譚學(xué)良，李巧霞

（華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

政府協(xié)同并非新鮮概念，自古就有關(guān)于政府協(xié)同的思想觀念，但不同時(shí)期的思考角度與理論體系各不相同。20世紀(jì)90年代以來，整體性治理在西方已逐漸成為系統(tǒng)、科學(xué)的政府改革理念與實(shí)踐模式，注重多元主體的參與、機(jī)構(gòu)邊界的調(diào)整、職能權(quán)責(zé)的整合、無縫隙服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效、公民多元需求的充分滿足等。政府協(xié)同成為整體性治理的關(guān)鍵理論內(nèi)核，而整合的主要目的在于：立足寬廣視角以便各部門機(jī)構(gòu)與地方政府服務(wù)中心能夠?yàn)轭櫩吞峁└晟频目珙I(lǐng)域綜合服務(wù)；緩和不同政策之間的沖突，并通過鼓勵(lì)發(fā)展內(nèi)部聯(lián)系緊密且相互支持的規(guī)劃項(xiàng)目來解決棘手的社會(huì)問題；提供無縫隙服務(wù)，通過一站式服務(wù)、呼叫中心和便捷的網(wǎng)站搜尋三大措施，提升服務(wù)質(zhì)量；吸引具有不同背景、專業(yè)和經(jīng)歷的人才，鼓勵(lì)激發(fā)創(chuàng)新；削減重復(fù)性支出，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，合理使用資源以實(shí)現(xiàn)低成本高效益的目的。

政府協(xié)同的實(shí)現(xiàn)需要系列軟硬性動(dòng)量予以支持。在當(dāng)代科技突飛猛進(jìn)的背景下，復(fù)雜棘手問題的解決越顯得難以應(yīng)對(duì)，整體治理模式不失為一種時(shí)代的必然。硬性動(dòng)量的重要性與快速發(fā)展已眾所周知，而軟性動(dòng)量的不斷探索與發(fā)展也日益引起世人注意。動(dòng)力系統(tǒng)軟性要素的內(nèi)中外三維空間中尤以文化、技能與責(zé)任為關(guān)鍵點(diǎn)，因此探索整體性治理與系統(tǒng)論意蘊(yùn)下的三種要素的內(nèi)容要求、問題情境、對(duì)策創(chuàng)新以及關(guān)系模型具有重要的理論與實(shí)踐價(jià)值。

一、重塑整合式信任文化：發(fā)揮系統(tǒng)協(xié)同能量的倍增效應(yīng)

（一）政府協(xié)同文化重塑的理論邏輯與現(xiàn)實(shí)意義

政府公權(quán)力的特殊性、嚴(yán)密僵化的科層體制與功能分割、封閉單向形式化的運(yùn)作機(jī)制內(nèi)在地產(chǎn)生了官僚主義文化?！八坪豕倭胖髁x文化的所有特點(diǎn)都與跨部門合作格格不入。合作精神注重平等、適應(yīng)性、自由裁量和最終結(jié)果；官僚主義敬奉等級(jí)、穩(wěn)定、服從和程序。要想從處理機(jī)構(gòu)事務(wù)的現(xiàn)有方式轉(zhuǎn)向新的更具合作性的方式，行動(dòng)者們必須至少是暫時(shí)地放下一些官僚作風(fēng)”［1］179。本著務(wù)實(shí)的態(tài)度，即以目的論角度審視政府合作的實(shí)質(zhì)與文化建設(shè)顯得尤為必要。合作文化不管在社會(huì)民間還是政府組織間都有存在的內(nèi)在依據(jù)與必要性。在理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)前提下，公共選擇論者認(rèn)為政府官員是尋求利益的主體，合作的產(chǎn)生往往基于一種共贏的策略，抑或是權(quán)宜之計(jì)。而在以社會(huì)人假設(shè)或復(fù)雜人假設(shè)為前提的諸多行為論者則認(rèn)為合作的產(chǎn)生不只是基于個(gè)人利益的計(jì)較，除此之外還包括著社會(huì)價(jià)值規(guī)范的制約、感情的需要、群體壓力的逼迫、復(fù)雜情境的感性認(rèn)知，乃至于個(gè)人隨機(jī)無由的舉動(dòng)，等等。這就使得合作充滿了變數(shù)，合作文化的諸多變量顯得難以有效確定。但依據(jù)于特定組織環(huán)境下對(duì)相關(guān)命題的邏輯與事實(shí)驗(yàn)證，仍然可以確定促進(jìn)政府整合文化生發(fā)的關(guān)鍵變量。

（二）支持政府協(xié)同的關(guān)鍵文化要素——信任

維多利亞整體政府改革經(jīng)驗(yàn)報(bào)告中總結(jié)指出，從政府實(shí)踐程式與方法方面來說，塑造支持整合文化的重要內(nèi)容包括：政治與高級(jí)管理層的支持；相互信任；權(quán)力共享；不同視角與相互利益的全面了解；部門間周期性的高層級(jí)戰(zhàn)略會(huì)談。而比格斯則從精神智力層面描述了支持整合途徑的關(guān)鍵文化要素，包括：靈活、持久、權(quán)變、公開的創(chuàng)造與革新；專注于提升跨機(jī)構(gòu)邊界思考與行動(dòng)能力的團(tuán)隊(duì)；允許犯錯(cuò)誤，控制風(fēng)險(xiǎn)；建立戰(zhàn)略聯(lián)盟、合作、信任與協(xié)商以實(shí)現(xiàn)聯(lián)合目標(biāo)的能力；鼓勵(lì)觀點(diǎn)與文化的多元化，并吸取其優(yōu)勢；平衡長期與短期目標(biāo)間的沖突［2］29－30。

在眾多文化要素中，信任是塑造整體合作文化的重要內(nèi)容。沒有信任，整體性治理所依賴的共享的文化、責(zé)任、技能知識(shí)與共同利益都將失去存在的依據(jù)。關(guān)于信任的定義，巴達(dá)赫指出：“信任，是指即使在脆弱的情況下，仍然相信另一個(gè)組織能夠證明它具有可靠性”［1］194。這是一種借助于社會(huì)心理學(xué)的信任定義與內(nèi)涵拓展，強(qiáng)調(diào)了信任的心理本質(zhì)。由此可以得知：首先，信任有其脆弱性，即信任存在并作用的形式充滿脆弱性、不確定性、個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)以及強(qiáng)勢壓迫。其次，信任有兩種情感的成分，即一種是感到脆弱時(shí)的恐懼；一種是消除恐懼所必須具有的信心，而信任的本質(zhì)便是信心。再次，信任需要充分的證明，證明是一個(gè)理性的過程，包含了對(duì)恐懼和信心的對(duì)比。這種比較有兩個(gè)組成部分：第一與信心的程度有關(guān)。恐懼越大，需要用來抵消它的信心的程度就越高；第二與信心的質(zhì)量有關(guān)。最后，信心依賴于可靠性，即合作者作出承諾，并且能夠勝任各種任務(wù)［1］194－195。從信任的風(fēng)險(xiǎn)特性來說，彼得·什托姆普卡認(rèn)為信任是一種相信他人未來的可能行動(dòng)的賭博。獨(dú)立于信任行動(dòng)的善行的期望，可以沿著一種尺度排列：從最小的期望值到最大的期望值，從最弱最少風(fēng)險(xiǎn)的信任賭博到最強(qiáng)最大風(fēng)險(xiǎn)的信任賭博。具體可細(xì)化為：一是期望他人行動(dòng)的工具性品質(zhì)，如規(guī)律性、合理性、效率等方面，相應(yīng)的信任為工具信任；二是期望他人行動(dòng)的道德品質(zhì)，如道德責(zé)任、友好仁慈、誠實(shí)可信、公平公正等方面，相應(yīng)的信任為價(jià)值論信任；三是信用行為，如無私、代理人行為、仁愛和寬大等，相應(yīng)的信任為信用信任。他同時(shí)指出信任具有相對(duì)性，主要體現(xiàn)于以下兩種形式：一種是三方聯(lián)系，即A信任B會(huì)做X；另一種是客體關(guān)聯(lián)，即包含在信任中的期望可能適合于或不適合于信任所指向的客體的性質(zhì)，特殊的期望適合于特殊的客體，而不適合于其他的客體。彼得·什托姆普卡研究證實(shí)了上述相對(duì)性。他指出，當(dāng)問到給予政府信任所必須的期望是什么時(shí)，工具性的考慮是占多數(shù)的，其中47．9%的人指向效率，44．2%的人指向能力。誠實(shí)和道德正直只得到38．5%的人選擇。涉及法律的領(lǐng)域，價(jià)值的考慮成為中心，有79．9%的人強(qiáng)調(diào)公正。在作為信任對(duì)象的社會(huì)角色中，政府官員被期望是有能力的（55．1%）、高效的（48．1%）和可靠的（44．7%）。商業(yè)伙伴被期望是可靠的（69%）、誠實(shí)的（44．4%）和說實(shí)話的（25．3%）。較高價(jià)值和信用的期望被指向鄰居，76．7%的人期望得到他們的幫助，并且74．4%的人期望他們是誠實(shí)的。因此，特殊種類的期望一定程度上與特殊的職位角色和機(jī)構(gòu)相聯(lián)系。似乎存在標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)則規(guī)定一個(gè)職位的任職者或一個(gè)機(jī)構(gòu)的雇員應(yīng)該如何行動(dòng)。與這些具體職位相聯(lián)系的期望模式與規(guī)則構(gòu)成了社會(huì)角色?？刂埔粋€(gè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作規(guī)則的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了它的“憲章”。如果一種特殊的行動(dòng)方式是由標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則所規(guī)定的，期望一個(gè)人或機(jī)構(gòu)以這種方式行動(dòng)就顯得合理［3］3，70－74。

在組織信任的運(yùn)作過程與外在目的方面，?？怂拐J(rèn)為，一般情況下信任他人或組織建立于執(zhí)行特定任務(wù)的特定原因之上。?？怂咕筒煌δ芙M織機(jī)構(gòu)的參與者間如何建立信任問題作出了探索。他認(rèn)為一般情況下，信任他人或組織建立于執(zhí)行特定任務(wù)的特定原因之上。因此可借助于信任的“先期原因”（一個(gè)人會(huì)信任其他人的背景原因）與相應(yīng)的 “關(guān)聯(lián)性任務(wù)原因”（相信他人去做什么）兩種思維角度對(duì)合作過程中組織與人際的信任原因問 題展開 分析［4］119－121。在信任的“先期背景原因”方面具體包括合作經(jīng)歷的慣性思維，聲譽(yù)的證明效用、社會(huì)相似性與特定的人格特質(zhì)、制度約束等；在“關(guān)聯(lián)性任務(wù)原因”方面則包括微弱的內(nèi)心約束、法律規(guī)則與合同強(qiáng)制、基于維護(hù)合作信譽(yù)的自律、道德或絕對(duì)信任等方面。

理想狀態(tài)下，“原因”與“任務(wù)”二維坐標(biāo)圖可以大致表明政府協(xié)同過程中的不同信任情境，見圖1。具體說來，信任的兩個(gè)維度可任意組合成一個(gè)信任的具體坐標(biāo)點(diǎn)，代表了政府協(xié)同過程中信任的不同情形。理想的發(fā)展趨勢是由原點(diǎn)向右上方移動(dòng)，達(dá)到理想的經(jīng)歷與良好信譽(yù)基礎(chǔ)上的信任狀態(tài)。但現(xiàn)實(shí)的情形往往是高維度信任組合附帶了一系列不同的低維度組合，呈現(xiàn)出復(fù)雜的疊加性。而且一旦上升趨勢受到阻礙或挫折，就會(huì)出現(xiàn)折返或下滑趨勢，轉(zhuǎn)向低維度傾斜。這種分析方法對(duì)于實(shí)現(xiàn)有效的信任整合具有重要的指導(dǎo)意義。

圖1 信任的維度：原因與任務(wù)

（三）政府提升合作信任度的多維路徑與勢頭效應(yīng)

為解決跨部門合作中的相互理解與潛在的不信任或低維度信任問題，美國學(xué)者尤金·巴達(dá)赫教授認(rèn)為可采用 “聰明實(shí)踐”的途徑，具體如：用異見改進(jìn)對(duì)話；發(fā)揮人性感情的作用；逐步增強(qiáng)自我意識(shí)與發(fā)現(xiàn)普遍認(rèn)同感；節(jié)約成本的集中辦公；發(fā)展互信文化與實(shí)施培訓(xùn)；發(fā)掘勞工市場的自然活力；發(fā)揮專業(yè)人員的輔助功能；謹(jǐn)慎選擇參與合作人員；創(chuàng)造早期合作機(jī)會(huì)與經(jīng)歷以形成互惠承諾；注重領(lǐng)導(dǎo)者作用［1］101－111，203－205。社會(huì)資本的積累成為合作實(shí)現(xiàn)的一種重要途徑，而信任則是社會(huì)資本的一個(gè)至關(guān)重要的組成元素。參與和信任相互依賴：信任來自于豐富的共同生活，同時(shí)又利于自發(fā)產(chǎn)生新的聯(lián)系并形成合作［3］19。吸收不同主體的民主參與，實(shí)現(xiàn)平等協(xié)商，增強(qiáng)政府合作的社會(huì)資本存量。

社會(huì)成員之間角色扮演過程的相互熟悉增加了監(jiān)督和制裁活動(dòng)的可能性并減少了行為實(shí)施的費(fèi)用。為提升這種熟悉和可見程度，有必要組建增加個(gè)人聯(lián)系機(jī)會(huì)的團(tuán)體、社區(qū)、自愿者協(xié)會(huì)以及朋友圈的緊密網(wǎng)絡(luò)。公共組織機(jī)構(gòu)、承擔(dān)公共角色的官員與專家技術(shù)系統(tǒng)通過受眾廣泛的大眾媒體、公開出版物、開放信息的政策可以變得更加透明，并表面看來是為公眾所熟悉的。正確地給予信任的可能性隨著關(guān)于被信任者的信息的數(shù)量和種 類的 增 加 而 提 高［3］94，109－110。 因 此，必 須 公 開 相關(guān)信息，增加信任者獲得的關(guān)于被信任者的一定的知識(shí)與信息量。同時(shí)，應(yīng)通過關(guān)系運(yùn)作（即建立、發(fā)展、維持和利用關(guān)系的活動(dòng)）與法制等手段建立有效的人際信任機(jī)制，尤其值得注意的是，關(guān)系運(yùn)作可能為中國人建立和發(fā)展信任的重要途徑［5］。

如果規(guī)則要求信任被一個(gè)社會(huì)分享，而且每一個(gè)成員都認(rèn)識(shí)到這些規(guī)則是給予的和外部的，那么它們就會(huì)對(duì)實(shí)際的給予或收回信任的行動(dòng)施加強(qiáng)有力的約束。它們可能顯著地改變理性的計(jì)算和信任的內(nèi)在傾向。一旦信任文化出現(xiàn)并牢固扎根于社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)中，它就會(huì)變成一個(gè)強(qiáng)有力的因素。在不同情景中，對(duì)于各種社會(huì)角色，它既會(huì)影響人們信任的決心，也影響其實(shí)現(xiàn)信任的要求以及諸多行動(dòng)者間給予或?qū)崿F(xiàn)信任的決心。信任文化可以為相信他人提供充足的影響，而不信任文化可能喚起不信任的行為。但是文化不是上帝給予的；它們是一個(gè)特定的社會(huì)、社區(qū)或社會(huì)群體的歷史積累的集體經(jīng)驗(yàn)的沉淀物［3］87－90，95。

二、提升合作技能與心智模式：增強(qiáng)系統(tǒng)學(xué)習(xí)的外界能量供應(yīng)

現(xiàn)代社會(huì)問題的復(fù)雜性不僅源于關(guān)系結(jié)的多重性，更是與知識(shí)信息的豐富與智能性有關(guān)。政府協(xié)同能量場的大小很大程度上依賴于組織成員的合作能力。組織成員不斷增強(qiáng)合作性心智模式可以輻射出強(qiáng)大的信任文化以及共同承擔(dān)責(zé)任的使命感。但組成人員的能力可能成為合作的障礙，因?yàn)榭赡苋狈Ρ匾募寄苋夯蛘卟恢獣哉系臅r(shí)機(jī)與方法［2］10。

（一）基于管理技藝向度的政府協(xié)同的能力參數(shù)關(guān)系

關(guān)于政府協(xié)同的技能體系問題，有學(xué)者認(rèn)為存在開發(fā)整體治理技能的必要性與可行性，并且可以確定相關(guān)變量。如尤金·巴達(dá)赫教授在其《跨部門合作》一書中著重于從人的管理技藝角度闡述機(jī)構(gòu)間合作對(duì)于人的主客觀能力要求，并主要針對(duì)合作過程中的職能要素及其中間產(chǎn)品進(jìn)行具體分析。他認(rèn)為跨部門合作過程中的因變量是跨部門合作活動(dòng)的潛力而非這些活動(dòng)本身，即“潛在的跨部門合作能力”，由主觀與客觀兩類要素組成。客觀類要素包括：管理層的正式合作協(xié)議；為合作完成共同任務(wù)配置的人力、財(cái)力、設(shè)備和空間等資源；與這些共同任務(wù)相聯(lián)系的授權(quán)和責(zé)任關(guān)系；以及完成這些共同任務(wù)所需要的各種支持服務(wù)等。主觀類要素主要指個(gè)人對(duì)他人的期望，如合作履行特定任務(wù)時(shí)對(duì)他人的意愿、能力等的期望。合理期望的形成需要一定的基礎(chǔ)，包括合作行動(dòng)本身的合法性和必要性的信念，為這一信念而共同行動(dòng)的意愿，對(duì)行動(dòng)成功必須介入的其他人的信任等。而解釋跨部門合作能力建設(shè)中成功要素的變量，則包括以下變量：潛在的跨部門合作者可資利用的人力和社會(huì)“原材料”的質(zhì)量；“聰明實(shí)踐”的實(shí)際效力，聰明實(shí)踐即渴望合作的人利用已有原材料的能力；潛在合作者群體是否具備相應(yīng)的能力和關(guān)鍵技能；特別重要的是靈活的權(quán)變適應(yīng)能力和領(lǐng)導(dǎo)技能，并且清醒意識(shí)到合作能力建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程；跨部門能力結(jié)構(gòu)對(duì)環(huán)境不利因素的相對(duì)脆弱性，以及能力建設(shè)者應(yīng)對(duì)環(huán)境障礙的技能［1］15，21。

（二）基于權(quán)變應(yīng)用向度的政府協(xié)同的策略技巧與方法工具

也有學(xué)者指出整體性治理并非立見效果的科學(xué)，它只是針對(duì)特殊問題應(yīng)用合理的管理策略，而非有著自身法則的神秘的實(shí)踐領(lǐng)域。政府協(xié)同的技能體系也僅是以往管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與提升，抑或是新時(shí)代新理念下的重新改造。如?？怂拐J(rèn)為，對(duì)于整體性治理工作而言，鮮有專門適用于這一實(shí)踐的管理技巧。大部分都是那些適用于特定問題或者解決方法的普通管理技巧。因此，通常并不存在協(xié)同治理的特殊的管理技能［4］129，130，140。他針對(duì)整體治理的具體實(shí)施過程概括出了關(guān)鍵的協(xié)同能力與技巧組合：發(fā)展新的信息庫、信息分類與信息系統(tǒng)；為跨邊界工作尋求“空間”：“空間”意味著時(shí)間、人員、政治空間、績效獎(jiǎng)懲系統(tǒng)、合法性、信息與合法性的風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)話溝通：拓展交流與影響的新渠道；相互理解與信任；特洛伊木馬（誘導(dǎo)性策略）：由對(duì)話或主導(dǎo)的一方慢慢誘導(dǎo)另一方的合作，最終發(fā)展成為戰(zhàn)略聯(lián)盟；創(chuàng)造新的領(lǐng)導(dǎo)者與英雄；隨時(shí)勢及時(shí)解決分歧；沒有控制的管理；創(chuàng)造承諾；專業(yè)人員與基層官員的管理；專業(yè)、地位與報(bào)酬；注重培訓(xùn)：部門組織間的職員調(diào)換，是一種促進(jìn)共同定義問題、形成復(fù)雜的認(rèn)知結(jié)構(gòu)的有效方法［4］130－139?？梢园l(fā)現(xiàn)，?？怂沟募寄鼙举|(zhì)上來說僅僅是以解決復(fù)雜的“棘手問題”以及滿足公民不同需求為根本目的，依據(jù)不同的具體問題而綜合權(quán)變運(yùn)用多種有效的管理策略與經(jīng)驗(yàn)。這些管理策略與經(jīng)驗(yàn)并非憑空想象，而是有著明確的目的與指導(dǎo)理念，具備很強(qiáng)的時(shí)代與應(yīng)用性。

為增強(qiáng)合作技能的有效性，?？怂惯€進(jìn)一步提出了實(shí)現(xiàn)政府協(xié)同的工具箱。表1是胡德提出的標(biāo)準(zhǔn)分類學(xué)的綜合體現(xiàn)，并經(jīng)過其他諸多學(xué)者的補(bǔ)充與重新組織整理。從表1可以看出，這些工具在每一分類中是按照力量的遞減性而排列的，包括效應(yīng)器（即試圖改變他人行為的工具），探測器（即試圖搜集情報(bào)的工具），收集器（即收集物質(zhì)資源的工具），篩選器（即組織、管理和分析信息從而設(shè)計(jì)、理解、建模以及形成政策制定者的心智圖的工具）［4］85。

表1 實(shí)現(xiàn)政府協(xié)同的有效工具

利用上述不同工具類型可以獲取整合所需的資源體系，以為協(xié)同創(chuàng)造必要的前提條件，見表2［4］125。

表2 利用工具體系尋求資源

目前階段的政府協(xié)同治理并不一定非要?jiǎng)?chuàng)造新的管理工具，因?yàn)樵诖蟛糠智闆r下這顯得不可能或者代價(jià)過于高昂。而更為可行的路徑是利用已有的管理工具（政府專有或新公共管理所倡導(dǎo)的企業(yè)或市場工具的運(yùn)用）在新的整體主義理念與新的時(shí)代背景要求下加以組合或進(jìn)行一定程度上的綜合式創(chuàng)新來權(quán)變性地應(yīng)用于不同的客觀情境，以期達(dá)到理想的治理效果。

（三）基于中觀聯(lián)接向度的政府協(xié)同的線性角色定位

維多利亞整體政府的實(shí)踐報(bào)告則主要從領(lǐng)導(dǎo)層與一線基層實(shí)踐者角度對(duì)整體政策發(fā)展與項(xiàng)目管理過程中的整體技能作出說明與區(qū)分。學(xué)者阿倫指出，為了建設(shè)整體政府，管理者與職員需要更加廣泛的政策發(fā)展與項(xiàng)目管理的技能群，而非傳統(tǒng)技能群。杰克遜與斯坦斯比指出，合理的領(lǐng)導(dǎo)類型與技能對(duì)于支持整合文化的發(fā)展以及成功結(jié)果的實(shí)現(xiàn)都具有最重要的作用。管理者要勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，容忍不確定性，發(fā)揮調(diào)解者作用以及建立信任。利用高層行政領(lǐng)導(dǎo)能力框架，尋求的特別品質(zhì)包括以下能力類型：喚起目的與方向感以調(diào)整不同的觀念，促使人們致力于共同目標(biāo)，闡述整體政府的外在形式以及加強(qiáng)對(duì)于實(shí)例與獎(jiǎng)賞符合目標(biāo)的行為的反思；戰(zhàn)略上關(guān)注于宏觀圖景，能夠把愿景轉(zhuǎn)換成行為與責(zé)任；利用跨越邊界的思維模式進(jìn)行整體性思考；使廣義的結(jié)果概念化以及了解共同點(diǎn)；推進(jìn)合作與建立伙伴關(guān)系，對(duì)共同任務(wù)目標(biāo)作出承諾，管理與共享信息，控制變革，約束利益共享者以及解決沖突［6］。職員所應(yīng)具備的一系列關(guān)鍵技術(shù)與實(shí)施技能包括：了解政府相互依賴的寬廣背景；運(yùn)用合作而非競爭的方法途徑；關(guān)注于問題的解決策略；領(lǐng)導(dǎo)而不依賴于控制；善于管理復(fù)雜的關(guān)系；注重影響、調(diào)解與談判技巧的訓(xùn)練；培養(yǎng)耐心與創(chuàng)造性；與更廣大受眾進(jìn)行更快、更早的交流［2］36。

具體說來，提升人員技巧與能力的方法具有多維性，可以大致分為內(nèi)在的文化與素質(zhì)方面（注重精神特質(zhì)作用），外在的物質(zhì)資源保障、內(nèi)外壓力與動(dòng)力以及權(quán)力機(jī)制方面（注重外界的支持保障功能）。延展開來可以細(xì)分為：相關(guān)概念內(nèi)容的理解；培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與實(shí)驗(yàn)場域的訓(xùn)練與反思：直接技能的獲得與傳授；指導(dǎo)手冊的利用；合作共享文化的推動(dòng)；激勵(lì)晉升的誘因效用：注重付出與回報(bào)的關(guān)系處理；合理確定權(quán)力運(yùn)行的時(shí)空與資源保障：確保權(quán)力運(yùn)行下的充足的實(shí)施時(shí)間與寬大的包容空間以及相應(yīng)必要資源的保障。

三、構(gòu)建整體責(zé)任系統(tǒng)：控制系統(tǒng)協(xié)同能量域的約束力

（一）政府協(xié)同傳統(tǒng)責(zé)任機(jī)制的失靈

信任文化影響力的發(fā)揮與合作技能體系的有效實(shí)施最終落腳于整體責(zé)任機(jī)制的完善。責(zé)任的內(nèi)容類型的劃分、關(guān)系邊界的確定、主體對(duì)象的定位、實(shí)施范圍的把握、運(yùn)行問題的發(fā)現(xiàn)等對(duì)于構(gòu)建政府協(xié)同過程中的整體責(zé)任體系、健全整體責(zé)任運(yùn)行機(jī)制有著決定性意義。學(xué)者勒格萊德認(rèn)為，政府協(xié)同治理責(zé)任實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵問題在于：一方面如何能夠促成整合行動(dòng)、共同標(biāo)準(zhǔn)以及共享的體系；另一方面，如何才能把縱向的責(zé)任機(jī)制融合于個(gè)體機(jī)構(gòu)的績效體系。

從行政效果方面可把責(zé)任劃分為正義責(zé)任、效率責(zé)任與效益責(zé)任。整體性責(zé)任主要關(guān)注效益或程序性責(zé)任提升到最高優(yōu)先性地位，也努力探討使正義性責(zé)任和效率性責(zé)任不與這一目標(biāo)相沖突、并通過高效率的結(jié)果方面的工作使其為之服務(wù)的策略。從政府行為內(nèi)容角度來說，責(zé)任包括與能力相對(duì)應(yīng)的責(zé)任、履行職責(zé)的記錄責(zé)任、評(píng)估責(zé)任與獎(jiǎng)懲實(shí)施責(zé)任。不同組織層面的責(zé)任可以劃分為政治層面責(zé)任、管理層面責(zé)任、法律層面責(zé)任與機(jī)構(gòu)層面責(zé)任。

對(duì)于政治官員、管理者與基層職員的責(zé)任實(shí)施在四個(gè)層面上都會(huì)出現(xiàn)一些問題：第一，責(zé)任的難以確定：在理論與實(shí)踐上或許不可能確定責(zé)任人，或者形式上的責(zé)任人可能指出其不具備影響績效結(jié)果的相應(yīng)的控制與行為幅度。全面精確的記錄與檢驗(yàn)過程顯得不太可能，且總體的責(zé)任可能與事實(shí)不符；第二，政府稀缺資源投入與問題關(guān)注點(diǎn)的優(yōu)先次序方面的相互沖突問題：這將導(dǎo)致評(píng)估難以進(jìn)行，或僅以粗糙的方式進(jìn)行，并使其對(duì)于跨部門責(zé)任的確定來說成為空架子而非實(shí)質(zhì)上的思量；第三，即使實(shí)施了評(píng)估，也仍會(huì)存在獎(jiǎng)懲不能真正落實(shí)的問題；第四，實(shí)踐中的高成本問題：低優(yōu)先性、高政治風(fēng)險(xiǎn)，或者按評(píng)估結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲的技術(shù)上的高度困難性［4］169－170。

（二）設(shè)計(jì)與實(shí)施整體責(zé)任體系的困難與挑戰(zhàn)

整體責(zé)任體系的設(shè)計(jì)與實(shí)施也充滿了挑戰(zhàn)與困難：棘手社會(huì)問題處理結(jié)果的責(zé)任確定相當(dāng)困難；選擇合適的“領(lǐng)導(dǎo)”機(jī)構(gòu)在政治上相當(dāng)困難；棘手社會(huì)問題處理結(jié)果的整體措施的收集相當(dāng)困難：必須確定真實(shí)的結(jié)果性措施，這有時(shí)需要有高技能以及開銷水平的研究者，以及貴重的專用設(shè)備，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致服務(wù)使用者隱私的侵犯問題；另外還會(huì)出現(xiàn)低估結(jié)果措施的真實(shí)范圍問題；使結(jié)果與公共服務(wù)的投入或產(chǎn)出數(shù)據(jù)相聯(lián)系相當(dāng)困難；責(zé)任的整體評(píng)估系統(tǒng)的發(fā)展中包含著政治優(yōu)先性沖突的問題：在投入與行為方面提供服務(wù)的宣誓承諾與整體性合作的一般化承諾；政治家偏好于決策制定而非監(jiān)督；黨派職位晉升系統(tǒng)問題；政治監(jiān)督主體的單一化；政策目的間的沖突問題；整體責(zé)任評(píng)估中的認(rèn)識(shí)沖突問題：政治家認(rèn)為，公眾與媒體需要他們用明確的方式分配（而非接受）獎(jiǎng)懲，而實(shí)現(xiàn)整體性治理必須要認(rèn)識(shí)到政治家們應(yīng)該讓人們更多地為整體工作中的付出負(fù)責(zé)，而不是對(duì)其實(shí)際影響結(jié)果程度負(fù)責(zé)［4］173－175；整 體 責(zé)任的獎(jiǎng)懲系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)施問題；類似地體現(xiàn)于財(cái)政部門在實(shí)施支出控制與制定關(guān)于實(shí)現(xiàn)結(jié)果的合理配給額決策所面臨的困難；另外，維多利亞整體政府改革實(shí)踐中所反映的諸如獎(jiǎng)懲激勵(lì)適合提供垂直分割的結(jié)果與產(chǎn)出（部門內(nèi)部供給）而不是水平結(jié)果與產(chǎn)出、共享成果的責(zé)任機(jī)制有進(jìn)一步發(fā)展的空間、對(duì)跨部門行為和復(fù)雜交叉性問題管理的責(zé)任并不總是存在于績效管理系統(tǒng)之中等問題從另一層面顯示了績效責(zé)任的復(fù)雜性［2］9；一項(xiàng)整體責(zé)任改革任務(wù)所涉及的變革（特別是準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的變革）規(guī)模可能令許多政治家相當(dāng)氣餒。

（三）完善整體責(zé)任體系與運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵舉措

為解決上述責(zé)任挑戰(zhàn)問題，?？怂固岢隽税朔N關(guān)鍵項(xiàng)目上的整體性努力：努力理解自身現(xiàn)有的或過去的因果性貢獻(xiàn)，發(fā)展關(guān)于積極或消極影響結(jié)果的能力的評(píng)估；努力搜集關(guān)于結(jié)果的情報(bào)信息；努力運(yùn)用合適的定量方法去測量優(yōu)先性結(jié)果的趨勢，測量行為以及與其他機(jī)構(gòu)合作努力對(duì)于那些優(yōu)先性結(jié)果的影響；在自由處理權(quán)范圍內(nèi)以及能夠盡力影響人類幸福的所有領(lǐng)域間確定優(yōu)先性，而且這種自由處理權(quán)由一系列起決定作用的政策所內(nèi)在規(guī)定；積極影響目標(biāo)的努力的程度，這種努力應(yīng)達(dá)到控制范圍所容許的程度；這種努力的缺乏或積極行為在極端不利條件下消極影響結(jié)果的程度；努力與其他人合作及談判締約，以發(fā)揮更大效用及克服合作的障礙；組織間關(guān)系特定的選擇設(shè)計(jì)，這種關(guān)系是通過談判協(xié)商而確立，反映了理解力與優(yōu)先性問題，目的是影響優(yōu)先目標(biāo)；努力使組織內(nèi)部與組織間協(xié)議、理解力、信息情報(bào)項(xiàng)目、優(yōu)先問題集攏、付出、合作承諾等實(shí)現(xiàn)制度化；提升內(nèi)部周期性評(píng)估（包括優(yōu)先性目標(biāo)結(jié)果的合理性與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)結(jié)果的協(xié)議的有效性評(píng)估）的質(zhì)量［4］176－178。

政府整合尤其是在任務(wù)或產(chǎn)出難以區(qū)分、兩者高度相互依賴的情況下通常意味著眾多行為者間多重、共享的責(zé)任關(guān)系。對(duì)于日益多元化的治理體系來說，多重責(zé)任制或許是一個(gè)合適的解決方法。而一個(gè)多維度的責(zé)任途徑最終需要一種多元化的政治——行政體系來提供支持［7］。

四、整體性治理意蘊(yùn)下三要素間的邏輯關(guān)系：因果反饋環(huán)的動(dòng)態(tài)變遷

文化從價(jià)值理念、時(shí)代背景、制度規(guī)范、內(nèi)在依據(jù)等宏微觀角度體現(xiàn)著整合的精神動(dòng)力，對(duì)其他兩個(gè)軟性動(dòng)量起輔助引導(dǎo)的基礎(chǔ)作用。尤其在現(xiàn)代多元治理文化與協(xié)同哲學(xué)的感召下，新的治理范式促生新的文化，新的文化在不斷破除舊文化制約的同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)新治理范式的發(fā)展。協(xié)同文化的關(guān)鍵要素，即信任文化在減少交易成本、簡化復(fù)雜機(jī)制、促進(jìn)協(xié)調(diào)溝通、催化序參量支配效用等方面發(fā)揮著重要作用。值得提出的是，在中國乃至世界，“文化”喻義雖然開始變得越來越重要，但仍處于一種輔助性地位［8］。

技能體系的建設(shè)是整體治理過程中的比較接近于實(shí)踐層面的軟性動(dòng)量，有時(shí)可能成為介于軟硬之間的中間變量。協(xié)同文化與信任對(duì)于技能的整合式創(chuàng)新與權(quán)變式應(yīng)用起著根本的規(guī)約作用，有時(shí)協(xié)同文化直接蘊(yùn)含了協(xié)同技能的關(guān)鍵點(diǎn)。同時(shí)，持續(xù)的學(xué)習(xí)與技能提升過程為整合文化的重塑與推進(jìn)提供了源源不斷的資源與能量供應(yīng)，為關(guān)系環(huán)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)提供了不竭動(dòng)力。因此，信任文化與技能的創(chuàng)新及應(yīng)用間往往呈現(xiàn)正向關(guān)系，其關(guān)系環(huán)路是一種自增強(qiáng)過程。

整體性公共管理中的信任要求、相關(guān)特殊技能與系列風(fēng)險(xiǎn)表明了公共官員發(fā)展這些關(guān)系與技能以及實(shí)施限制風(fēng)險(xiǎn)的措施所應(yīng)負(fù)責(zé)的程度范圍［4］168。協(xié)同與信任文化、技能體系為整體責(zé)任的內(nèi)容規(guī)定、實(shí)施機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)的控制、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值規(guī)范、管理方式、社會(huì)參與、績效獎(jiǎng)懲、自我修正機(jī)制與評(píng)估修訂提出了理論與實(shí)踐方面的本質(zhì)要求。同時(shí)，責(zé)任性可消除信任他人的障礙并鼓勵(lì)一種更開放的信任態(tài)度，因?yàn)樗鼮樾湃握咛峁┮环N防止可能損失的保險(xiǎn)，一種防止?jié)撛诘男湃伪撑训膫溆眠x擇［9］。整體責(zé)任系統(tǒng)的構(gòu)建也為協(xié)同技能的權(quán)變式應(yīng)用提供了體制保障，促使方法手段具有了本體論意義，也可從內(nèi)外兩方面促進(jìn)行政人員的心智模式與能力存量的提升。責(zé)任的落實(shí)與效能的正確發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵所在，其與信任文化和技能體系間存在不穩(wěn)定的對(duì)流關(guān)系，難以簡單地確定正負(fù)向反饋關(guān)系。這也就一定程度上決定了軟性系統(tǒng)關(guān)系環(huán)的不平衡性以及系統(tǒng)的相變過程。

政府協(xié)同三維場域能量最大化的實(shí)現(xiàn)取決于三種動(dòng)量要素的齊頭并進(jìn)，最大程度上提升系統(tǒng)內(nèi)部各種反饋環(huán)路的水平與流速。在系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)中三要素可形成一個(gè)因果反饋環(huán)，彼此間可能存在正負(fù)力量的對(duì)峙，影響最大效力的發(fā)揮。這就需要借助于整體性治理的理論要義與深層的哲學(xué)理論基礎(chǔ)的融會(huì)貫通，實(shí)現(xiàn)關(guān)系的優(yōu)化重組乃至于協(xié)同體系的重建，進(jìn)而利于系統(tǒng)的不斷自我提升與協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

總之，這三種軟性動(dòng)量實(shí)質(zhì)上形成的是一種關(guān)系結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，共生的關(guān)鍵在于不斷促進(jìn)關(guān)系能量的存量與增量的動(dòng)態(tài)增長，發(fā)展的路徑體現(xiàn)為系統(tǒng)反饋環(huán)的持續(xù)上升與關(guān)系的創(chuàng)新性變遷。

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