許珂

摘 要： 教育是國之命脈，任何階段的教育都同等重要，都要均衡發(fā)展。為了滿足群眾對于學(xué)前教育的需求，民辦幼兒園迅速發(fā)展。然而，隨著民辦園的不斷壯大，師資問題愈發(fā)嚴(yán)重。如何穩(wěn)定民辦幼兒園教師隊(duì)伍是值得教育管理者研究的課題。

關(guān)鍵詞： 民辦幼兒園 幼兒教師 教師流失

自實(shí)行改革開放以來，教育事業(yè)得到了較大發(fā)展，幼兒教育日益興盛，取得了許多成就。但是，由于民辦幼兒園不斷壯大，在滿足幼兒入園需求的同時(shí)，也帶來了一系列問題，如民辦幼兒園辦學(xué)質(zhì)量堪憂、教師流失嚴(yán)重、教師整體素質(zhì)不高等。穩(wěn)定教師隊(duì)伍對于民辦幼兒園的發(fā)展至關(guān)重要，好的教師隊(duì)伍有助于提高辦學(xué)質(zhì)量，提升辦學(xué)知名度，對幼兒發(fā)展的意義重大。當(dāng)前教師流失問題嚴(yán)峻，亟待解決。

目前，學(xué)前教育中諸多問題沒有得到改善的根本原因在于政府對學(xué)前教育的重視程度不夠，導(dǎo)致法律保障的缺失和教育資金的匱乏。國家應(yīng)把學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系，在學(xué)前教育階段實(shí)行義務(wù)教育。

所謂公共服務(wù)體系是指由政府主導(dǎo)、以提供基本且有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度設(shè)計(jì)，政府主導(dǎo)、社會參與、體制創(chuàng)新是公共服務(wù)體系的主要表現(xiàn)特征，追求公共與公平是其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與價(jià)值取向。[1]根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)理論和對學(xué)前教育產(chǎn)品屬性的分析，學(xué)前教育涉及廣泛的社會公共利益，屬于社會公益性事業(yè)。[2]學(xué)前教育科學(xué)持續(xù)的發(fā)展，離不開學(xué)前教育公共服務(wù)體系的構(gòu)建與支持。

一、政府對學(xué)前教育重要作用的認(rèn)識不夠

學(xué)前教育對國民教育的發(fā)展具有非常重要的作用，這不僅關(guān)系幼兒的發(fā)展，還直接關(guān)系我國基礎(chǔ)教育質(zhì)量。學(xué)前教育質(zhì)量直接影響幼兒一生的發(fā)展。我國學(xué)前教育中的諸多問題是由多種因素導(dǎo)致的，但最根本的因素還是教育管理者并未從思想上引起足夠的重視，政府對學(xué)前教育的重要作用沒有完全認(rèn)識清楚。

根據(jù)聯(lián)合國相關(guān)統(tǒng)計(jì)，到2006年，在OECD28國中，學(xué)齡前兒童毛入園率平均已達(dá)到83.9%。[3]在歐洲39國中，學(xué)前兒童平均在園率已達(dá)90.8%。[4]在我國，到2009年，適齡幼兒的毛入園率才達(dá)到51%。[5]數(shù)據(jù)顯示，我國學(xué)前教育的普及率與其他國家還存在比較大的差距。這說明，我國政府對于學(xué)前教育的認(rèn)識和投入是不夠的。

把學(xué)前教育納入到公共服務(wù)體系中，很重要的一點(diǎn)就是把學(xué)前教育納入到義務(wù)教育階段中。現(xiàn)階段，我國基礎(chǔ)教育包括幼兒教育、小學(xué)教育和普通中等教育。其中，小學(xué)六年和初中三年是免費(fèi)的義務(wù)教育階段。由此可見，學(xué)前教育并不在義務(wù)教育范圍內(nèi)，不具有強(qiáng)制性，國家也沒有對學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行減免，我國學(xué)前教育的普及程度還不高。在國外，義務(wù)教育年限的延長已經(jīng)成了普遍事實(shí)。法國的學(xué)前教育實(shí)行免費(fèi)制，所有兩至三歲兒童均可就近入學(xué)。在法國2至5歲的兒童中，約有80%的孩子接受幼兒教育。[6]由此可以看出學(xué)前教育在法國的重要性，正是由于法國政府對學(xué)前教育予以足夠重視，才能在各項(xiàng)政策中對學(xué)前教育提供支持和保障。

當(dāng)前，我國民辦幼兒園整體辦學(xué)力量還很薄弱，魚目混珠，一提起民辦幼兒園，很多人都會想到“管理不到位”、“師資良莠不齊”、“天價(jià)收費(fèi)”、“校車問題”等。民辦幼兒園之所以會出現(xiàn)這些問題，與政府重視程度密切相關(guān)。政府應(yīng)加強(qiáng)對民辦幼兒園的管理與監(jiān)督，讓民辦幼兒園的辦學(xué)質(zhì)量更高、辦學(xué)更有特色，讓教師在民辦幼兒園工作中感到自豪，這樣才能留住人才，減少教師流失。

二、缺乏有力的立法保障

由于學(xué)前教育未納入到公共服務(wù)體系中，還不屬于義務(wù)教育范疇，導(dǎo)致政府重視不夠、投入不足。近幾年，社會辦學(xué)力量逐漸多了起來，由于現(xiàn)行的法律法規(guī)還不夠完善，地方政府對于辦園者的辦園資格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和師資力量等方面缺乏管理，現(xiàn)行的法律法規(guī)不能很好地保障民辦幼兒園及民辦園教師的合法權(quán)益，這勢必會給民辦幼兒園辦園者的辦園積極性、教師工作積極性及辦園質(zhì)量帶來不利影響。

縱觀發(fā)達(dá)國家，很多國家都對學(xué)前教育進(jìn)行了立法，以此保障學(xué)前教育的規(guī)范發(fā)展。如美國頒布了《兒童保育和發(fā)展固定撥款法》、《全美兒童保護(hù)法》、《入學(xué)準(zhǔn)備法案》等。日本頒布了《保育大綱》、《幼兒園教育大綱》、《新幼兒園教育要領(lǐng)》、《幼兒教育七年計(jì)劃》、《振興幼兒教育十年計(jì)劃》等。韓國頒布了《兒童福祉法》、《嬰幼兒保育法案》、《幼兒教育法案》等。[7]我國政府要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，盡早制定出更為有效的法律法規(guī)條款，以促進(jìn)學(xué)前教育健康穩(wěn)定地發(fā)展。

當(dāng)前，我國涉及學(xué)前教育方面的相關(guān)法律法規(guī)主要有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》和《幼兒園管理?xiàng)l例》。《中華人民共和國憲法》中規(guī)定了學(xué)前教育的性質(zhì)、任務(wù)及事業(yè)發(fā)展方針與幼兒保護(hù)規(guī)范?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定了學(xué)前教育的性質(zhì)、任務(wù)和事業(yè)發(fā)展方針、幼兒保護(hù)規(guī)范，還規(guī)定了幼兒園的法律地位與權(quán)利義務(wù)規(guī)范、幼兒園設(shè)置管理規(guī)范、幼兒園保育教育規(guī)范及衛(wèi)生保障規(guī)范等?！吨腥A人民共和國未成年人保護(hù)法》中專門有兩章對幼兒保護(hù)做出了相關(guān)規(guī)定。目前，全國性專門的幼教法規(guī)有《幼兒園管理?xiàng)l例》，它對幼兒園管理做出了全面的規(guī)范。全國性幼教規(guī)章有兩項(xiàng)：一是1995年頒發(fā)的《托兒所、幼兒園衛(wèi)生制度》，二是1996年頒布實(shí)施的《幼兒園工作規(guī)程》。[8]

盡管1989年及1996年頒布了《幼兒園管理?xiàng)l例》與《幼兒園工作規(guī)程》等法規(guī)性條文，許多省市也制定了學(xué)前教育管理?xiàng)l例或管理辦法，如2001年，北京市頒布了學(xué)前教育管理?xiàng)l例；2004年，太原市頒布了學(xué)前教育管理?xiàng)l例；2005年，南京市頒布了學(xué)前教育管理?xiàng)l例；2008年，深圳市頒布了學(xué)前教育管理?xiàng)l例等，但相對于其他教育階段而言，學(xué)前教育立法還存在一些缺陷：一是立法效力層次低、范圍窄。當(dāng)前學(xué)前教育法律法規(guī)都是以章程形式出現(xiàn)，立法層次低，不能保障學(xué)前教育的發(fā)展；二是立法內(nèi)容缺乏責(zé)任主體義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定?，F(xiàn)行學(xué)前教育法律法規(guī)的內(nèi)容不是很具體、過于粗糙，難以執(zhí)行。[9]這就導(dǎo)致政府責(zé)任不夠清楚、資金投入不夠、管理體制不暢等一系列問題。比如，2005年南京制定的《南京市學(xué)前教育管理辦法》第四章，關(guān)于學(xué)前教育保障的第二十五、二十六、二十七條中，只是籠統(tǒng)說明了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)要保障教職員工工資、按照國家規(guī)定對幼兒教師進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以及政府部門應(yīng)定期進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)等，[10]并沒有規(guī)定具體的工資數(shù)額、培訓(xùn)的次數(shù)及政府部門應(yīng)該如何進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，這就造成教師工資沒有最低保障、專業(yè)培訓(xùn)體系不夠完善等問題，教師流失在所難免。

三、學(xué)前教育資金投入的匱乏

目前，導(dǎo)致學(xué)前教育資金匱乏的最主要原因是政府部門的認(rèn)識不足和缺乏有力的法律保障。與其他階段的教育相比，學(xué)前教育的投入還是比較低的。2008年，用于小學(xué)教育和普通初中教育的國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)分別為32978952萬元和22507836萬元，而用于幼兒教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)僅為1329444萬元。前兩者分別是幼兒教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的24.8倍和16.9倍。[11]我國0～6歲的兒童多達(dá)1.3億，是世界同齡兒童的五分之一。我國學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)長期以來僅占全國教育經(jīng)費(fèi)總投入的1.2～1.3%，這個(gè)比例很難支持我國學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。

據(jù)臺盟南京市委員會2011年3月提交的一份集體調(diào)研報(bào)告顯示，目前在南京市教育局的教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中，還沒有設(shè)立學(xué)前教育的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，也沒有明確學(xué)前教育的分配比例。從學(xué)生人均的公用教育經(jīng)費(fèi)來看，幼兒園與其他階段教育投入經(jīng)費(fèi)的差距很大。以鼓樓區(qū)學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)為例，幼兒教育階段為200元，義務(wù)教育階段為810元。由于總體教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)有限，投入重點(diǎn)并不在學(xué)前教育上，學(xué)前教育的財(cái)政投入僅占教育附加費(fèi)的3%左右。在蘇州市，2010年幼兒園總共有405所，能夠享受到政府財(cái)政支持的幼兒園有268所，占總數(shù)量的66%。在南京，享受政府扶持幼兒園的比例只有12%。[12]

縱觀國外學(xué)前教育，政府會有大量資金投入，美國2005年《入學(xué)準(zhǔn)備法案》計(jì)劃2006財(cái)政年度對該項(xiàng)目的撥款是68.99億美元，并保證2007～2011財(cái)政年度有如上數(shù)額的撥款，這比1965年的9600萬美元增長了70多倍。[13]我國政府也要加大對學(xué)前教育的資金投入，尤其是對民辦幼兒園的資金投入，給予學(xué)前教育發(fā)展強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持。

只有意識到學(xué)前教育的重要性，才能在政策、資金等方面加大力度，確保學(xué)前教育有序發(fā)展，避免教師流失。近兩年，學(xué)前教育已經(jīng)逐步引起政府部門的重視，希望在政府有效作為下，我國學(xué)前教育能夠健康蓬勃發(fā)展。

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