劉 娟

(河北北方學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 張家口 075000)

文革前國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷的新制度主義研究

劉 娟

(河北北方學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 張家口 075000)

國務(wù)院機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建與變遷,是整個中國機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程的起點。試圖以制度本身為核心分析變量,將中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)的早期變遷納入到新制度主義政治學(xué)的分析范式之中,檢視中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立、維持和變遷過程。分析得出,文革前國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷采取的是一種漸進(jìn)改革的方式,受國家產(chǎn)業(yè)政策變動的影響;是在政黨、國家與社會三者力量此消彼長中進(jìn)行的,其膨脹收縮與中央對地方政府高頻率的權(quán)力收放相一致。因此,在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和體制創(chuàng)新過程中,應(yīng)做好機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的目標(biāo)設(shè)定、制度選擇、路徑確定以及制度治理和制度激勵工作;進(jìn)一步突破路徑閉鎖,形成良性制度演進(jìn)路徑,創(chuàng)建“制度政府”。

國務(wù)院;機(jī)構(gòu)變遷;新制度主義

網(wǎng)絡(luò)出版時間:2013-11-2609:14

自新中國誕生以來，國務(wù)院機(jī)構(gòu)歷經(jīng)多次調(diào)整與改革。如何把堅持中國特色社會主義和有效借鑒西方成果結(jié)合起來，是當(dāng)前中國機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵任務(wù)。其中，1966年文革爆發(fā)前的國務(wù)院機(jī)構(gòu)創(chuàng)建與變遷，是整個中國機(jī)構(gòu)發(fā)展歷程的起點。涉及黨政權(quán)力的重新分配、中央與地方關(guān)系的漸次調(diào)整、國家與社會關(guān)系的定位等多重問題。如何由歷史借鑒經(jīng)驗與教訓(xùn)、尋求從單純行政變革向國家治理體系創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變，或是當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革的基本方向。

用新制度主義的理論來分析中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)的建立與變遷，是解讀該項制度的一個全新視角。國家宏大的制度背景決定了國務(wù)院最初建立的政治選擇，制度背景的變遷也導(dǎo)致了國務(wù)院機(jī)構(gòu)的變革與更新。各種相關(guān)變量，包括經(jīng)濟(jì)水平、利益關(guān)系、意識形態(tài)以及國際關(guān)系等因素與國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷之間存在一種序列結(jié)構(gòu)，致使國務(wù)院機(jī)構(gòu)及其行政體制的調(diào)整與變革處于一種制度依賴路徑當(dāng)中，影響并制約著當(dāng)今的機(jī)構(gòu)改革。

文章試圖以制度本身為核心分析變量，將中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)的早期變遷納入到新制度主義政治學(xué)的分析范式之中，借助利伯曼提出的歷史制度主義的4種分析策略：制度起源的策略、制度變遷的策略、外來震蕩的策略和競爭性的原因策略[1]這一分析框架，在一個宏大的歷史視域內(nèi)檢視中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)的創(chuàng)立、維持和變遷的過程。合理解釋文革前中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)的變遷，并嘗試為當(dāng)前國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革探索一種新的解釋路徑。

一、問題的提出

新中國國誕生以來已經(jīng)進(jìn)行過10次政府機(jī)構(gòu)改革①，但一直難以擺脫反復(fù)膨脹的怪圈，直至今日仍在探索大部制改革的有效形式。國務(wù)院成立之初的各種建制一直影響當(dāng)今的政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置與政府形態(tài)。但就目前行政體制改革所面臨的困難和問題的嚴(yán)峻性來看，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的研究還明顯滯后于行政體制改革的實踐和社會發(fā)展的要求。

究其原因，是由于目前的研究缺乏對于中國特定的經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境的考察，把“國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷”割裂于具體的歷史背景和制度政策。目前，學(xué)術(shù)界對機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)狀雖然有了一定的認(rèn)識，但還沒有形成一個整體的歷史圖景。要么對國務(wù)院的建立和最初變遷避而不談，要么一筆帶過。缺乏背景知識的回顧，影響了研究的整體性。只有在實際研究中重視歷史的演變，才能推動相關(guān)研究的深化。

由此提出問題，即“當(dāng)前國務(wù)院為什么要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，其機(jī)構(gòu)設(shè)置特點和變遷過程遵循了怎樣的制度路徑”，并嘗試性地提出一個假設(shè)：“文革前國家的制度環(huán)境和一系列的政治變量決定了中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)最初的制度選擇與安排，制度變遷的路徑依賴性促使國務(wù)院機(jī)構(gòu)不斷更新與強(qiáng)化。制度與政治領(lǐng)導(dǎo)人的互動共同推動了國務(wù)院機(jī)構(gòu)的改革。”為了驗證假設(shè)，文革前第一至第三屆國務(wù)院制度的建立和變遷就成為該研究的主要內(nèi)容。在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，剖析了中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)與制度的現(xiàn)狀，提出了未來改革的可能取向。文章擬對1954-1966年間中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷過程作整體圖景分析，進(jìn)而為將要進(jìn)行的大部制改革工作提供借鑒與教訓(xùn)。

二、新制度主義理論的引入

新制度主義理論興起于20世紀(jì)80年代政治學(xué)界對行為主義和理性選擇理論的反思，以1984年馬奇和奧爾森教授發(fā)表的《新制度主義政治學(xué)：政治生活中的組織因素》一文為標(biāo)志，開始強(qiáng)調(diào)價值和規(guī)范在組織與制度中的核心地位。之后，新制度主義研究范式開始在政治科學(xué)領(lǐng)域中被廣泛應(yīng)用。一般認(rèn)為新制度主義主要由規(guī)范制度主義、理性選擇制度理論、歷史制度主義、經(jīng)驗制度主義、社會學(xué)制度主義和國際制度主義等幾大流派共同組成[2]33-36。一方面新制度主義繼承了傳統(tǒng)規(guī)范時代的制度研究，將國家分析納入分析視野，繼續(xù)研究國家和相關(guān)的中層制度問題[3]14；同時又借鑒了行為主義學(xué)派的行動分析，使制度研究不再拘泥于規(guī)范的靜態(tài)的制度文件或者制度理念，而開始研究行動中的制度。

新制度主義理論認(rèn)為，歷史是解釋某種事件發(fā)生的時機(jī)和環(huán)境(timing and circumstance),而這種時機(jī)和環(huán)境之中又內(nèi)含制度的遺產(chǎn)[4]。斯科克波爾也認(rèn)為，“相對于理性選擇制度主義而言，歷史制度主義者們更傾向于隨著時間的展開而去追尋事件生發(fā)的順序，以表明先前的時間是如何在改變隨后事件的模式”[4]。這就表明在制度變遷中，一定的制度產(chǎn)生后，后始的制度變革就會對初始的制度安排產(chǎn)生依賴，即沿著初始的制度變遷路徑走下去，產(chǎn)生制度慣性。

中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)的建立與變遷首先是一種制度的選擇。這種選擇是與黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對政治經(jīng)濟(jì)形勢和當(dāng)前政治局勢的認(rèn)識密切相關(guān)的。從中國的現(xiàn)實經(jīng)驗來看，中國一切重大的社會政治經(jīng)濟(jì)的變化都是以制度的變化為前提的。新制度主義正是超越了一般的制度研究框架，從歷史長時段發(fā)展過程的時間序列來分析制度變遷所受到的動力影響以及制度變遷本身所表現(xiàn)出來的復(fù)雜特征。以歷史事實為基礎(chǔ)，將國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷建立在對史實的詳細(xì)解讀和分析之上，以此來展現(xiàn)歷史演變中多重變量的作用及其關(guān)系。

另一方面，新制度主義研究范式中的重要概念是“路徑依賴”，即歷史發(fā)展過程中前期的事件和制度范式會出現(xiàn)自我強(qiáng)化機(jī)制，從而不斷提高自我優(yōu)勢地位[5]。路徑依賴?yán)碚撜凵涑鲋袊贫雀母锏睦碚撆c實踐訴求，因為路徑依賴?yán)碚摰睦碚摽蚣?、研究方法、分析工具對處于轉(zhuǎn)型時期的中國所面臨的制度改革問題具有很強(qiáng)的解釋力。它直擊政治制度變革的核心問題，即了解過去政治制度理論與實踐的發(fā)展路徑留下什么遺產(chǎn)，需要在這些遺產(chǎn)基礎(chǔ)上把握好未來制度安排的路徑走向。啟示人們對國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)計的預(yù)設(shè)條件進(jìn)行符合歷史真實的闡述，將整個國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷過程置于一定的制度環(huán)境和歷史存在之中來分析它的理論淵源和時代特征，追尋它的路徑依賴軌跡。

三、國務(wù)院制度的建立以及文革前的機(jī)構(gòu)變遷

政治發(fā)展是一個政治制度不斷創(chuàng)新的過程，創(chuàng)新的關(guān)鍵就在于制度的發(fā)展。近年關(guān)于國務(wù)院的研究重點，大都放在既存制度如何影響行政組織或組織的結(jié)構(gòu)和機(jī)能方面。但研究應(yīng)更為關(guān)注制度的起源，這是因為機(jī)構(gòu)的建立是對過去制度的借鑒和不同程度取代的結(jié)果。正如阿夫納·格雷夫所指出的：“從過去承襲的信念、規(guī)范和組織，將構(gòu)成新制度產(chǎn)生過程的部分初始條件?！盵5]

(一)國務(wù)院行政體制的建立

1954年國務(wù)院對于政務(wù)院的替代，是新中國成立后政治制度上的重大變遷。它體現(xiàn)了中共對于國務(wù)院制度建立的理論路向，是通過某種有意識的、策略性的過程，來建立規(guī)則及其相關(guān)要求。隨著第一次全國人民代表大會的召開和憲法的頒布，國務(wù)院在原有政務(wù)院的基礎(chǔ)上得以重新設(shè)立。至此中國的行政管理體制不僅由建國初期的中央政府下轄政務(wù)院二級行政體制改為國務(wù)院一級行政體制；在部級設(shè)置上，新增了：建筑工程部、地方工業(yè)部、地質(zhì)部、糧食部、商業(yè)部、高等教育部、第一機(jī)械工業(yè)部、第二機(jī)械工業(yè)部。同時又于1954年11月25日，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議批準(zhǔn)，國務(wù)院設(shè)立了20個直屬機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步細(xì)化了中央政府的行政職能。截至1954年底，國務(wù)院設(shè)立部委機(jī)構(gòu)35個，直屬機(jī)構(gòu)20個，辦公機(jī)構(gòu)8個以及秘書廳共64個部門。與1953年的政務(wù)院相比，機(jī)構(gòu)凈增24個，增加幅度為52%，經(jīng)濟(jì)管理部門增加了14個，增長66%，這是較大規(guī)模的一次膨脹。

(二)文革前國務(wù)院機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性變遷

政府機(jī)構(gòu)的變遷可以分為兩個層次：一是結(jié)構(gòu)層次變遷，它是對政府規(guī)模、范圍、層次和結(jié)構(gòu)等進(jìn)行根本性變革；另一個是行為層次變遷，它是在結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定的情況下，對政府運(yùn)行的機(jī)制進(jìn)行調(diào)整。文革前國務(wù)院經(jīng)歷了3次較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)變革，分別是1956年、1958年和1963年。這就使得行政機(jī)構(gòu)功能和層級管理方式一直存在較大幅度的變動。中央政府始終通過政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡來適應(yīng)國內(nèi)外的形勢變動，而沒有進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變與行政體制的調(diào)整，這也正解釋了這一時期政府機(jī)構(gòu)沿革的滯后性和反復(fù)性。

首先是1956年開始的國務(wù)院機(jī)構(gòu)的初次膨脹。由于自1955年起社會主義改造進(jìn)入高潮和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，使得一些部委管理的產(chǎn)業(yè)過多，業(yè)務(wù)過重，國務(wù)院立即調(diào)整增設(shè)了一批部委和直屬機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)總數(shù)由原來的64個增長到81個。

到1959年第二屆國務(wù)院組閣時期，第二屆全國人民代表大會確定了國務(wù)院設(shè)立部委機(jī)構(gòu)39個，直屬機(jī)構(gòu)14個，辦公機(jī)構(gòu)6個以及1個秘書廳共60個部門。與1956年國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)81個相比，減少了21個管理單位，這是因為自1958年以來，國家管理體制有所改變，許多原先由中央集中管理的企業(yè)和事業(yè)單位下放給地方管理，擴(kuò)大了地方的權(quán)限。與此相適應(yīng)，中央決定對國務(wù)院工作部門進(jìn)行精簡調(diào)整，因此這也是國家機(jī)構(gòu)實行精簡調(diào)整的結(jié)果。

從1962年開始，中央重新強(qiáng)調(diào)集權(quán)統(tǒng)一，又陸續(xù)收回了1957年以來下放給地方的權(quán)力，中央政府曾經(jīng)撤銷的機(jī)構(gòu)又陸續(xù)恢復(fù)。到1964年第三屆國務(wù)院組建前夕，國務(wù)院工作部門重新增至77個，其中部委45個，直屬機(jī)構(gòu)24個，辦公機(jī)構(gòu)7個和秘書廳1個。

1964年底到1965年初召開的第三屆全國人民代表大會期間，國務(wù)院機(jī)構(gòu)又進(jìn)行了一次調(diào)整。當(dāng)年國務(wù)院設(shè)立部委機(jī)構(gòu)49個，直屬機(jī)構(gòu)23個，辦公機(jī)構(gòu)7個和秘書廳1個，共計79個單位，重新膨脹至1956年的水平。1966年文化大革命開始后，國家機(jī)構(gòu)一直處于停頓和半停頓狀態(tài)。

圖1 1954-1966年國務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)變動圖

從各類組織的情況來看，從1954年至1966年，在曾經(jīng)出現(xiàn)的123個機(jī)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)管理類最多，為57個，其后依次是：社會事務(wù)類，30個；政務(wù)辦公類，19個；宏觀調(diào)控類，13個；執(zhí)法監(jiān)督類，4個。變遷事件分別是設(shè)立、撤銷、合并、改名、降級、復(fù)設(shè)、分設(shè)7種。無論哪一類組織，都與國務(wù)院機(jī)構(gòu)的總體變化保持一致，分別呈現(xiàn)出先升、后降、再升的趨勢。各類機(jī)構(gòu)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)中所占比例大小依次為：經(jīng)濟(jì)管理類、社會服務(wù)類、政務(wù)辦公類、宏觀調(diào)控類和執(zhí)法監(jiān)督類。其中，經(jīng)濟(jì)管理類組織所占比例最大，從最低的35%直至47%，接近總數(shù)的一半，并在1954年至1957年一直呈上升趨勢；同時，經(jīng)濟(jì)管理類組織變遷事件發(fā)生總頻次比其他類型組織都要高，在13年中共發(fā)生過56次變遷，其中年平均變動4次；其次是政務(wù)辦公類，17次；宏觀調(diào)控類12次；社會事務(wù)類，9次；執(zhí)法監(jiān)督類組織變遷的頻次最低，為3次，這與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的循環(huán)導(dǎo)致的財政收入多少直接相關(guān)[6]。

四、文革前國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷的新制度主義分析

新制度主義理論中的歷史制度主義認(rèn)為，在對制度的變遷和公共政策模式變化進(jìn)行歷史分期時，首先應(yīng)該確立的標(biāo)準(zhǔn)就是制度運(yùn)作的內(nèi)在邏輯。只有找出某一歷史階段內(nèi)制度運(yùn)作的內(nèi)在邏輯并以此為標(biāo)準(zhǔn)對歷史進(jìn)行分期后，才能在此基礎(chǔ)上找出政治制度與政治行動者在不同時期的互動方式。因此對社會主義探索時期國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷的評價不能脫離具體歷史環(huán)境而絕對地討論它的影響和效率。

新制度主義研究者斯坦莫曾提出，歷史制度主義在展開自己的具體分析之前首先需要確定好3個變量之間的關(guān)系，即制度變量、制度所置身其中的環(huán)境變量和結(jié)構(gòu)變量[7]3，即針對研究對象的研究框架和因果模式。他同時認(rèn)為，環(huán)境變量應(yīng)該包括制度之外更為廣泛的社會、經(jīng)濟(jì)和政治背景。制度一方面置身于這些背景因素之中，是一個被塑造的對象，同時制度又具有結(jié)構(gòu)性的功能而對這些環(huán)境因素進(jìn)行加工。因此，新制度主義在分析制度對某一結(jié)構(gòu)的重大影響時，常常在兩個層次上展開分析，一個層次即為制度與環(huán)境的關(guān)系；第二個層次是制度與行為的關(guān)系。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)的變遷維度體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略的調(diào)整和政策的變化。1954年至1966年國家層面改革的基調(diào)是黨、國家與社會關(guān)系的調(diào)整和中央與地方政府間關(guān)系的調(diào)整。在此背景下，國務(wù)院機(jī)構(gòu)的變遷一方面執(zhí)行著“加法法則”，即經(jīng)濟(jì)管理類組織和宏觀調(diào)控類組織的增加；另一方面也出現(xiàn)了“減法法則”，即社會事務(wù)類和執(zhí)法監(jiān)督類組織的減少。社會事務(wù)類組織意味著政府對公共事務(wù)的管理與特定公共服務(wù)的供給，執(zhí)法監(jiān)督類組織則意味著政府對社會的規(guī)制性和法制性。兩者數(shù)量的逐年減少反映了中央政府面向社會時的職能再定位。而經(jīng)濟(jì)管理類組織的頻繁更替與總體數(shù)目的增長則反映出執(zhí)政黨對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的探索。

(一)文革前國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷的漸進(jìn)性

縱觀文革前的國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷，可發(fā)現(xiàn)其變遷采取的是一種漸進(jìn)改革的方式。先從制度外圍和表象的組織機(jī)構(gòu)變遷入手，逐步深入制度核心的權(quán)力調(diào)整。這種改革是經(jīng)濟(jì)制度變遷引發(fā)的行政制度的相應(yīng)調(diào)整。經(jīng)濟(jì)體制的路徑?jīng)Q定了行政體制的變遷。同時在機(jī)構(gòu)變遷的過程中人為制度建構(gòu)的痕跡明顯，缺乏法律規(guī)范和理念支撐。具體來說，中國國務(wù)院的機(jī)構(gòu)變遷并不是自發(fā)的變革訴求，而是自上而下、從體制內(nèi)向體制外釋放的變遷路徑。這使得在簡政放權(quán)格局下形成的地方政府機(jī)構(gòu)自我膨脹的趨勢不斷強(qiáng)化。

通過第三部分的數(shù)據(jù)分析可以看出，文革前國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷，呈現(xiàn)出波峰、波谷、波峰的波浪形變遷。機(jī)構(gòu)總數(shù)的最高峰處于1956年至1963年間，而這也正是中國開始獨(dú)立探索社會主義制度的最初兩年。變遷程度非常大，總體出現(xiàn)“大增大減”的態(tài)勢；變動較大的幾年是1956年、1959年和1963年，但在1959年至1962年又處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。變化的基本共性在于，這幾個年份國家的政策都發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。也就是說，歷年國務(wù)院機(jī)構(gòu)的變遷基本是由國家政治、經(jīng)濟(jì)、外交等政策的轉(zhuǎn)變來推進(jìn)的。因此，在某種意義上來說，國務(wù)院機(jī)構(gòu)的調(diào)整和變遷應(yīng)該是一個常態(tài)的工作。而5年左右一次的機(jī)構(gòu)變遷，也是社會經(jīng)濟(jì)政治發(fā)生周期性變動的必然結(jié)果。

可見，國務(wù)院的每個機(jī)構(gòu)都是隨著國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)情況的變動在不斷調(diào)整自身的機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政職能。一方面，行政機(jī)構(gòu)和管理體制可以與時俱進(jìn)，隨時契合執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和社會需求；另一方面，經(jīng)常變動的機(jī)構(gòu)、人員和職能也會帶來行政政策的不穩(wěn)定性。頻繁的內(nèi)整合不適合政策執(zhí)行的長久性和穩(wěn)定性。

(二)執(zhí)政黨對政府組織和社會結(jié)構(gòu)的嵌入

這一分析框架強(qiáng)調(diào)國務(wù)院的機(jī)構(gòu)變遷是在政黨、國家與社會三者相互作用、力量此消彼長的過程中進(jìn)行的。每兩者的關(guān)系都構(gòu)成了國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷和改革的過程。國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷正是從動態(tài)角度對中國的政治發(fā)展進(jìn)行理解，國家理論及其邏輯是中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)研究的起點。在國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷之前，中國的社會秩序的構(gòu)建是按照國家理論的邏輯進(jìn)行的，社會的一切領(lǐng)域也都在國家的主導(dǎo)和控制之下。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷是國家政策調(diào)整和變化的反射。如果作一個時間段上的劃分，則1954年至1966年國家政策調(diào)整的基調(diào)就是政府與社會關(guān)系的調(diào)整。從1954年確立了社會主義制度開始到1966年文革爆發(fā)前，中國的國家與社會關(guān)系主要體現(xiàn)在國家主義的日益盛行與社會力量的逐步萎縮。

從第一到第三屆國務(wù)院總體的人員構(gòu)成來說，現(xiàn)代中國政黨權(quán)威在政治層面的嵌入體現(xiàn)了很明顯的組織化特征：與公共權(quán)力的組織架構(gòu)相對應(yīng)，執(zhí)政黨在各種政治機(jī)構(gòu)中有一套組織架構(gòu)，黨實現(xiàn)對政治層面的嵌入，在計劃經(jīng)濟(jì)年代設(shè)置發(fā)展到以黨代政的底部。這種組織化的嵌入模式契合了中國基本的政治制度。

在執(zhí)政黨、國家和社會的互動關(guān)系中，政黨與社會的關(guān)系尤為重要，這兩者在現(xiàn)代社會是一種彼此支持和相互合作的關(guān)系。政黨對社會來說，政黨是社會民眾制度化政治參與的手段；社會對政黨來說，社會不僅為執(zhí)政黨影響力的發(fā)揮提供了空間，而且也是汲取資源和力量的源泉，政黨不可能離開社會而獨(dú)立存在，同時國家機(jī)關(guān)也必須通過一定方式來回應(yīng)社會結(jié)構(gòu)中不同行動主體和角色的利益訴求，因此，政黨嵌入社會的程度與模式必須與一定的國家行政機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)緊密相連，即政黨權(quán)威的樹立與維持不是靠剛性化的外在強(qiáng)制，而是通過一定反映社會訴求的綱領(lǐng)、政策主張，特別是通過細(xì)致的聯(lián)系群眾的具體行動，來形成共識，凝聚人心，進(jìn)而達(dá)到政黨權(quán)威在社會層面的樹立與擴(kuò)展。

(三)中央對地方高頻率的權(quán)力收放

1953年中國開始了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的第一個五年計劃，形成了高度一體化的社會體制，它直接決定了中央與地方關(guān)系的格局。1954年6月19日中央人民政府委員會通過決議，撤銷了6個大區(qū)行政委員會建制，省級從此成為最高一級的地方政府。與此同時，中央政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量與職能迅速擴(kuò)大和增加。從職能上講，國務(wù)院機(jī)構(gòu)控制了關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理的人事、財務(wù)、生產(chǎn)、供應(yīng)、銷售的各項權(quán)力。在中央建立了高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支模式下，國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量也在1956年達(dá)到了歷史最高峰，共有81個行政機(jī)構(gòu)。

然而在建立高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制條件下，各級地方政府及企業(yè)主動性和積極性難免受到的影響。因此，1956年到1965年的10年中，又先后進(jìn)行了兩次改革的探索，內(nèi)容主要就是中央政府和地方權(quán)力的劃分。

開始是中央政府“放權(quán)”。1956年5月，中共中央、國務(wù)院陸續(xù)發(fā)出《關(guān)于國家行政體制的決議(草案)》、《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)體制的決定》、《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關(guān)于改進(jìn)財政管理體制的規(guī)定》等文件，1958年9月又出臺《關(guān)于改進(jìn)計劃管理體制的規(guī)定》等。一系列文件的主旨試圖將一部分行業(yè)管理、企業(yè)經(jīng)營的權(quán)限，下放地方政府和工礦企業(yè)，以發(fā)揮地方及企業(yè)的主動性、積極性。而國務(wù)院的工作部門在1959年底也相應(yīng)減少為59個。

這是中央政府首次大規(guī)模向地方放權(quán)。但由于權(quán)力下放過急過快和“大躍進(jìn)”運(yùn)動的失敗，致使國民經(jīng)濟(jì)發(fā)生嚴(yán)重困難。1960年冬中共中央提出了“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，并重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將下放的權(quán)力適當(dāng)收回。同時，開始精簡中央機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，國務(wù)院的各個部門撤銷、合并了司局機(jī)構(gòu)89個，達(dá)總數(shù)的15%；合并事業(yè)機(jī)構(gòu)111個，占總數(shù)的26%。人員編制方面，中央各部門和在京的直屬事業(yè)單位先后精簡了8萬余人，占原有人數(shù)的30%。10年的改革探索，以中央政府“收權(quán)”而告結(jié)束。縱觀1954至1966年間中央與地方關(guān)系的調(diào)整，其主要特點如下：首先是中國集權(quán)分權(quán)調(diào)整的頻率太高。從建國初期的大區(qū)建制，到1954年撤銷大區(qū)，1956年開始探索央地關(guān)系，1958年權(quán)力下放和60年代初的急速收權(quán)，平均每4年就進(jìn)行一次調(diào)整，使中央和地方的權(quán)力運(yùn)作都缺乏一定的連續(xù)性；其次是中國的集權(quán)與分權(quán)的調(diào)整只是由中央單方面決定的，地方只有被動地服從；第三是社會主義探索時期的權(quán)力下放與上收運(yùn)動往往是一時的權(quán)宜之計，缺乏科學(xué)的論證和法律依據(jù)，程序混亂，隨意性大；第四是這個時期權(quán)力下放的重點在于重新分配對大量國有企業(yè)的控制權(quán)和相伴隨的重新配置財政資源，權(quán)力下放比較單一。同時在權(quán)力調(diào)整過程中各種配套的措施和體制沒有跟上，調(diào)整后的總結(jié)也不了了之。

另一方面，由于新的國家政權(quán)機(jī)構(gòu)在戰(zhàn)爭廢墟上初創(chuàng)，比較徹底地改造了舊政權(quán)及機(jī)構(gòu)，為中國新社會的建設(shè)提供了基本的保障。只是由于面臨任務(wù)繁重卻經(jīng)驗不足的境況，難免在建立各級政府機(jī)構(gòu)的過程中出現(xiàn)機(jī)構(gòu)繁多、層次復(fù)雜卻又分工不清、人浮于事的現(xiàn)象。而經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文教事業(yè)等新建部門和基層政權(quán)又缺乏足夠的人才。使得政府機(jī)構(gòu)體系一開始就會呈現(xiàn)為上層龐大、下層乏人的“頭重腳輕”格局。

(四)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的變動

中國政治機(jī)構(gòu)的架構(gòu)首先是從兩個來源獲得的：第一個來源是作為1949年以后歷史主導(dǎo)方面的成套政策、模式或路線；第二個來源是執(zhí)政黨歷次重要會議所奠定的中國政治的發(fā)展基調(diào)。1949年以后政策變化的類型構(gòu)成了政治架構(gòu)的一個最重要的組成部分。因為它確定了每個時期的一般特征——政策、運(yùn)動、目標(biāo)以及政治機(jī)構(gòu)的關(guān)系。不了解這種周期性的特征，就不能理解正式機(jī)構(gòu)的重要性以及政府機(jī)構(gòu)的演變。因此要把國務(wù)院機(jī)構(gòu)的發(fā)展看作是政治架構(gòu)內(nèi)變化的幾個指數(shù)之一。作為機(jī)構(gòu)演變原因的另一個重要來源是執(zhí)政黨召開的歷次會議所確定的中國政治發(fā)展方向。

國務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷的動力一方面是國家經(jīng)濟(jì)的變化起伏，另一方面是執(zhí)政黨在不同時期制定的不同政策。目前中國學(xué)者對于社會主義探索時期的機(jī)構(gòu)研究主要集中在兩個層面，一是解釋國務(wù)院周期性機(jī)構(gòu)膨脹的原因；二是將計劃經(jīng)濟(jì)體制時期的機(jī)構(gòu)沿革與市場經(jīng)濟(jì)時代的政府改革相比較，來為現(xiàn)今政府機(jī)構(gòu)改革的提供政策建議。這主要是由政府機(jī)構(gòu)改革研究的應(yīng)用性和政策性決定的。因此，要通過對史實的分析來提出有關(guān)當(dāng)今中國政府改革的對策建議，必須基于對歷史中存在規(guī)律的把握和政府機(jī)構(gòu)沿革規(guī)律的認(rèn)識。國務(wù)院機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的周期性波動，主要是由于以下幾個原因造成的：

首先是農(nóng)業(yè)政策的影響。1953年、1956年及1964年中國政府采取了一系列措施壓制農(nóng)村的商業(yè)性活動，如限制或關(guān)閉農(nóng)村自由市場、限制或阻抑副業(yè)生產(chǎn)等，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的衰微和農(nóng)業(yè)部門的頻繁變動。其次是工業(yè)政策的影響，1953年至1957年所推行的第一個五年計劃是以重工業(yè)的現(xiàn)行發(fā)展為特征的，主要是將資源集中于生產(chǎn)資料部門的發(fā)展，忽視農(nóng)業(yè)及輕工業(yè)。結(jié)果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)的發(fā)展，輕工業(yè)部門設(shè)備大量閑置。

反映到國務(wù)院的機(jī)構(gòu)變動情況上，可見1954年國務(wù)院的成立使其統(tǒng)轄和指導(dǎo)著一大批處理經(jīng)濟(jì)生活的專業(yè)機(jī)構(gòu)以及各種臨時或常設(shè)的委員會。數(shù)量最多、權(quán)力最大的部門都是與重工業(yè)發(fā)展有關(guān)的部門。1958年至1960年，中國推行了激進(jìn)的大躍進(jìn)政策，全面大煉鋼鐵，造成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的衰微和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的急劇下降。為了擺脫嚴(yán)重的危機(jī)，1961年至1965年，在劉少奇、鄧小平、陳云的主持下，中國實施了新經(jīng)濟(jì)政策。工業(yè)發(fā)展全面下馬，小高爐大部分廢除；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)被放在首位，全面緊縮基本建設(shè)投資，在這種政策的指導(dǎo)下，自1963年起，中國的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又開始復(fù)蘇。

執(zhí)政黨在不同時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策導(dǎo)致了國務(wù)院機(jī)構(gòu)的變遷，機(jī)構(gòu)的變遷反過來又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策的變動，兩者相互促進(jìn)，互為因果，因而往往強(qiáng)化機(jī)構(gòu)變遷的程度，增加了變遷的頻率。國務(wù)院制度變遷的復(fù)雜性源自機(jī)構(gòu)改革本身的全方位性，不僅政府的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、人事安排需要變革，同時政府的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、行為方式、職能模式等都需要全方位變革以適應(yīng)環(huán)境的變遷。一方面，政府自身需要適應(yīng)環(huán)境變化進(jìn)行改革，另一方面，政府需要通過自身改革來帶動其他各方面的改革。政府改革的雙重性使得政府改革既是問題本身，又是解決問題的途徑。中國社會的每一個進(jìn)步都是通過政府改革來實現(xiàn)的，而一旦社會進(jìn)步，它必然需要政府的進(jìn)一步改革來適應(yīng)和推動新的變革。

回顧文革前中國國務(wù)院機(jī)構(gòu)的變遷歷程，可見政府機(jī)構(gòu)的最早變遷主要是結(jié)構(gòu)層次上的變動，而對于政府機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)、功能和類型并沒有太多認(rèn)識。改革開放后，從1982年至1993年的政府機(jī)構(gòu)改革主要集中在技術(shù)層面上，注重的是政府機(jī)構(gòu)本身的結(jié)構(gòu)與數(shù)量的調(diào)整；從1998年至2013年的改革上升到政治層面，注重的是政府職能的轉(zhuǎn)變及政府轉(zhuǎn)型。而當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革的總體方向是，適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，促進(jìn)傳統(tǒng)政府職能的轉(zhuǎn)變，從實質(zhì)上改變高度集權(quán)的政府管理模式，建立精簡統(tǒng)一高效規(guī)范的服務(wù)型政府模式。在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和體制創(chuàng)新的工作中，應(yīng)把握好3個方面的基本問題：一是政府在制度轉(zhuǎn)軌過程中目標(biāo)設(shè)定、制度選擇、路徑確定、作用以及在新的機(jī)構(gòu)成立后應(yīng)該發(fā)揮的作用問題。二是政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)新以及政府推動機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的問題。三是政府要發(fā)揮好制度治理與制度激勵的職能，培育制度整合社會的力量，為機(jī)構(gòu)作用的有效發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。

具體來說，有以下幾個方面：首先，是以漸進(jìn)方式推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。轉(zhuǎn)型期的政府職能有其特殊性，不僅要執(zhí)行一般性的行政職能，還需要承擔(dān)制度創(chuàng)新的政府職能和政府結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，以適應(yīng)變革中的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。其次，要形成國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的良性制度路徑。制度具有路徑依賴的特征表明，現(xiàn)實決定著未來社會主義政治經(jīng)濟(jì)制度的前途。要闡述中國政府進(jìn)一步突破路徑閉鎖、形成良性制度演進(jìn)路徑，就需要客觀審視當(dāng)前制度安排的優(yōu)勢與問題。同時，也要堅持國家作用的正確導(dǎo)向，論述國家在制度安排中形成良性路徑依賴應(yīng)該如何適度有效地發(fā)揮作用，創(chuàng)建“制度政府”。第三，是科學(xué)規(guī)范黨政關(guān)系。中國國務(wù)院漸進(jìn)的機(jī)構(gòu)變遷實際上就是一個執(zhí)政黨不斷進(jìn)行政策選擇的過程。這就要求機(jī)構(gòu)改革必須能夠鞏固執(zhí)政黨的政治地位，增加其政治資源和合法性；并且基本維持政治體制的相對穩(wěn)定性和繼承性；要具備并不斷強(qiáng)化以上能力，執(zhí)政黨就需要具有與時俱進(jìn)的適應(yīng)性和適應(yīng)能力。第四，要綜合轉(zhuǎn)變政府職能，建構(gòu)一個凸顯公民價值與權(quán)利的民主社會。而民主社會的建立需要在政府與社會之間形成一個能夠提供制約與糾錯功能的公共領(lǐng)域，這些民間組織不但能夠得到公眾和國家立法機(jī)構(gòu)及政府的尊重，公民也能夠以權(quán)力委托者的身份去影響和監(jiān)督政府，達(dá)到共同治理社會的目的。

注 釋：

① 新中國誕生以來分別在1956年、1963年、1982年、1987年、1992年、1998年、2003年、2005年、2008年和2013年進(jìn)行過10次政府機(jī)構(gòu)改革。

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(責(zé)任編輯 治丹丹)

Organization Transition of the State Council in China from the Perspective of New Institutionalism before the Cultural Revolution

LIU Juan

(School of Economics and Management,Hebei North University,Zhangjiakou,Hebei 075000,China)

Establishing and changing the organizations of the State Council is the starting point of the development history of China’s institution.Taking the institution as the variable of core analysis,this paper attempts to bring the early changes of China’s State Council into the analysis paradigm of the new institutionalism in political science in order to inspect the founding,the maintaining and the changing process of China’s State Council.The analysis shows that,before the Cultural Revolution,the organization transitions were mainly in the form of gradual reform and influenced by the fluctuations of national industrial policy;the transitions were restricted by the power of the Parties,country and society and consisted with the power of the central and the local governments.Therefore,in the new round of the restructuring of government administration and institutional innovation process,it is necessary to do well in the work of goal setting,institutional choice,path confirmation,institutional governance,and incentives.Meanwhile,it needs to break through some barriers,form benign paths of institutional evolution and establish institutional governments.

State Council;organization transition;new institutionalism

2013-10-23

中央文獻(xiàn)研究室項目(2010-O-Z)

劉娟(1982-)，女，河北張家口人，河北北方學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，政治學(xué)博士，主要研究方向為機(jī)構(gòu)改革、政治人物研究。

C91

A

2095-462X(2014)01-0032-07

http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20131126.0914.027.html