薛文博 吳舜澤 楊金田 雷 宇 萬 軍

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

城市是大氣污染防治的重要單元，編制城市環(huán)境總體規(guī)劃，以環(huán)境紅線、資源底線、排放上線和質(zhì)量基線為核心，為城市發(fā)展提供先導(dǎo)性、引導(dǎo)性和控制性基礎(chǔ)框架，是解決大氣污染問題的有效途徑和有力手段，也是保障城市可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。

城市環(huán)境總體規(guī)劃是一項(xiàng)重大環(huán)境管理制度創(chuàng)新，目前全國已啟動(dòng)了24 個(gè)城市的環(huán)境總體規(guī)劃編制工作，其中劃定環(huán)境紅線是城市環(huán)境總體規(guī)劃的核心內(nèi)容。本文結(jié)合福州、宜昌、平潭等城市環(huán)境總體規(guī)劃編制實(shí)踐，首次提出了大氣環(huán)境紅線的技術(shù)框架，將大氣環(huán)境紅線劃分為源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)及敏感的環(huán)境受體三類，并創(chuàng)新性建立了大氣環(huán)境紅線劃定技術(shù)方法，初步構(gòu)建了適用于城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間規(guī)劃技術(shù)體系，以期為規(guī)范城市環(huán)境總體規(guī)劃編制技術(shù)奠定基礎(chǔ)。

1 城市環(huán)境總體規(guī)劃是一項(xiàng)重大環(huán)境管理制度創(chuàng)新

縱觀我國近年來大氣環(huán)境管理歷程，大致可分為3個(gè)階段:第一階段以污染源末端治理為核心，典型特征是以污染治理設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)減少污染物排放量;第二階段則是采用清潔能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及末端治理等綜合手段，從污染物產(chǎn)生的全過程進(jìn)行控制，強(qiáng)調(diào)減少污染物產(chǎn)生量，優(yōu)化發(fā)展;第三階段是以黨的“十八大”提出的大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)為標(biāo)志，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，控制開發(fā)強(qiáng)度。

國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃、大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃(2013－2017年)提出“探索編制城市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃”、“研究開展城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)工作”，是對第二階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合統(tǒng)籌、第三階段尊重自然、順應(yīng)自然新形勢的新思考，是城市環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié)。

城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所做出的戰(zhàn)略部署。其以自然環(huán)境的內(nèi)在空間結(jié)構(gòu)、過程、功能及承載力為出發(fā)點(diǎn)，突出預(yù)防、引導(dǎo)、約束，前置性地研究確立城市開發(fā)利用的環(huán)境紅線、資源底線、排放上線、質(zhì)量基線，加強(qiáng)規(guī)劃調(diào)控引導(dǎo)、環(huán)境基礎(chǔ)指引，從源頭控制環(huán)境污染。這是具有時(shí)限長、范疇廣、約束強(qiáng)、引導(dǎo)多特點(diǎn)的基礎(chǔ)性工作，是新的歷史時(shí)期一項(xiàng)重要環(huán)境管理制度創(chuàng)新。

2 劃定大氣環(huán)境紅線是城市環(huán)境總體規(guī)劃的核心內(nèi)容

從我國大氣污染格局的實(shí)際情況來看，大氣重污染區(qū)域主要集中在3 個(gè)地理區(qū)域:一個(gè)是由北起燕山山脈，西至太行山山脈、伏牛山、大別山，南至江南丘陵東段、浙西山地所包圍的北京、河北、山東、河南、安徽、江蘇、浙江北部等區(qū)域，呈現(xiàn)出以“北京—三門峽—寧波”為頂點(diǎn)的污染三角區(qū);一個(gè)是位于四川盆地的成渝污染區(qū);一個(gè)是位于長江中下游兩湖平原的武漢城市群和長株潭城市群;從重污染城市的地理特征來看，北京、石家莊、太原、南京、杭州、重慶、成都、蘭州及烏魯木齊等城市均是臨山而建，甚至三面環(huán)山，大氣環(huán)境自凈能力較差，且城市在空間上無序發(fā)展，城市內(nèi)部大量污染源布局于上風(fēng)向地帶。

地形、氣候等自然屬性對大氣污染具有重要影響。這些格局性、結(jié)構(gòu)性和先天性的問題，使空氣質(zhì)量進(jìn)一步改善往往“事倍功半”，其實(shí)質(zhì)是在規(guī)劃和布局源頭層次沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃的“三同時(shí)”，三者缺乏空間接口。因此，劃定大氣環(huán)境紅線，優(yōu)化城市空間格局對于改善城市空氣質(zhì)量至關(guān)重要。但我國現(xiàn)行城市規(guī)劃缺乏對大氣環(huán)境自然屬性的尊重，并沒有明確提出哪些地方是堅(jiān)決不能動(dòng)的，是必須堅(jiān)守的“紅線”?哪些地方能夠開發(fā)建設(shè)?一系列關(guān)鍵問題在城市規(guī)劃中并未妥善結(jié)局。因此，在城市環(huán)境總體規(guī)劃中劃定大氣環(huán)境紅線是與土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃進(jìn)行空間對接的重要載體，也是確保城市發(fā)展遵循自然規(guī)律的前提。

3 大氣環(huán)境紅線包括源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)及環(huán)境受體敏感區(qū)三類

城市環(huán)境總體規(guī)劃與傳統(tǒng)的大氣污染防治規(guī)劃存在本質(zhì)差異。傳統(tǒng)的大氣污染防治規(guī)劃以環(huán)境問題為導(dǎo)向，以具體的污染治理任務(wù)為載體，進(jìn)而改善空氣質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)“治污”;城市環(huán)境總體規(guī)劃以氣候、氣象、地形及土地利用等自然稟賦為出發(fā)點(diǎn)，基于“反規(guī)劃”思想的“零方案”，通過劃定大氣環(huán)境紅線，引導(dǎo)城市有序擴(kuò)張，強(qiáng)調(diào)“順應(yīng)自然”。

依據(jù)城市環(huán)境總體規(guī)劃的自然屬性特征，結(jié)合長吉、福州、平潭、宜昌等城市環(huán)境總體規(guī)劃或空間布局規(guī)劃編制的實(shí)踐，我們認(rèn)為大氣環(huán)境紅線可以分為源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)及敏感的環(huán)境受體三類。源頭布局敏感區(qū)大致包括城市主導(dǎo)上風(fēng)向地區(qū)及大氣環(huán)流通道，在此布局污染源將對城市空氣質(zhì)量造成嚴(yán)重影響;污染易聚集區(qū)指對大氣污染物天生自凈能力較弱的地區(qū)，如:山谷、河谷、盆地等，天生自凈擴(kuò)散能力差，不適于開發(fā)建設(shè);敏感的環(huán)境受體主要包括大氣環(huán)境一級功能區(qū)及人口密集地區(qū)，目的是保護(hù)人體健康及敏感環(huán)境受體。結(jié)合源頭布局敏感區(qū)、污染易聚集區(qū)及敏感的環(huán)境受體，劃定紅、黃、綠三級大氣環(huán)境紅線體系，實(shí)施紅線禁止、黃線限制和綠線引導(dǎo)的分級控制，并將其前置于城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃。

4 大氣環(huán)境紅線劃定及空間落地依賴于空氣質(zhì)量模擬等先進(jìn)技術(shù)手段

城市環(huán)境總體規(guī)劃中大氣環(huán)境紅線的劃定與水環(huán)境紅線、自然生態(tài)紅線存在較大差異。水環(huán)境紅線與自然生態(tài)紅線有清晰的空間邊緣，同時(shí)有關(guān)法規(guī)政策也對其有明確的界定，如:飲用水源地、濕地、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)等均為法定性紅線，水環(huán)境紅線與自然生態(tài)紅線可以基于現(xiàn)狀及已有法規(guī)政策劃定。與此對應(yīng)的是大氣環(huán)境紅線并沒有明確的空間邊緣，缺乏相應(yīng)政策法規(guī)界定，因此大氣環(huán)境紅線的劃定更多的依賴于理念與技術(shù)創(chuàng)新。通過前期城市環(huán)境總體規(guī)劃工作的試點(diǎn)，我們認(rèn)為大氣環(huán)境紅線劃定主要包括大氣流場特征模擬、源頭布局敏感區(qū)識(shí)別、污染物聚集敏感區(qū)識(shí)別、環(huán)境受體敏感區(qū)識(shí)別及大氣環(huán)境紅線劃定5 個(gè)關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，具體見表1。

表1 大氣環(huán)境紅線劃定技術(shù)框架

5 結(jié)束語

城市環(huán)境總體規(guī)劃的本質(zhì)是基于自然稟賦的空間約束性、引導(dǎo)性規(guī)劃，其核心技術(shù)為空間規(guī)劃與區(qū)劃技術(shù)。通過長吉、福州、平潭、宜昌等城市環(huán)境總體規(guī)劃或空間布局規(guī)劃編制的實(shí)踐，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院首次提出了大氣環(huán)境紅線的內(nèi)涵(源頭布局敏感區(qū)、污染物聚集敏感區(qū)及環(huán)境受體敏感區(qū))，創(chuàng)新性建立了大氣環(huán)境紅線劃定的技術(shù)方法，初步構(gòu)建了適用于城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間規(guī)劃技術(shù)體系，為規(guī)范城市環(huán)境總體規(guī)劃編制技術(shù)奠定了基礎(chǔ)。

［1］吳舜澤，薛文博，萬軍. 空氣質(zhì)量基線應(yīng)為城市發(fā)展硬指標(biāo)［N］，中國環(huán)境報(bào)，2013－10－29.

［2］張令. 城市環(huán)境總體規(guī)劃的創(chuàng)新研究［J］. 綠色科技，2012，12:28－30.

［3］張令，閻振元. 城市環(huán)境總體規(guī)劃修訂研究［J］. 四川環(huán)境，2013，3:58－60.

［4］張平淡，閻振元，張簫. 大力推進(jìn)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制工作［J］．環(huán)境保護(hù)，2012，8:59－61．

［5］劉炳江．“十二五”主要大氣污染物總量減排對策措施［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):5－7．

［6］柴發(fā)合，等．我國城市空氣質(zhì)量分級管理戰(zhàn)略探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(5):5－8．

［7］李培，等．我國城市大氣污染控制綜合管理對策［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2011，36(5):9－13．

［8］金玲，等．“十二五”水泥行業(yè)氮氧化物控制技術(shù)的經(jīng)濟(jì)分析［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(5):15－18．

［9］蔣春來，等．“十二五”水泥行業(yè)NOx 總量減排形勢分析及對策探討［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(6):25－31．

［10］王淑蘭，云雅如，胡君等．情景分析技術(shù)在制定區(qū)域大氣復(fù)合污染控制方案中的應(yīng)用研究［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):14－20．

［11］寧淼，孫亞梅，楊金田．國內(nèi)外區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理模式分析［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(5):11－1 8．

［12］王帥，丁俊男，王瑞斌等．關(guān)于我國環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位設(shè)置的思考［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37(4):21－25．