劉貢獻　吳潔

不捕案件的數(shù)量多少有多方面原因，本文以許昌市魏都區(qū)人民檢察院2013年不捕案件為例，展開分析并提出一些建設(shè)性意見。

一、不捕案件數(shù)量變化的原因

（一）公安機關(guān)方面

1.公、檢機關(guān)司法價值取向不同。公安機關(guān)的偵查工作和檢察機關(guān)審查逮捕工作的重心因各自特點而有所不同，公安機關(guān)以“嚴打”為目標，偵查工作側(cè)重于發(fā)現(xiàn)犯罪、抓捕犯罪嫌疑人和查清犯罪事實，其意義在于啟動司法程序，而審查逮捕工作則側(cè)重于事實和證據(jù)的審查，尤其是對是否構(gòu)成犯罪和逮捕必要性的審查，根據(jù)法律和刑事政策決定是否采取逮捕措施，其意義在于保障司法訴訟程序的進行。因此，許多公安機關(guān)的偵查活動主要圍繞將犯罪事實查證屬實的要求，認為適用寬嚴相濟的刑事政策主要應(yīng)該是檢察機關(guān)和審判機關(guān)的事情，同時擔心如果適用寬嚴相濟政策會受到檢察機關(guān)監(jiān)督的不利影響，甚至擔心如果適用寬嚴相濟政策會受到當事人不理解而帶來上訪問題，因而在偵查工作中很少主動地適用寬嚴相濟政策，對一些可以從寬處理的案件和可以刑事和解的案件以報捕了事，而這些案件經(jīng)檢察機關(guān)審查認為應(yīng)該或可以適用寬嚴相濟刑事司法政策后，導致不捕案件的增加。

2.公安機關(guān)的辦案考核機制存在局限。公安機關(guān)現(xiàn)行的辦案考核機制主要對刑事案件數(shù)和犯罪嫌疑人數(shù)等指標進行考核，公安機關(guān)各基層辦案單位均有具體的刑事案件辦理任務(wù)。如許昌市魏都區(qū)共六個公安分局，每個偵辦大隊每年30-40余個批捕數(shù)額，平均每名刑偵干警7-8個批捕指標。受辦案數(shù)量驅(qū)動，基層辦案單位為完成任務(wù)或增加考核分數(shù)，而將工作重點放在刑事案件的立案數(shù)、破案數(shù)和抓獲犯罪嫌疑人人數(shù)上，取證工作主要偏重于收集有罪證據(jù)，以達到“犯罪嫌疑人實施犯罪的證據(jù)已經(jīng)查證屬實”的要求，往往忽視證據(jù)的全面性、關(guān)聯(lián)性甚至合法性的證據(jù)規(guī)則要求，或者忽略逮捕必要性的證明要求。同時，由于公安機關(guān)沒有對不捕率的考核要求，案件報捕后檢察機關(guān)如果不捕也不會影響到考核成績，公安機關(guān)往往會抱僥幸心理和放任態(tài)度，對那些證據(jù)明顯不夠充分、證據(jù)出現(xiàn)矛盾和疑點未能合理排除、沒有逮捕必要的刑事案件報捕，導致許多存疑不捕和相對不捕案件的產(chǎn)生。

3.公安機關(guān)為轉(zhuǎn)移輿論或上訪風險而導致不捕案件增多。近年來，當事人涉法涉檢上訪成為影響理性、公正辦案的一種特殊因素。特別是在辦理一些重大惡性案件過程中，公安機關(guān)雖明知證據(jù)不足但迫于輿論壓力或信訪風險而報捕，如檢察機關(guān)作出不捕決定，則會把輿論壓力和信訪風險隨即轉(zhuǎn)嫁于檢察機關(guān)，如果檢察機關(guān)的后續(xù)工作跟不上，很容易出現(xiàn)涉法上訪。

4.公安機關(guān)對檢察機關(guān)的監(jiān)督存在顧慮。由于檢察機關(guān)對公安機關(guān)具有立案監(jiān)督和偵查活動的監(jiān)督職能，并且檢察機關(guān)的監(jiān)督在公安機關(guān)考核機制中作為扣分的因素，如未立案率、追捕率等。因此，公安機關(guān)在辦案中往往采取規(guī)避的辦法來化解兩個監(jiān)督造成的不利影響。對于有些定性存在爭議、不構(gòu)成犯罪、共同犯罪嫌疑人在逃的或者根本沒有逮捕必要的案件，公安機關(guān)如果不報捕或者直接進行治安處罰，往往擔心檢察機關(guān)進行立案監(jiān)督或進行追捕而扣分，因為不捕不會扣分，所以干脆將這些案件全部報捕，導致許多案件不捕。

5.公安機關(guān)報捕案件質(zhì)量不高。由于部分偵查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、責任心不強，導致報捕案件質(zhì)量不高。一是偵查人員不能準確把握犯罪立案標準，對罪與非罪的界限把握不清，不能綜合分析全部證據(jù)，不能正確審查判斷罪與非罪的關(guān)鍵證據(jù)，不能正確定性和認識犯罪情節(jié)、危害后果，導致對案件作出錯誤的定性。二是偵查人員責任心及證據(jù)意識不強，對關(guān)鍵證據(jù)不及時調(diào)取固定，使案件時過境遷而無法有效取證。三是偵查人員對涉嫌犯罪的人員不積極追究，怠于偵查，在取證上避重就輕，對本易調(diào)取的證據(jù)不予調(diào)取，當然，雖無法證明其存在枉法的故意，但也排除不了其徇私的可能，結(jié)果在客觀上可能放縱了犯罪嫌疑人，不捕案件中大多是因證據(jù)不足而不捕的。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年，因事實不清、證據(jù)不足而不捕案件有73人，占不捕案件總數(shù)的30%，比去年同期增長3.6%。

（二）檢察機關(guān)方面

1.嚴把逮捕措施適用關(guān)。檢察機關(guān)嚴格執(zhí)行刑事訴訟法關(guān)于社會危險性的具體規(guī)定，認真審查，特別是強化了證據(jù)審查，力保捕得準、訴得出，甚至用起訴的標準把握批捕的證據(jù)條件，提高了刑事犯罪的證據(jù)要求，改變原先有證據(jù)證明即能批捕的局面，導致公安機關(guān)的一些案件特別是共同犯罪案件因部分證據(jù)欠缺、不到位、不合格而存疑不捕。同時，堅持轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，強化審查逮捕的謙抑性、比例性和必要性原則，可捕可不捕的堅決不捕，對沒有社會危險的，可以保證訴訟的犯罪嫌疑人建議公安機關(guān)直接起訴，對于公安機關(guān)堅持提請逮捕的輕微刑事案件，在確保沒有信訪隱患的前提下，大膽適用無社會危險性不批準逮捕。

2.深入推行輕微刑事案件非羈押訴訟工作。非羈押訴訟制度自2011年6月全面推行并實行全省統(tǒng)一考核評價以來，在化解矛盾，構(gòu)建和諧、促進司法機關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、優(yōu)化辦案結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了積極作用，在推動公安機關(guān)主動適用取保直訴案件逐年增多的同時，檢察機關(guān)適用無社會危險性不捕相應(yīng)增加。如前所述，公安機關(guān)的考核重逮捕數(shù)，輕不捕率。若檢察機關(guān)批準逮捕，則可得分，不捕則不減分，這就導致公安機關(guān)存在僥幸心理，凡是刑拘的犯罪嫌疑人，都要提請逮捕“一試運氣”，而與之相對，檢察機關(guān)則考核捕后撤案率、捕后不訴率、捕后無罪判決率、捕后輕刑判決率，要求做到“能捕、能訴、能判”，這就將不構(gòu)成犯罪和事實不清案件當然地作不批捕處理；同時還要求降低捕后輕刑判決率（而且是考核重點），這就使得檢察機關(guān)積極適用無社會危險性，作出不批捕決定。2013年，全市捕后輕刑判決人數(shù)為220人，區(qū)院99人，全市捕后輕刑判決率為16.3%，區(qū)院為19.3%，捕后輕刑判決高于全市平均數(shù)7%。

3.受理刑事案件數(shù)增長。許昌市2013年受理案件人數(shù)3130人，同比下降12.1%，而魏都區(qū)院受理案件人數(shù)787人，占全市受理總?cè)藬?shù)的25.1%，同比增長5.2%。全市批捕人數(shù)2392人，魏都區(qū)院543人，占全市批捕總?cè)藬?shù)的22.7%。

4.辦案人員存在對案件把握過嚴的傾向。司法實踐中，由于刑事案件國家賠償制度、錯案追究制度等糾錯機制的建立，對辦案質(zhì)量提出了更為嚴格的要求，對案件承辦人員心理上形成較大的辦案壓力。對于有些案件存在少量疑點或矛盾，證據(jù)存在少量欠缺，但總體上并不影響逮捕條件成立的情況下，有時承辦人員抱有“寧漏勿錯”的思想，寧可不捕也不承擔辦成錯案的風險，往往以事實不清、證據(jù)不足退回補充偵查而存疑不捕。

二、不捕率提高的消極影響

1.影響檢察機關(guān)和公安機關(guān)關(guān)系。不捕案件大量增多，公安機關(guān)的績效考核必然受到影響，偵查人員無形中會認為所辦案件質(zhì)量差，影響自己業(yè)務(wù)成績和自身發(fā)展，容易把怨氣撒向檢察機關(guān)，造成檢警關(guān)系緊張。

2.影響檢民、警民關(guān)系及司法機關(guān)公信力。一方面，被害人家屬對不捕案件異常敏感，檢察機關(guān)依法作出不捕決定，他們往往認為檢察機關(guān)是在放縱犯罪，甚至懷疑收受了什么好處，影響了檢察機關(guān)的威信。如前所述，特別是一些敏感案件，公安機關(guān)雖明知證據(jù)不足但迫于輿論、信訪壓力而報捕，如檢察機關(guān)作出不捕決定，則會把輿論壓力轉(zhuǎn)嫁于檢察機關(guān)，后續(xù)工作如果不跟上，很容易出現(xiàn)涉法上訪問題。另一方面，公安機關(guān)對提捕案件，往往先行拘留，檢察機關(guān)不捕后，既讓當事人受羈押之苦，也造成了當事人的名譽和經(jīng)濟損失，客觀地導致拘留權(quán)的濫用，導致群眾對公、檢機關(guān)公信力產(chǎn)生懷疑；再者，對個別案件的犯罪嫌疑人適用非羈押訴訟措施不捕后，到法院又因保證訴訟、便于執(zhí)行被逮捕收監(jiān)。這種抓了放，放了抓的做法給人造成執(zhí)法不統(tǒng)一的感覺，容易引起當事人誤解，一定程度上損害了司法機關(guān)的威信。

3.不捕案件增大工作量、影響工作效率。2013年，魏都區(qū)院因事實不清、證據(jù)不足不捕的有45件73人，無社會危險性不捕的154人（因達成和解不捕的43人），上述兩類共占不捕總數(shù)的93%。這些案件，有的本不應(yīng)報捕但仍予以報捕，有的本應(yīng)先行調(diào)解但大多沒有調(diào)解，給審查逮捕增加了工作量。雖然在審查逮捕期間通過調(diào)解而不捕是個良好結(jié)局和雙贏之策，但承辦人要苦口婆心地做雙方思想工作，比批準逮捕案件花費的精力和時間更多。同時，按照規(guī)定每個不捕案件都要向公安機關(guān)發(fā)出不捕理由說明書和補充證據(jù)意見書，當事人有疑問還要接待會見、釋法說理，不捕案件的辦理，無疑增添了審查逮捕工作的壓力，也會影響其他案件的辦理。

4.存疑不捕后公安機關(guān)重新報請逮捕率低，導致大量案件流失。2013年，存疑不捕案件45件73人，而沒有1件補查后重新提請逮捕，不重新報捕的原因有四：一是客觀原因造成重新偵查難度大，證據(jù)無法補充；二是證據(jù)不足不捕案件退捕后，公安機關(guān)偵查人員補查意識不強；三是刑事立法上對證據(jù)不足不捕案件的規(guī)范缺失；四是檢察機關(guān)對證據(jù)不足不捕案件的監(jiān)督力度不夠。由于刑事訴訟法對不捕案件的監(jiān)督?jīng)]有明確規(guī)定，導致檢察人員對此類案件的監(jiān)督無法可依、無章可循，使得檢察機關(guān)對于不捕案件的監(jiān)督處于軟弱無力的狀態(tài)。

三、如何科學對待不捕案件數(shù)量變化

1.強化與公安機關(guān)溝通聯(lián)系，減少分歧，達成共識。一是建立初審制度。加強與公安機關(guān)的溝通協(xié)作，將部分案件質(zhì)量不高的報捕案件解決在報捕之前。案管中心要在審查公安機關(guān)報捕卷宗時建立初審制度，要求專人專門負責審查，合格的依法收卷，不合格的提出意見要求公安機關(guān)補查再報。這一舉措可以有效提高公安機關(guān)報捕案件的質(zhì)量。二是建立和完善公、檢兩家聯(lián)席會議制度。通過定期召開聯(lián)席會議，共同學習法律法規(guī)，并就一定時期提請逮捕案件存在的問題和需要注意的問題，特別是對不捕案件中存在的共性問題，共同分析、提出意見和建議。

2.加大提前介入力度，引導偵查，完善和固定案件證據(jù)。建立聯(lián)絡(luò)員制度，在受理報捕案件前，可派員適時參與公安機關(guān)案件討論會，就證據(jù)補查、案件處理等提出建議，引導公安機關(guān)全面固定案件證據(jù)，盡可能地將審查逮捕工作前移。如建立疑難案件隨時通報制度，對于一些涉及罪與非罪供證矛盾突出或其他疑難的案件，公安機關(guān)報捕之前應(yīng)與檢察機關(guān)進行溝通，邀請檢察機關(guān)派員參加案件討論，共同解決疑難問題。案件受理后，承辦人員要在有限的時間內(nèi)邊審查邊及時就需要補查的證據(jù)擬出提綱，通知公安辦案人員盡快補查，極力避免因證據(jù)不足而導致案件不捕。

3.檢察機關(guān)把好案件受理，做好社會危險性和不捕理由說明。一是把好案件受理時“社會危險性”評估關(guān)。公安機關(guān)提請檢察機關(guān)批準逮捕犯罪嫌疑人，應(yīng)在《提請批準逮捕書》中，除犯罪嫌疑人基本情況、認定的案件事實及證據(jù)、可能判處徒刑以上刑罰、提請批準逮捕意見等內(nèi)容外，還應(yīng)具有對犯罪嫌疑人“有社會危險性”的內(nèi)容。同時，應(yīng)在案卷中增加證明“有社會危險性”的材料。案管中心在受理公安機關(guān)提請批準逮捕的案件時，應(yīng)嚴格審查《提請批準逮捕書》及案卷材料中涉及逮捕的條件、內(nèi)容是否齊備。二是把好“不捕理由說明”關(guān)。檢察機關(guān)擬作出不批準逮捕決定之前，主動與公安機關(guān)聯(lián)系，邀請公安機關(guān)派員參加案件討論或向其講明不捕理由，聽取對方意見。不捕決定作出后，向被害人及發(fā)案單位說明不捕理由及法律依據(jù)。對不構(gòu)成犯罪不捕的案件，重點說明案件事實和法律規(guī)定；對證據(jù)不足不捕的案件，重點說明逮捕證據(jù)標準及存在問題，提出完善建議；對無社會危險性而不捕的案件，重點說明為什么無社會危險性。對被害人及發(fā)案單位，除說明不捕理由外，還注意化解他們的對立情緒，使其充分理解和信任檢察機關(guān)不捕決定的公正性，防止出現(xiàn)涉法涉檢上訪問題。

4.建立不捕決定執(zhí)行監(jiān)督機制，切實防止不捕案件隨意處理。在作出不捕決定后，檢察機關(guān)通過三個渠道對不捕案件進行監(jiān)督。首先，及時簽收釋放回執(zhí)。要求公安機關(guān)及時送達《不批準逮捕決定書》執(zhí)行回執(zhí)，并且在釋放當天將《釋放通知書》送達檢察機關(guān)。其次，通過駐看守所檢察室了解不捕決定的執(zhí)行情況，核實公安機關(guān)的釋放行為。最后，檢察機關(guān)與公安機關(guān)建立《不捕案件辦理說明制度》，要求公安機關(guān)準確、及時地將不捕案件的處理通知檢察機關(guān)，以便檢察機關(guān)實施偵查監(jiān)督，檢察機關(guān)也需要適時到公安機關(guān)相關(guān)部門，對不捕案件進行事后處理監(jiān)督。

5.建議公安機關(guān)完善辦案考核體系，正確引導辦案。針對前述公安機關(guān)考核評價的弊病，建議公安機關(guān)完善辦案考核體系，發(fā)揮正確引導辦案的作用，以保障和提高案件質(zhì)量為核心，增加案件不捕率指標并區(qū)別對待。對于絕對不捕案件應(yīng)以錯案來認識和對待，對于存疑不捕和相對不捕要作為質(zhì)量不高來認識，從而引導辦案人員回歸到以質(zhì)量取成績的理性追求上。