘疾人這一特殊群體提供的特殊服務，要使之成為這一群體的普惠性項目，除了公共財政要予以支持外，更需要稅收優(yōu)惠政策對殘疾人公共服務的“孵化”功能——孵化品牌服務、孵化團隊服務、孵化真正的殘疾人服務企業(yè)。“孵化器”是指通過特殊的政策扶持、便捷的辦事服務以及較為充足的資金保障，為具有競爭潛力的小企業(yè)和技術知識產(chǎn)權擁有者提供快速成熟、成長的平臺（1）。殘疾人均等享有公共服務借重于市場、政府與社會為殘疾人提供康復醫(yī)療、教育、就業(yè)等服務，而這些服務又依賴于高新技術在企業(yè)生產(chǎn)中的應用與發(fā)展，政府采用稅收優(yōu)惠政策能激勵各企業(yè)、各類組織與公民利用高新技術通過慈善捐贈的方式為殘疾人提供優(yōu)質、高效的公共服務。

國際上對于慈善捐贈采用四種不同的稅收優(yōu)惠政策：扣除——減少納稅人的應納稅所得額、抵免——減少納稅人的應納稅額、收益方案和指定方案——捐贈人以實際納稅義務支付給指定組織。各國稅收優(yōu)惠政策鼓勵的對象是以下三種：（1）對捐贈者給予一定的稅收扣除或稅收抵免，（2）對法定的慈善機構接受捐贈給予免稅，（3）對受贈者給予免稅。我國現(xiàn)行鼓勵慈善捐贈的稅收優(yōu)惠政策也不例外。一方面，針對捐贈者的稅收優(yōu)惠政策主要是關于增值稅和關稅（2）、土地增值稅（3）、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)所得稅、個人所得稅的稅收優(yōu)惠政策；另一方面，針對慈善組織的稅收優(yōu)惠政策，主要包括企業(yè)所得稅、契約的稅收優(yōu)惠政策。

為加快實現(xiàn)殘疾人均等享有公共服務的步伐，殘疾人公共服務除了由政府直接生產(chǎn)提供之外，還可以通過從社會組織或者企業(yè)購買服務的方式以及引導其供給的方式來基本滿足殘疾人對公共服務的需求。因此，政府所面臨的是如何利用稅收優(yōu)惠政策激勵社會組織或者企業(yè)為殘疾人提供更多更優(yōu)的服務。針對我國流轉稅優(yōu)惠政策少、所得稅優(yōu)惠政策比較集中（參見表1）的現(xiàn)狀，我國稅收優(yōu)惠政策應致力于以下方面：一是成立專門機構認定享受優(yōu)惠政策的慈善組織，并有步驟地擴大享受稅收優(yōu)惠政策的組織；二是對接受捐贈的慈善組織推行“普惠制”，即接受捐贈的同類慈善組織在同樣的領域應享受同樣的稅收待遇（5）；三是提高慈善捐贈稅前扣除額度，在不影響外商投資企業(yè)積極性的前提下統(tǒng)一慈善捐贈內外資稅前扣除；四是慈善捐贈扣除采用年度遞延扣除，防止企業(yè)在應納稅所得額較大的年度才選擇捐贈或者分年捐贈，同時要對慈善捐贈的減免稅進行合理管理，保證慈善捐贈稅收優(yōu)惠實體法與征管程序都有相對寬松的環(huán)境；五是在開征遺產(chǎn)稅和贈與稅的同時減免慈善捐贈的稅收，來促進慈善事業(yè)的發(fā)展[14]，爭取為推進殘疾人均等享有公共服務“孵化”出知名品牌服務、優(yōu)秀團隊服務。

（三）社會分配制度在殘疾人均等享有公共服務中發(fā)揮“評估師”功能

伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展和風險社會的形成，殘疾人均等享有公共服務問題成為當今中國構建和諧社會所亟待破解的難題，此中涉及的分配正義問題成為全社會關注的焦點。經(jīng)濟法和社會法作為資源分配的重要手段之一，在分配制度中被委以重任。政府經(jīng)過公民授權并接受委托依法制定社會分配制度，是首要的分配主體，從決策到執(zhí)行都對殘疾人公共服務有高度關注義務，發(fā)揮評估功能，承擔兜底責任。這種責任的形成是與殘疾人的尊嚴與生存權相聯(lián)系的。從事分配“評估”的相關機構必須具備如下三個特征：一是具備評估殘疾人公共服務分配的膽識、專業(yè)知識和技能，取得評估資格；二是工作性質屬于高度的公共性，以分配正義判斷為核心，為殘疾人提供財富分配正義與風險（6）分配正義，所提供的服務具有“非定型性”特征，殘疾人依賴政府的職業(yè)判斷而產(chǎn)生政府對殘疾人的義務；三是具備良好的職業(yè)道德，如公平正義、誠實信用等。殘疾人作為倫理共同體與利益共同體，其利益在分化基礎上形成多元結構，而多元結構的穩(wěn)定性恰恰在于不同殘疾人群體的利益均衡性。這種均衡性的實現(xiàn)，關鍵在于實現(xiàn)不同殘疾人權利資源的平等分配。

表1 中國慈善捐贈的所得稅優(yōu)惠政策（4）

捐贈行為1現(xiàn)行所得稅企業(yè)所得稅1外商投資企業(yè)所得稅1個人所得稅慈善捐贈1直接方式間接方式1直接資助境內科研機構和高等院校從事研究開發(fā)1全額扣除1全額扣除1全額扣除向中國紅十字會的捐贈1全額扣除1全額扣除1全額扣除其他直接慈善捐贈1不扣除1不扣除1不扣除向文化部門的捐贈1不超過年應納稅所得額10%1全額扣除1不超過年應納稅所得額30%向福利性老年服務機構向農(nóng)村義務教育的捐贈1全額扣除1全額扣除1全額扣除通過其他政府、非營利社會團體的間接慈善捐贈1不超過年應納稅所得額3%1全額扣除1不超過年應納稅所得額30%其他間接慈善捐贈1不扣除1不扣除1不扣除非慈善捐贈1不扣除1不扣除1不扣除

只有殘疾人的利益分配公正與不同類型殘疾人的多元利益得以協(xié)調共存，才能為實現(xiàn)和諧社會奠定基礎。在整個社會分配的過程中，第一次分配取決于市場與效率，由生產(chǎn)力決定，強調“按勞分配”。因此就需要為有勞動能力與勞動需求的殘疾人提供就業(yè)服務。第二次分配取決于政府對稅收的支配方式，強調機會公平方案與結果公平方案，包括殘疾人公共服務在內的公共財政安排。第三次分配主要取決于政府對社會力量的引導，強調慈善捐贈等，強調風險分配正義[15]。殘疾人均等享有公共服務，要求對現(xiàn)有的社會分配制度進行改革。一是改進財富分配正義。即不斷豐富殘疾人既得利益或者存量利益（已實現(xiàn)的相對靜止的、可計量的現(xiàn)實利益），包括公共資源分配、公共財政分配、公共服務分配（如無障礙設施、康復醫(yī)療等服務）。二是關注風險分配正義。即預期利益或者增量利益（尚未實現(xiàn)的相對動態(tài)的、不可量化的預期利益），如殘疾預防、提高殘疾人的可行能力等，主要途徑有殘疾人教育、就業(yè)、慈善捐贈。慈善捐贈不僅受捐贈者的心理滿足程度與國家的經(jīng)濟發(fā)展狀況等內在因素的影響，而且受慈善文化的氛圍、社會公信力、慈善組織的運作能力、法律和政策環(huán)境等外在環(huán)境因素的影響。因此，殘疾人均等享有公共服務除了完善第一、二次分配之外，政府更要引導社會力量共同參與殘疾人公共服務的供給。具體而言，應著眼于擴大慈善捐贈的參與度，豐富慈善資源，規(guī)范慈善組織的運營；不僅要著眼于縮小貧富差距，而且要著眼于平衡風險分配比值，防止出現(xiàn)貧困累加效應，讓不同利益群體尤其是殘疾人群體能夠分享改革發(fā)展的成果，建立一種良性的利益分享機制，實現(xiàn)風險分配正義。

在推進殘疾人均等享有公共服務的過程中，要實現(xiàn)風險分配正義即落實“評估師”功能，要求政府是責任型（承擔殘疾人均等享有公共服務的責任）、未雨綢繆型（設定殘疾預防方案）、參與型（允許殘疾人群體表達其需求，溝通風險信息）、專家-技術型（減少基于風險感受來處理各種問題的非理性，發(fā)揮專家學者或者技術人員的作用）政府。要實現(xiàn)對殘疾人公共服務的風險、收益與責任的統(tǒng)一，就應在現(xiàn)行條件下盡早作出關于殘疾人分配正義的制度設計，因此需要以法律制度來保障殘疾認知、殘疾人公共服務決策、殘疾人均等公共服務評估和預警、殘疾人均等享有公共服務強制分擔補償和轉嫁懲罰、殘疾人社會保障等各種機制的建立和完善。

（四）利益協(xié)調機制在殘疾人均等享有公共服務中發(fā)揮“工具性”功能

人和人的關系歸根結底是一種利益關系，只有在這種利益關系中才能把握公平正義的真正內涵。正如馬克思所說：“人們奮斗所爭取的一切， 都同他們的利益有關”[16]。當前，我國殘疾人群體存在著無障礙環(huán)境欠缺、康復機會不多、貧富懸殊、就業(yè)率不高、教育不公、社會保障體系缺位等諸多問題，這也說明當前我國的利益協(xié)調機制并未完善， 弱勢群體利益依然被忽視，社會利益分配格局失衡，并已構成社會不和諧的潛在威脅。因此，必須通過加強立法工作，提高殘疾人群體生存和發(fā)展的保障力；通過建立利益表達的制度化途徑來完善社會分配機制、司法救助制度和社會保障體系，強化社會安全閥，保護殘疾人群體合法權益；通過完善監(jiān)督體系來提高反腐敗效果等措施維護利益分配的公正性，實現(xiàn)利益的協(xié)調和共存，以更好地構建和諧社會。

殘疾人均等享有公共服務，要求建立適合殘疾人的經(jīng)濟、政治、文化與社會利益協(xié)調機制。而動態(tài)平衡是完善殘疾人利益協(xié)調機制必須要堅持的原則。第一，要建立殘疾人經(jīng)濟利益協(xié)調機制，尤其要完善經(jīng)濟利益激勵機制。這就要求完善各項經(jīng)濟法規(guī)，規(guī)范和激勵利益主體的經(jīng)濟行為，嚴格稅收制度，并讓殘疾人均等享有公共服務這項政策對不同經(jīng)濟主體的經(jīng)濟利益要求加以引導， 使其具有相應的利益導向與激勵的功能。換言之，需要甄別殘疾人的哪些經(jīng)濟利益要求是合理的，并解決如何激勵這些合理的利益要求而使之變?yōu)楝F(xiàn)實，抑制不合理的殘疾人公共服務提供主體的經(jīng)濟利益要求，激勵其合理的經(jīng)濟利益要求等。通過健全這種抑制和激勵機制來有效發(fā)揮殘疾人經(jīng)濟利益的導向作用，實現(xiàn)不同經(jīng)濟群體在提供殘疾人公共服務方面互相促進與協(xié)調發(fā)展。第二，建立殘疾人政治利益協(xié)調機制，尤其是要構建暢通的利益表達渠道。殘疾人為了生存和發(fā)展有各種各樣的需要。殘疾人利益就是殘疾人的需要的現(xiàn)實化。從需要對象的視角，可以把殘疾人的需要劃分為以一定物質財富和精神財富為基礎的物質性需要和精神性需要兩種。這種與殘疾人具體的發(fā)展目標聯(lián)系在一起的需要就是利益。由于殘疾人所需的康復程度、身體狀況、思想觀念、風俗習慣以及知識水平的差異，造成了他們需要結構的不同，并導致政治利益要求上的差異。因此，要加強民主政治建設，完善關于殘疾人群體的政治立法，建立多元化的溝通渠道來表達殘疾人主體的利益要求，尤其要保持表達渠道的暢通，使不同的殘疾人主體都能及時表達自己合理的利益要求。殘疾人均等享有公共服務要解決的重要問題是必須給予這個群體和健全人群體同樣的利益表達機會，避免健全人群體的單向度利益表達左右這項政策。第三，建立殘疾人文化利益協(xié)調機制，尤其要健全文化利益整合機制。每個殘疾人在生活中有適合自己的文化需要結構，有不同于其他人的具體文化利益需要（殘疾人運動會、盲文讀物、電視手語節(jié)目等）。這些文化利益需求呈現(xiàn)出紛繁復雜的狀態(tài)，這要求在協(xié)調文化利益關系時，對不同的文化利益需要進行整合并形成文化利益整合機制。殘疾人文化利益整合，實際上就是要對各種各樣的文化利益需要進行篩選、分類與合并，從中歸納出不同殘疾人的共同的、根本的文化利益需求（參與社會的無障礙），并為殘疾人提供這些文化方面的公共服務，同時對不同類別殘疾人的特殊文化利益需求予以關照。殘疾人文化利益整合機制要在一般和個別的結合中滿足殘疾人的文化利益需求，并提供相應的殘疾人公共文化服務。第四，建立殘疾人社會利益協(xié)調機制，健全利益的分配、均衡與訴求機制以及社會利益協(xié)調的工作機制，尤其要構建動態(tài)合理的利益補償機制[17]。在一定程度上說，殘疾人均等享有公共服務作為社會利益關系的調節(jié)器與控制器，動態(tài)合理的殘疾人利益補償機制（與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相應的殘疾人社會保障制度）能給殘疾的個人或群體提供一定的補償，促進社會的公平、穩(wěn)定與發(fā)展。這要求政府做到：賦予和落實法律規(guī)定給予殘疾人群體的權利；堅持適度原則對殘疾人群體進行與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會利益（通過提供與殘疾人需求相應的公共服務）補償；注重提高殘疾人群體的可行能力與競爭能力；呼吁全社會共同關注和參與殘疾人社會保障，加強對殘疾人群體的利益補償。總之，殘疾人均等享有公共服務離不開積極、有效的殘疾人利益協(xié)調機制。

政府提出了殘疾人均等享有公共服務這一施政方針與政策導向，并通過各種制度與體制機制來推進這一政策實踐。雖然政府是殘疾人均等享有公共服務的最終承擔者，但這并不意味著政府就是唯一承擔者。從成本與收益角度分析，殘疾人公共服務生產(chǎn)性企業(yè)、殘疾人聯(lián)合組織、非營利組織與社區(qū)社會組織具有很大的靈活性，它們比政府直接提供殘疾人公共服務的成本要小，收益要高，更能促進殘疾人均等享有公共服務的有效實施。而公民、殘疾人及其家庭則更能了解殘疾人對公共服務的基本需求，因而也就成為落實殘疾人均等享有公共服務的最終主體。

三、各類組織與公民是推進殘疾人均等享有公共服務的終極動力實質上，殘疾人均等享有公共服務是健全人利益群體力求利用各種資源、以各種形式補償殘疾人利益制定出來的一項公共政策。真正推進與落實這項政策，需要健全人群體與殘疾人群體有效地組織起來，結成各種正式或非正式的團體，充分地發(fā)揮信息資源、技術資源、財政資源和政治資源的作用，在均衡整個社會利益格局過程中為城鄉(xiāng)間、地區(qū)間以及不同類型的殘疾人群體提供大致均等的公共服務。從經(jīng)濟學視角來分析，殘疾人均等享有公共服務就是在市場機制、行政機制、社會機制與公民主體的共同維護與努力下，堅持供求關系的動態(tài)均衡原則，盡可能地降低殘疾人公共服務的經(jīng)濟成本，提高其社會效益與質量，確保殘疾人有“尊嚴的生存”和社會的共同和諧進步。

（一）各類組織是促進殘疾人均等享有公共服務有效運行的載體

政府要運用各種途徑培育多元化的社會組織，充分發(fā)揮社團、行業(yè)組織、社會中介組織和城鄉(xiāng)基層自治組織的橋梁紐帶作用，為殘疾人提供公共服務。社會中介組織是將分散的公眾意見整合為公共政策要求的重要載體，因此各級政府要積極地扶持、幫助殘疾人群體建立自己的中介組織，政府要以立法的形式明確社會中介組織的法律地位，規(guī)范其運作，為中介組織的發(fā)展提供良好的制度保障，從而使殘疾人群體的利益訴求和政策愿望能及時地通過中介組織反映到殘疾人均等享有公共服務政策的執(zhí)行過程中來。

第一，殘疾人聯(lián)合組織是殘疾人均等享有公共服務的支柱型載體。中國殘聯(lián)職能定位為代表、服務與管理，包括“負責殘疾人組織自身建設；協(xié)助地方黨委管理省、自治區(qū)、直轄市殘聯(lián)領導班子；組織制定并實施殘疾人工作者培訓計劃；調查殘疾人狀況，管理和發(fā)放殘疾人證；聯(lián)絡、教育、培養(yǎng)、表彰殘疾人；指導基層和社區(qū)殘疾人工作，組織志愿者助殘活動；指導基層殘聯(lián)綜合服務設施建設；承擔各類殘疾人專門協(xié)會的日常工作”（7）；地方殘聯(lián)的職能體現(xiàn)為更直接地提供大致均等的殘疾人公共服務。此外，中國殘聯(lián)還與相關政府職能部門共同提供各項殘疾人政策服務。例如，在預防殘疾服務方面，中國殘聯(lián)與衛(wèi)生部共同制定頒布的《中國提高出生人口素質、減少出生缺陷和殘疾行動計劃（ 2002～2010 年）》。按照這個行動計劃，到2010 年，一級預防措施人群覆蓋率達40%以上，神經(jīng)管畸形的發(fā)生率降低30%以上，重大體表畸形出生降低70%以上。這項行動計劃針對我國出生缺陷高發(fā)的各種原因，開展社會宣傳和健康教育，通過媒體報道健康優(yōu)生科普知識，喚起全社會特別是廣大育齡婦女及其家庭的積極參與；開展各種培訓活動，廣泛培訓從事醫(yī)療、康復、婦幼保健、健康教育等人員，提高出生缺陷的預防、診斷能力；重點落實出生缺陷一級預防措施（如婚前保健、孕產(chǎn)期管理、孕期勞動保護等），逐步推行出生缺陷的二級和三級預防措施（如產(chǎn)前診斷、新生兒疾病篩查）， 減少出生缺陷和殘疾兒出生[18]。

第二，社會福利企業(yè)是為我國殘疾人提供就業(yè)服務的主體。國家通過組織集中就業(yè)的福利企業(yè)模式來保障殘疾人就業(yè)，有效發(fā)揮福利企業(yè)諸如營造平等的環(huán)境、集中管理和培訓、提供發(fā)展機會和實現(xiàn)殘疾人社會化的功能。而最終落實這些不可替代的優(yōu)勢，就需要擴大福利企業(yè)的數(shù)量與規(guī)模，增強福利企業(yè)為殘疾人提供具有發(fā)展機會的就業(yè)服務，而這要求政府制定相關政策以鼓勵、支持與監(jiān)管福利企業(yè)的發(fā)展。例如，我國《社會福利企業(yè)管理暫行辦法》規(guī)定，企業(yè)安置殘疾人員達到生產(chǎn)人員總數(shù)35% 以上、經(jīng)縣（ 區(qū)） 以上（ 含縣級）民政部門審核認定其社會福利性質、領取《社會福利企業(yè)證書》后經(jīng)同級有關部門審查核實的，可享受減免稅收、技改貸款、物資分配、產(chǎn)品創(chuàng)優(yōu)、企業(yè)升級等優(yōu)惠待遇。對安置殘疾人員占生產(chǎn)人員總數(shù)比例超過10% 而未達到35% 的企業(yè)，經(jīng)民政部門核實安置殘疾人員比例后，發(fā)給有關證明，稅務部門審查核實符合減稅條件的，可享受相應的減稅待遇。

第三，非營利組織（8）是為殘疾人提供大致均等公共服務的主導力量。而發(fā)揮非營利組織的這種主導力量就需要解決為殘疾人提供公共服務的動員、決策與約束能力的問題，這是懸在非營利組織頭上的一把“達摩克利斯之劍”：政府有直接制定公共服務標準（ 法規(guī)和管理條例） 的權力，一旦對非營利組織提供的殘疾人公共服務不滿意，就會隨時行使其權力而不予批準。換言之，政府對非營利組織提供殘疾人公共服務的審批權和免稅權，使非營利組織具備普遍約束力，使企業(yè)和其他利益相關者愿意積極參與殘疾人公共服務的供給；而由于政府有審批和免稅的權威，非營利組織才具備協(xié)調各方不同利益、取得共識的能力，從而履行其“為國家減負”[19]的功能。而這又離不開政府的支持，由國家“為非營利組織減負”，即政府應通過制定一系列結構性的安排，使非營利組織有能力提供那些通過政府直接干預很難以相同方式提供殘疾人公共服務的績效和功能。一方面，政府要落實殘疾人均等享有公共服務這一政策，就要求非營利組織充分發(fā)揮其“為國家減負”的功能；另一方面，非營利組織發(fā)揮這一功能也需要政府“為非營利組織減負”。這樣，在為殘疾人提供大致均等的公共服務領域，政府與非營利組織之間就形成相互制約和依賴的關系。

第四，社區(qū)社會組織是為殘疾人提供大致均等公共服務的直接力量。社區(qū)社會組織是構建社區(qū)服務體系（包括殘疾人的就業(yè)服務、社區(qū)老年殘疾人服務以及殘疾人的其他服務等）的主導力量。而社區(qū)社會組織是由社區(qū)組織或個人在社區(qū)范圍內單獨或聯(lián)合成立的、在社區(qū)范圍內開展活動的、滿足社區(qū)居民不同需求的社會自發(fā)組織 [20]。根據(jù)民政部統(tǒng)計，截至2005 年底，中國已登記注冊的民間組織共有319762 個。其中，社會團體171150 個，中央級社會團體1688 個，省級社會團體21119 個，地市級社會團體53080 個，縣級社會團體95263 個。此外，還有大量“草根社會”組織尚未登記。這表明，社區(qū)社會組織數(shù)量明顯高于其他地方性社會組織和全國性社會組織的數(shù)量[21]。社區(qū)社會組織在數(shù)量上是社會組織的主要組成部分，除具有非政治性、非營利性、民間性、自治性和志愿性等基本屬性外，其活動范疇、服務對象、活動影響都是圍繞社區(qū)及其居民，這些都有利于為殘疾人提供大致均等的公共服務?？梢詾闅埣踩颂峁┐笾戮鹊墓卜盏纳鐓^(qū)社會組織，主要包括社區(qū)福利組織（如社區(qū)公共活動場館、社區(qū)服務中心等）、社區(qū)文體組織（如社區(qū)文藝表演隊等）、社區(qū)居民權益維護組織（如社區(qū)法律援助中心、社區(qū)殘疾人保護協(xié)會等）、志愿活動組織（如社區(qū)志愿者與義工組織）、為配合政府社會事務工作的組織（如殘疾人協(xié)會）、社區(qū)居民提供服務的組織（如為社區(qū)殘疾人、生活困難等特殊群體提供無償服務的組織等）。這些社區(qū)社會組織雖有不同的服務內容，但都可以在不同程度上直接為殘疾人提供服務。這既包括提供無償服務（如志愿者組織、義工的服務），也包括提供低償服務（如社區(qū)活動中心的服務），還包括提供有償服務（非營利服務可以是有償?shù)模杖氩荒芊旨t而用于發(fā)展非營利組織）[22]。

（二）公民是落實殘疾人均等享有公共服務的最終主體

彼此聯(lián)系、相互配合的政府組織、企業(yè)組織與社會組織構成當今社會治理的三大支柱，也是實現(xiàn)殘疾人均等享有公共服務這一政策的三大支柱，而這三類組織功能的發(fā)揮又依賴于公民主體。就廣義的公民概念而言，一個國家的公民參與程度決定了該國政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的發(fā)展程度，而公民參與程度又取決于市場機制、行政機制與社會機制作用的廣度和深度。因此，殘疾人能否均等享有公共服務取決于市場機制、行政機制與社會機制的完善程度以及公民對此的認同程度。

第一，殘疾人公共服務政策決策者與管理者要依據(jù)現(xiàn)階段的經(jīng)濟與社會資源完善殘疾人服務體系建設，尋求政府、市場與社會在殘疾人公共服務供給領域的均衡點，建立殘疾人公共服務供給的多元體制與互補機制，制定具有人性化的殘疾人公共服務政策、法規(guī)等，以激發(fā)公民參與殘疾人公共服務的積極性與主動性；大力發(fā)展社區(qū)參與型社會組織，落實社區(qū)服務的宗旨，廣泛吸納公民根據(jù)殘疾人的需求來提供社區(qū)服務；對殘疾人公共服務供給者進行社會工作專業(yè)系統(tǒng)訓練，統(tǒng)一資格認證，統(tǒng)一頒發(fā)從事某項專門工作的執(zhí)業(yè)資格證（如與殘疾人陪護、衛(wèi)生護理與法律援助等相關的證件）。

第二，殘疾人公共服務供給者應由具備某些專業(yè)知識的人員構成，主要包括社會工作者、專業(yè)技能者及其他非殘疾人家庭成員。殘疾人社會工作是指由那些為殘疾人服務的掌握了專業(yè)化的科學知識、方法與技能的職業(yè)社會工作者（如醫(yī)生、特教等）與社會工作管理者（如就業(yè)服務人員）通過為殘疾人提供專業(yè)化社會服務（如康復醫(yī)療、教育、就業(yè)等服務）以及相關的福利保障（如殘疾人最低生活保障等），通過調整社會關系來恢復和增強殘疾人的可行能力和社會參與能力，從而實現(xiàn)殘疾人公共服務供給的專業(yè)化和職業(yè)化的工作。通過殘疾人社會工作，來促進社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

第三，志愿參與殘疾人公共服務的社區(qū)居民，可以自發(fā)組成各種非政府組織、社團組織、非營利性組織、志愿者組織以及草根組織，根據(jù)社區(qū)中的殘疾人需求提供優(yōu)質低價或者免費且多樣、快捷、方便的服務。與企業(yè)、政府組織相比，居民參與殘疾人公共服務在了解殘疾人需求方面具有天然優(yōu)勢，這是殘疾人均等享有公共服務得以有效運行的重要力量。

第四，殘疾人家庭是殘疾人得以生存和發(fā)展的重要支撐，家庭給予殘疾人的溫情與關懷是殘疾人均等享有公共服務得以落實的基本要素。除外界提供的有形與無形公共服務之外，殘疾人能否真正均等享有公共服務的最終判斷標準是殘疾人的切身感受及對生命的熱愛與敬畏程度，即殘疾人對待當前由市場、政府與社會合作奠定的物質基礎以及由公民所提供的康復醫(yī)療、教育、就業(yè)、無障礙環(huán)境、社會保障等服務的態(tài)度、認同程度以及使用頻率。

政府、社會與公民和殘疾人家庭是殘疾人均等享有公共服務中較為重要的經(jīng)濟關系主體。市場主體的責任在于通過健全開放的市場體系為殘疾人公共服務的產(chǎn)供銷提供共享平臺，高效有序的資源配置為殘疾人公共服務供給奠定現(xiàn)實基礎，有機統(tǒng)一的價格機制、競爭機制、供求機制與風險機制為殘疾人公共服務提供制約與實現(xiàn)機制，健康和諧的供求關系是對殘疾人公共服務市場提出的基本要求。政府主體的責任在于宏觀調控與引導市場、社會與公民，以及確保公共財政體制、稅收優(yōu)惠政策、社會分配制度、利益協(xié)調機制在殘疾人均等享有公共服務的過程中發(fā)揮各自的作用。組織主體的責任具體化促進了國家設立的企事業(yè)單位以及非營利組織與社區(qū)社會組織承擔對殘疾人公共服務的給付。公民主體的責任在于承擔對殘疾人公共服務的國家層面義務與社會層面義務，殘疾人及其親屬對殘疾人公共服務負有特定的權利義務，并成為殘疾人是否均等享有公共服務的最終評判主體。

注釋：

（1）20世紀50代，“企業(yè)孵化”模式發(fā)源于美國，在推動高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、孵化和培育中小型企業(yè)等方面發(fā)揮著巨大作用。國家科技部統(tǒng)計顯示，截止2010年，全國各地由政府主導建設的“科技企業(yè)孵化器”數(shù)已達771個。當前中國推進的殘疾人均等享有公共服務政策，迫切需要通過高新技術在企事業(yè)中應用為殘疾人提供康復醫(yī)療、教育等公共服務。

（2）經(jīng)國務院批準，財政部和海關總署發(fā)布了《扶貧、慈善性捐贈物資免征進口稅的暫行辦法》，對可以免稅的捐贈物資的種類和品名作出了明確的規(guī)定，促進了公益事業(yè)的發(fā)展。

（3）房產(chǎn)所有人、土地使用權所有人通過中國境內非營利的社會團體、國家機關，將房屋產(chǎn)權、土地使用權贈與教育、民政和其他社會福利、公益事業(yè)的不征土地增值稅。而社會團體包括中國青少年發(fā)展基金會、希望工程基金會、宋慶齡基金會、減災委員會、中國紅十字會、中國殘疾人聯(lián)合會、全國老年基金會、老區(qū)促進會以及經(jīng)民政部門批準的其他非營利的公益組織。

（4）對事業(yè)單位社會團體接受社會各界的捐贈收入免征企業(yè)所得稅。國家機關、社會團體承受土地房屋用于辦公、教學、醫(yī)療、科研的免征契稅，享受免征契稅的納稅人改變有關土地、房屋的用途，不再符合減免契稅規(guī)定的，應當補繳稅款。參見齊美子：《鼓勵慈善捐贈的稅收優(yōu)惠政策研究》，東北財經(jīng)大學2006屆碩士學位論文。

（5）目前我國有28.9萬家在民政部門注冊的慈善組織，有300多萬家未登記的慈善組織。在登記的慈善組織中，僅有20多家享有減免稅的資格。我國慈善組織是否可以比照企業(yè)所得稅的稅前扣除比例3%，10%和100%來進行劃分比例值得探討。

（6）風險意指某種“威脅、危害或者不確定性”。參見Jenny Steele： Risks and Legal Theory， Oxford Hart Publishing，2004，pp6-8.吉登斯把風險劃分為外部的風險與制造風險即自然風險與人為風險。參見[英國]安東尼·吉登斯：《失控的世界——全球化如何重塑我們的生活》.周紅云譯，江西人民出版社2001年版，第16-32頁。前者指那些來自外部的、因為傳統(tǒng)或者自然的不變性和固定性所帶來的、與人類自身決策無關的風險；后者指那些非自然因素導致的、且與人們各種決策相關，或者受不斷發(fā)展的知識影響的風險，也包括人們在沒有經(jīng)驗可供借鑒的情形下所面對的風險，如轉基因食品風險。當代人為風險涉及氣候變暖、環(huán)境污染、恐怖主義、金融危機、居家生活、出門旅行、食品衛(wèi)生、投資理財?shù)雀鱾€領域。市場經(jīng)濟背景下人們面臨著各種風險，風險社會中致殘是其中之一。正因為如此，殘疾人均等享有公共服務是當今各國政府應當承擔的風險分配正義的政策體現(xiàn)。

（7）中國殘疾人聯(lián)合會組織建設的宗旨。參見http：//www.cdpf.org.cn/zuzhi/zzjs.htm。

（8）非營利組織屬于社會組織的一種，其目標是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件。涉及的領域包括藝術、慈善、教育、學術、環(huán)保等，其運作并不是為了產(chǎn)生利益，具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。其區(qū)別于企業(yè)的最主要差異是：非營利組織受到法律或道德約束，不能將盈余分配給擁有者或股東。有時亦稱為第三部門，與政府部門（第一部門）和企業(yè)界的私部門（第二部門）形成三種影響社會的主要力量。其產(chǎn)生的收益用來提供活動的資金，但收入和支出都受限。非營利組織往往由公、私部門捐贈來獲得經(jīng)費，而且經(jīng)常是免稅的狀態(tài)。私人對非營利組織的捐款有時還可以扣稅。慈善團體是非營利組織的一種，而非政府組織（NGO）也可能同時是非營利組織。

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