胡江云

由于地方政府性債務(wù)存在的局部風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題，其是否會(huì)影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)，乃至世界經(jīng)濟(jì)，一時(shí)引起了人們的關(guān)注。

對(duì)地方債的審計(jì)

為了摸清中國(guó)地方政府性債務(wù)，國(guó)務(wù)院決定，由審計(jì)署統(tǒng)一組織全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，分別于2011年3月-5月、2013年8月-9月對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行全面審計(jì)。這兩次全面審計(jì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府的債務(wù)情況，具有可比性。

按照法律責(zé)任主體，中國(guó)將地方政府性債務(wù)劃分為三類(lèi)。第一類(lèi)是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即由政府或政府部門(mén)等單位舉借，以財(cái)政資金償還的債務(wù)；第二類(lèi)是政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，即由非財(cái)政資金償還，地方政府提供直接或間接擔(dān)保形成的或有債務(wù)，債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，地方政府要承擔(dān)連帶責(zé)任；第三類(lèi)是其他相關(guān)債務(wù)，即由相關(guān)企事業(yè)等單位自行舉借用于公益性項(xiàng)目，以單位或項(xiàng)目自身收入償還的債務(wù)，地方政府既未提供擔(dān)保，也不負(fù)有任何法律償還責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)，政府可能需給予一定救助。

審計(jì)結(jié)果顯示，中國(guó)的地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。以人民幣為計(jì)價(jià)單位，2010年底中國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10.72萬(wàn)億元，2012年底達(dá)到15.89萬(wàn)億元，2013年6月底達(dá)到17.89萬(wàn)億元。按照政府層級(jí)來(lái)劃分，省級(jí)政府債務(wù)從2010年底的3.21萬(wàn)億元增加到2013年6月底的5.19萬(wàn)億元，市級(jí)政府債務(wù)從2010年底的4.66萬(wàn)億元增加到2013年6月底的7.29萬(wàn)億元，縣級(jí)政府債務(wù)從2010年底的2.84萬(wàn)億元增加到2013年6月底的5.04萬(wàn)億元。按照政府償還責(zé)任劃分，2010年底地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為6.71萬(wàn)億元，2012年底為9.63萬(wàn)億元，2013年6月底達(dá)到10.89萬(wàn)億元。

地方債的成因

中國(guó)地方政府性債務(wù)基本保持增加態(tài)勢(shì)，其形成原因是多方面的。

一是適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的債務(wù)。改革開(kāi)放初期，中國(guó)各級(jí)政府資金匱乏。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)最早發(fā)生在1979年，有8個(gè)縣區(qū)當(dāng)年舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府陸續(xù)舉借負(fù)有償還責(zé)任或擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。圖表顯示了地方政府性債務(wù)的已支出投向情況，可以看到主要用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、土地收儲(chǔ)整理等公益性項(xiàng)目。

二是地方財(cái)權(quán)導(dǎo)致地方政府舉債。中國(guó)實(shí)行“分稅制”財(cái)政制度，地方政府財(cái)政收入有限，也不能直接發(fā)行地方債券。因此，地方各級(jí)政府想方設(shè)法籌措資金，搭建地方融資平臺(tái)，建設(shè)各種開(kāi)發(fā)區(qū)，以及土地出讓等等方式。地方政府性債務(wù)高速增長(zhǎng)發(fā)生在國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)實(shí)行擴(kuò)張型經(jīng)濟(jì)政策，地方政府從金融機(jī)構(gòu)借貸資金。

三是地方政府違規(guī)經(jīng)營(yíng)造成債務(wù)增加。2013年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過(guò)BT（建設(shè)—移交）、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元，地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元，融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)22.89億元，投入房地產(chǎn)市場(chǎng)70.97億元，修建樓堂館所41.36億元。

中國(guó)不會(huì)發(fā)生債務(wù)危機(jī)

中國(guó)的地方政府性債務(wù)規(guī)模不斷增加，中國(guó)是否即將發(fā)生債務(wù)危機(jī)呢？我們認(rèn)為，目前社會(huì)上關(guān)于中國(guó)債務(wù)危機(jī)論的認(rèn)識(shí)是片面的，需要加以糾正。

一是中國(guó)地方政府性債務(wù)不同于西方國(guó)家的債務(wù)。中國(guó)地方政府性債務(wù)形成原因并不主要用于消費(fèi)性支出，而是改善人民生活條件、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的相關(guān)項(xiàng)目。圖表顯示，中國(guó)地方政府性債務(wù)支出投向主要于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)這三個(gè)領(lǐng)域，合計(jì)比重超過(guò)60%。2013年審計(jì)結(jié)果顯示，2013年6月底34個(gè)重點(diǎn)城市用于軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了可觀的資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營(yíng)性收入。

二是中國(guó)地方債務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有超出國(guó)際公認(rèn)的警戒線。國(guó)際上有幾個(gè)通用衡量債務(wù)的指標(biāo)，主要是負(fù)債率、政府外債與GDP的比率、債務(wù)率、逾期債務(wù)率。其中，負(fù)債率是年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)總規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承載能力，其警戒線是《馬斯特里赫條約》中規(guī)定的60%；政府外債與GDP的比率是年末政府外債余額與當(dāng)年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府外債依賴程度的指標(biāo)，其警戒線是20%；債務(wù)率是年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)，其警戒線是國(guó)際貨幣基金組織確定的90%-150%；逾期債務(wù)率是年末逾期債務(wù)余額占年末債務(wù)余額的比重，是反映到期不能償還債務(wù)所占比重的指標(biāo)。根據(jù)2013年的審計(jì)結(jié)果，2012年底全國(guó)政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39 .43%，政府外債與GDP的比率為0.91%，全國(guó)政府總債務(wù)率為113.41%，都沒(méi)有超出國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)值，全國(guó)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為1.01%，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，都處于較低水平。

三是逐步改革和完善地方政府性債務(wù)管理制度。中國(guó)政府高度重視地方政府性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)民眾和國(guó)內(nèi)外媒體也高度關(guān)注這一問(wèn)題，有利于改革和完善地方政府性債務(wù)管理制度。2011年以來(lái)，中央和地方政府出臺(tái)多項(xiàng)制度，財(cái)政部完善了國(guó)債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，絕大多數(shù)地方政府本級(jí)出臺(tái)了地方政府性債務(wù)管理制度，建立了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、償債準(zhǔn)備金制度，或在預(yù)算中安排償債準(zhǔn)備資金。各地按照分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解的原則，采取措施對(duì)部分存量債務(wù)進(jìn)行了處理，各地加強(qiáng)了對(duì)新增債務(wù)及債務(wù)資金使用的監(jiān)督管理，進(jìn)一步清理規(guī)范了融資平臺(tái)公司及其債務(wù)。

盡管如此，仍需要關(guān)注地方政府性債務(wù)存在的局部風(fēng)險(xiǎn)性問(wèn)題。截止2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率超過(guò)100%。如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，個(gè)別地方政府的債務(wù)率超過(guò)200%。

建議多種方式解決中國(guó)地方政府性債務(wù)，一方面是建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度；另一方面是深化財(cái)稅制度改革，厘清中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)。最終還是要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，提升政府管理能力，創(chuàng)造更多的財(cái)富，解決債務(wù)問(wèn)題。