王瑩 沈建新

摘要：以應(yīng)用研究型農(nóng)業(yè)科技專項為研究對象，基于專項資金“投入—運作—產(chǎn)出—影響”的全過程和財政支出經(jīng)濟性、效率性、效益性的目標(biāo)原則，分析主要績效表現(xiàn)，確定管理效率、科研產(chǎn)出、經(jīng)濟效益和社會效益4個評價方面，針對性地選擇多樣化、定量化的評價指標(biāo)，準確反映績效評價內(nèi)容，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技成果產(chǎn)出特點，最后采用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)科技專項資金的績效評價體系，以期為優(yōu)化資金配置、揭示項目管理問題提供理論工具。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)科技；專項資金；績效評價；指標(biāo)體系

中圖分類號： F812.453文獻標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2014）02-0420-03

收稿日期：2014-01-08

基金項目：江蘇省財政廳2012年度農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技發(fā)展項目（編號：JK1201）。

作者簡介：王瑩（1987—），女，江蘇揚州人，碩士研究生，研究方向為財務(wù)管理。

通信作者：沈建新，研究員。E-mail：sjxjaas@126.com。農(nóng)業(yè)科技財政專項資金作為財政的公益性支出，是政府支持農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重要形式。2011年我國農(nóng)業(yè)研發(fā)經(jīng)費內(nèi)部支出中，從政府口徑支出的資金數(shù)額為773.79億元，在該類經(jīng)費支出中約占88%。資金規(guī)模不斷擴大的趨勢下，農(nóng)業(yè)科技專項資金的績效管理成為財政改革和科研經(jīng)費管理中越來越受關(guān)注的問題。科研項目以財政資金為主要來源，但資金歸口部門不同，績效管理方法各異：財政部在公共財政體制框架內(nèi)先后出臺了一系列文件，2003年制定了《中央級教科文部門項目績效考評規(guī)范》，對如何進行科技項目考評作出了明確規(guī)定，2013年發(fā)布《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，設(shè)計了項目、部門和財政的績效評價共性指標(biāo)框架；科技部也相繼出臺了一系列文件，如《科學(xué)技術(shù)評價辦法（試行）》、《科技評估管理暫行辦法》及《科技成果評價試點工作方案》等。雖然，相關(guān)部門日益重視科技專項的績效評價工作，但實際操作中缺少權(quán)威、統(tǒng)一的指標(biāo)體系，財政部只有宏觀層面的指標(biāo)框架，科技部至今沒有制度化的評價體系，更加缺少針對農(nóng)業(yè)科研項目的績效評價研究。本研究根據(jù)農(nóng)業(yè)科技項目的特點，分析主要的績效表現(xiàn)方面，構(gòu)建科學(xué)、合理的農(nóng)業(yè)科技財政專項的績效評價體系，以期為科研經(jīng)費管理和項目管理提供理論參考。

1績效評價的基本思想

依據(jù)科技專項資金投入、運作、產(chǎn)出和影響的全過程以及財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性原則，分析績效評價的主要內(nèi)容，構(gòu)建指標(biāo)體系，具體思路如圖1所示。項目是科技專項資金的載體，考評專項資金的績效應(yīng)該圍繞項目進行。項目的運行過程可以概括為投入、運作、產(chǎn)出和影響四個環(huán)節(jié)。投入包括資金、原有的科研條件、科研人員等，考評科技專項資金的績效應(yīng)以經(jīng)費投入所帶來的產(chǎn)出和影響作為主要的評價對象：產(chǎn)出指科技活動的成果，影響則是成果的擴散、轉(zhuǎn)化在社會經(jīng)濟領(lǐng)域產(chǎn)生的影響和推動作用。從投入到產(chǎn)出的運作過程，是產(chǎn)出、影響的形成誘因，表現(xiàn)為管理形態(tài)[1]，實用而重要，亦應(yīng)為績效評價系統(tǒng)不可或缺的內(nèi)容?？冃гu價作為項目監(jiān)督管理的手段和資源配置的依據(jù)，通過逆支出的反饋回路，在對已實現(xiàn)的產(chǎn)出和影響進行判斷的基礎(chǔ)上，揭示項目運行中的問題，將評判結(jié)果用于未來資金投入的決策，這也是績效評價的職能和目的。

資金貫穿項目，科技專項的績效評價要同時反映資金在運作、產(chǎn)出和影響等方面的經(jīng)濟性、效率性、效益性（簡稱“3E”原則）。效益性指科技專項產(chǎn)出的科研成果，有益于經(jīng)濟、社會的發(fā)展，最大程度上實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展需求，表現(xiàn)為經(jīng)濟效益和社會效益；效率性原則關(guān)注的是科技專項運行中的生產(chǎn)效率，產(chǎn)出與投入相比是否有效率[2]，如何在既定支出下實現(xiàn)更高的產(chǎn)值和更好的服務(wù)；經(jīng)濟性原則要求在科技專項的既定目標(biāo)下，資金支出應(yīng)盡可能達到事半功倍的效果，最大限度地減少支出，優(yōu)化支出的結(jié)構(gòu)。資金投入一定的情況下，科技專項資金的效率越高，產(chǎn)出的成果越多，影響力越大，獲得的經(jīng)濟和社會效益越高?？蒲挟a(chǎn)出一定的情況下，資金的使用效率越高，支出越具有經(jīng)濟性。

2績效評價的主要方面

根據(jù)農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效多目標(biāo)、復(fù)雜性的特點，本研究將構(gòu)建層次型評價體系，全面、有條理地反映績效水平，將指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準則層、指標(biāo)層。目標(biāo)層是績效評價的目的，即農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效；準則層是圍繞目標(biāo)層對績效主要方面的描述，由績效評價的基本思想可知，評價系統(tǒng)要素包括管理、產(chǎn)出和影響；指標(biāo)層是反映準則層要素特性的具體指標(biāo)。

2.1管理效率

管理績效是項目績效的一部分[3]，評價對象是運作過程中的管理形態(tài)。在設(shè)置管理績效指標(biāo)時，一些研究混淆了管理績效的表現(xiàn)形式和影響績效表現(xiàn)的管理因素，將制度的健全性、會計核算的準確性等財務(wù)管理因素列為管理績效，實際是顛倒了因果關(guān)系。管理績效衡量的是項目實施和交付的短期內(nèi)的表現(xiàn)，關(guān)注的是按時交付，滿足質(zhì)量、成本等要求[4]，這是結(jié)果；而影響績效表現(xiàn)的管理因素眾多，如項目目標(biāo)是否明確、計劃是否完備、制度是否完善、操作是否規(guī)范等，這些是導(dǎo)致結(jié)果的誘因，不是直接的績效表現(xiàn)形式。從結(jié)果出發(fā)，管理績效的表現(xiàn)形式是項目能否按時按質(zhì)完成以及執(zhí)行中的經(jīng)費使用效率，因此將農(nóng)業(yè)科技財政專項的管理績效定義為管理效率，從項目完成情況和資金效率2個方面考察。

2.2科研產(chǎn)出

科研項目的主要內(nèi)容是科學(xué)研究活動，科研成果是項目產(chǎn)出的重要組成部分；但不同類型項目的研究重點不同，科研產(chǎn)出的成果也有所差異，只有明確科研項目分類，才能建立有效的、針對性的指標(biāo)體系。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織對科研項目的分類，科技活動包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗開發(fā)3類，其中應(yīng)用研究以為物質(zhì)生產(chǎn)、經(jīng)濟社會發(fā)展提供直接科學(xué)技術(shù)支撐為主，能通過成果轉(zhuǎn)化對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生間接影響，成果的主要形式有論文、專著、專利技術(shù)、動植物新品種等[5]，產(chǎn)出具有多樣性，涉及不同方面。本研究以應(yīng)用研究型農(nóng)業(yè)科技專項為對象，其他類型項目則可在此基礎(chǔ)上進行修改。

2.3經(jīng)濟效益

以財政資金為主要來源的科技專項不是為了追求直接的經(jīng)濟效益，專項的主要任務(wù)是科學(xué)研究活動，但這并不是最終目的。如果將專項產(chǎn)出停留在論文、專利等文字層面的成果上，思想結(jié)晶只能被束之高閣，便喪失了科學(xué)技術(shù)推動生產(chǎn)力發(fā)展的真正意義，因此，經(jīng)濟效益是評價科技專項必不可少的方面。評價經(jīng)濟效益要分為微觀和宏觀2個層面。對于專項承擔(dān)主體來說，利用科研成果轉(zhuǎn)化獲得的收入是直接效益，計算投入產(chǎn)出比能準確得出投入資金產(chǎn)生的實際貨幣價值。宏觀層面的經(jīng)濟效益指的是社會經(jīng)濟效益，衡量成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的貨幣價值和社會公眾所能獲得的利益。

2.4社會效益

社會效益評價是站在公眾角度評價專項的社會效果。作為農(nóng)業(yè)科技專項中的公眾主體，農(nóng)業(yè)勞動者從專項實施或成果中受益，改善了生活質(zhì)量、獲得了就業(yè)機會，這些往往難以衡量，但是可以通過農(nóng)民對于知識和技術(shù)的可獲得性來體現(xiàn)?？萍紝ｍ棾晒挠绊懨嬖綇V，農(nóng)民越容易獲得品種和技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，從中受益的可能性就越大。因此，從新品種、新技術(shù)推廣的角度來體現(xiàn)社會效益。

3績效評價指標(biāo)體系

基于以上考慮，在對農(nóng)業(yè)科技專項資金項目合同書、驗收申請書進行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，同時參照相關(guān)部門發(fā)布的項目、財政支出績效評價體系，構(gòu)建多目標(biāo)、多層次的績效評價指標(biāo)體系。以農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效為目標(biāo)層，設(shè)立二級指標(biāo)，確定管理效率、科研產(chǎn)出、社會效益和經(jīng)濟效益4個準則層，選取16個定量指標(biāo)組成指標(biāo)層（表1）。

管理效率（A1）選取了3個指標(biāo)，主要反映項目運作中可用的資金數(shù)和項目完成時的執(zhí)行情況。經(jīng)費是科研活動運行的保障，一方面，由于科研經(jīng)費的投入通常按一定比例在項目開始時、中期檢查或是驗收時分批劃撥，因此，資金能否按時按量到達是項目運行中重要的管理績效。另一方面，項目運行中實際耗費的資金量是對投入的準確衡量。在此用到位率和實際支出率2個指標(biāo)考察資金使用。支出確定時，采用技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)完成率反映項目是否按時結(jié)題驗收，表現(xiàn)項目完成的經(jīng)濟性。科研產(chǎn)出（A2）是科技活動結(jié)束后的直接成果，體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新能力。依據(jù)應(yīng)用研究型項目的產(chǎn)出，統(tǒng)計成果、專利、審定品種等產(chǎn)出內(nèi)容的數(shù)量，綜合評判論文和獲獎產(chǎn)出的數(shù)量和質(zhì)量，反映科技成果轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益的潛在能力。另外，人才培養(yǎng)雖然不是科技活動的直接目的，但卻是項目運行中的潛在效益，積累了團隊和個人的科技實力，這里用研究生的培養(yǎng)率指標(biāo)來表達。經(jīng)濟效益（A3）選擇了科研投資收入率來描述微觀經(jīng)濟體即項目承擔(dān)單位所能獲得的直接經(jīng)濟回報，將新增產(chǎn)值和新增農(nóng)民收入分別與投入相比，表達農(nóng)業(yè)科技發(fā)展成果的外溢性對宏觀經(jīng)濟的有益影響。社會效益（A4）主要針對的是項目成果的推廣面和影響程度。通過科技服務(wù)、咨詢等形式，傳播農(nóng)業(yè)知識和技術(shù)，讓農(nóng)戶得到技術(shù)、品種，才能實現(xiàn)技術(shù)的推廣和應(yīng)用，在此選擇了科技服務(wù)次數(shù)、農(nóng)民培訓(xùn)率和成果推廣率3個指標(biāo)。

在具體指標(biāo)的選擇與確定上，考慮到科技產(chǎn)出的多樣性，指標(biāo)應(yīng)有所針對。有反映即期效益的科研投資收入率、新增產(chǎn)值與總投入比等經(jīng)濟效益指標(biāo)，也有反映潛在效益的人才培養(yǎng)率指標(biāo)；有統(tǒng)計專利、品種審定等數(shù)量的絕對值指標(biāo)，也有相對值指標(biāo)，如采用成果產(chǎn)出率直觀反映每萬元支出所能帶來的成果產(chǎn)出。同時，兼具數(shù)量和質(zhì)量評價的綜合評判指標(biāo)，如論文h指數(shù)和獲獎成果率的計算。指標(biāo)的統(tǒng)計口徑及計算公式如下：

（1）專項資金到位率=實際到位資金預(yù)算安排資金總額。

（2）資金實際支出率=實際支出資金實到到位資金。

（3）技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)完成率=實際完成的技術(shù)、經(jīng)濟指標(biāo)數(shù)量項目合同中的預(yù)期考核指標(biāo)數(shù)量。

（4）成果產(chǎn)出率。項目期內(nèi)科技成果數(shù)與相應(yīng)的科研經(jīng)費支出額之比，成果形式包括新產(chǎn)品，自主選育或引進推廣的農(nóng)業(yè)品種，產(chǎn)生的新裝置、新工藝、新技術(shù)。公式為：

成果產(chǎn)出率=成果數(shù)量項目經(jīng)費。

（5）論文h指數(shù)。目前，評價論文主要采用期刊的影響因子，以期刊的整體影響力來間接體現(xiàn)論文的質(zhì)量，缺乏對論文影響力的直接衡量。2005年，美國物理學(xué)家Jorge E Hirsch提出h指數(shù)，以簡單的計算同時衡量個人論文成果的數(shù)量和質(zhì)量（影響力）[6]。將科技專項類比于個人，用h指數(shù)評價專項產(chǎn)生的基金論文，相比于以往的研究更能綜合體現(xiàn)科技專項在論文上產(chǎn)生的績效。論文h指數(shù)的定義為：獲得某科學(xué)基金資助的總計N篇論文中，有h篇論文的被引次數(shù)至少為h次，而其余N-h篇論文的被引次數(shù)均小于或等于h[7]。

（6）專利。反映擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的科技成果，包括發(fā)明專利、實用新型專利和外觀設(shè)計專利。另外，動植物新品種權(quán)、新藥證書同發(fā)明專利性質(zhì)相同，屬于知識產(chǎn)權(quán)的范疇，也計入專利授予數(shù)量。

（7）獲獎成果產(chǎn)出率。科技獎勵是對項目創(chuàng)新水平、科技含量的有形衡量，獲獎級別越高說明該項目的創(chuàng)新點、成就越高。但相同的資金投入、不同級別獎項的含金量不同，資金產(chǎn)出效率自然不同。為了體現(xiàn)相同科研經(jīng)費下的獎勵質(zhì)量，將各級別獎項基于國家級科技獎勵平臺進行修正，使各項目之間具有可比性。將獲獎成果產(chǎn)出率定義為：

獲獎成果產(chǎn)出率=國家級獎勵數(shù)量+0.473 9部級獎勵數(shù)量+0.021 1省級獎勵數(shù)量項目經(jīng)費[8]。

（8）人才培養(yǎng)率=參與項目的研究生數(shù)量項目參與人數(shù)。

（9）科研投資收入率，指科研技術(shù)轉(zhuǎn)讓合同、技術(shù)服務(wù)在統(tǒng)計年內(nèi)平均每年所獲得的收益（科研成果轉(zhuǎn)化收入）與相應(yīng)的科研投資經(jīng)費總額之比，公式為：

科研投資收入率=科研成果轉(zhuǎn)化收入項目經(jīng)費。

（10）科技服務(wù)次數(shù)。項目單位對項目服務(wù)對象組織的科技下鄉(xiāng)、培訓(xùn)、指導(dǎo)、函授、講座、展覽、科技普及等工作次數(shù)。

（11）農(nóng)民培訓(xùn)率=接受培訓(xùn)的農(nóng)民數(shù)量項目經(jīng)費。

（12）成果推廣率。對于種植類項目，定義為種子種苗新品種新技術(shù)在核心區(qū)、示范區(qū)的示范推廣面積與總投入比；對于畜牧類項目，定義為畜禽種苗在核心區(qū)、示范區(qū)的繁殖數(shù)量與總投入比。公式為：

成果推廣率=種子種苗推廣面積或畜禽種苗繁殖數(shù)量項目經(jīng)費。

4指標(biāo)權(quán)重的確定

權(quán)重設(shè)置是績效評級指標(biāo)體系中的關(guān)鍵步驟，影響評價結(jié)果的有效性和準確性。指標(biāo)權(quán)重的確定方法有專家評估法、層次分析法、主成分分析法等。根據(jù)農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效的多樣性和多層次性特點，本研究選擇層次分析法確定權(quán)重，通過對測評指標(biāo)重要性的兩兩比較，將主觀評價以相對客觀的形式進行量化處理，提高評價的準確性。具體實施過程中，采用專家咨詢法，邀請對農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域較為熟悉的財務(wù)管理專家和項目經(jīng)驗豐富的科研專家填寫權(quán)重調(diào)查問卷。26份有效問卷中，通過一致性檢驗的問卷共10份，經(jīng)過Yaahp 6.0層次分析軟件的計算，結(jié)果如表1所示。

5創(chuàng)新意義

與以往研究相比，本研究構(gòu)建的績效評價指標(biāo)體系具有如下創(chuàng)新意義：（1）評價對象上，針對農(nóng)業(yè)科技專項，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)出特性。（2）評價思路上，綜合項目全過程和“3E”原則。從項目投入、運作、產(chǎn)出和影響的過程，深入挖掘和描述農(nóng)業(yè)科技財政專項的績效表現(xiàn)，同時考評支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性。（3）評價指標(biāo)上，指標(biāo)選擇體現(xiàn)針對性。一方面，基于評價基本思想，指標(biāo)能夠準確反映績效評價的主要內(nèi)容。如管理效率指標(biāo)考慮真正能反映管理績效的因素，剔除影響績效表現(xiàn)的管理因素。另一方面，指標(biāo)設(shè)置具有多樣化和定量化特點。以絕對值、相對值和綜合評判指標(biāo)對科研活動產(chǎn)出進行量化評判，直觀、具體地反映財政專項支出的績效水平?？茖W(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系，是推進農(nóng)業(yè)科技財政專項資金績效管理工作的重要環(huán)節(jié)，有助于提高科學(xué)研究效率和項目管理水平。

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