朱滿德，袁祥州，江東坡

(1.貴州大學(xué) a.經(jīng)濟學(xué)院, b 馬克思主義經(jīng)濟學(xué)發(fā)展與應(yīng)用研究中心，貴州 貴陽 550025； 2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

加拿大是世界農(nóng)業(yè)大國和重要的農(nóng)產(chǎn)品出口國，小麥、油菜籽、大麥等農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量及出口量均位居世界前列。世界貿(mào)易組織(WTO)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年加拿大農(nóng)產(chǎn)品出口額達628.3 億美元，僅次于歐盟①、美國、巴西和中國，為第五大農(nóng)產(chǎn)品出口經(jīng)濟體[1]。加拿大是中國重要的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易伙伴，雙邊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額從2001年9 億美元、2005年15.3 億美元快速增長到2012年63.6 億美元。2012年，加拿大對中國農(nóng)產(chǎn)品出口53.5 億美元，占到雙邊農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額的84.2%，主要為谷物、油籽和植物油，出口額40 億美元，占到加拿大對中國農(nóng)產(chǎn)品出口額的3/4，為中國農(nóng)業(yè)調(diào)劑品種余缺、確保糧食安全做出了重要貢獻。

作為《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT，即世界貿(mào)易組織WTO 前身)創(chuàng)始國之一，加拿大積極推進農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化進程。1992年簽訂的《北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》(NAFTA)，既為加拿大農(nóng)業(yè)帶來了重要的發(fā)展機遇，同時也使加拿大面臨美國、墨西哥農(nóng)業(yè)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為順應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的總體要求，加拿大分別在20 世紀(jì)90年代初和21 世紀(jì)初對其農(nóng)業(yè)政策實行以市場化為導(dǎo)向的改革和調(diào)整，逐步形成了指向明確、結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)配套的農(nóng)業(yè)支持政策體系，農(nóng)業(yè)取得顯著發(fā)展，國際競爭力不斷增強，特別是在農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理、農(nóng)民收入保障、食品安全等方面成效顯著，成為世界的典范。

一、加拿大農(nóng)業(yè)支持政策的演進

加拿大是聯(lián)邦制國家，實行聯(lián)邦政府、省政府、市政府三級政府管理體制。聯(lián)邦政府和省政府對農(nóng)業(yè)擁有共同管轄權(quán)[2]。聯(lián)邦政府負責(zé)制定農(nóng)業(yè)政策(涉及價格穩(wěn)定、銷售、信貸、保險、援助等各領(lǐng)域)、農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)計劃等，農(nóng)業(yè)部是聯(lián)邦政府負責(zé)農(nóng)業(yè)事務(wù)的主要機構(gòu)，負責(zé)所有與農(nóng)業(yè)相關(guān)的問題②；地方政府負責(zé)實施有關(guān)政策，并承擔(dān)農(nóng)業(yè)研究與推廣、咨詢服務(wù)等③。這一管理體制既能保障農(nóng)業(yè)政策制定及改革的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和高效，又可提高政策執(zhí)行的靈活性、針對性和有效性。

縱觀加拿大農(nóng)業(yè)支持政策的改革進程，其大體可分為如下三個階段：

(1)20 世紀(jì)30年代中至80年代末，逐步構(gòu)建以價格支持措施為主的農(nóng)業(yè)政策框架。早在20 世紀(jì)30年代中期，加拿大聯(lián)邦政府即組建了加拿大小麥局(CWB)④，主管有關(guān)小麥的生產(chǎn)、運輸、銷售、出口等各環(huán)節(jié)的一切活動，并通過壟斷銷售、統(tǒng)一價格、政府擔(dān)保，對小麥提供價格支持，同時還提供農(nóng)場貸款、農(nóng)產(chǎn)品營銷、土地改良、水利設(shè)施建設(shè)等支持或補貼。進入20 世紀(jì)50年代，加拿大聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺一系列支持農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)業(yè)的法案，如《農(nóng)產(chǎn)品價格支持法(1944)》、《農(nóng)場改良貸款法(1945)》、《農(nóng)產(chǎn)品市場營銷法(1947)》、《農(nóng)業(yè)穩(wěn)定法(1955)》、《草原谷物預(yù)付款法(1959)》等，初步確立以農(nóng)產(chǎn)品價格支持措施和供應(yīng)管理體系⑤為重點的農(nóng)業(yè)政策框架。特別是1955年的《農(nóng)業(yè)穩(wěn)定法》，開始對牛、豬、羊、奶、雞蛋、玉米、大豆、馬鈴薯、小麥、大麥、燕麥等20 多種農(nóng)產(chǎn)品提供價格保障，通過政府購進或補貼等方式確保農(nóng)場主獲得一定水平的出售價格(不低于過去10年平均價格的80%)。20 世紀(jì)70年代，加拿大對《農(nóng)業(yè)穩(wěn)定法(1955)》進行修訂，盡管縮小了補貼品種范圍，但卻提高了價格支持水平，支持價格調(diào)整為過去5年平均價格的90%，而且還規(guī)定，如果地方政府負擔(dān)相關(guān)費用，聯(lián)邦政府允許地方政府提高支持價格水平。1976年，《西部糧食穩(wěn)定法》進一步為加拿大西部地區(qū)的糧食和油料作物提供收入穩(wěn)定保障。此外，1975年加拿大修訂《草原谷物預(yù)付款法(1959)》，為指定區(qū)域的小麥、大麥、燕麥提供預(yù)付款支持(即商品貸款擔(dān)保)；并在1977年通過《農(nóng)作物預(yù)付款法》，對《草原谷物預(yù)付款法》指定區(qū)域外的其他全部可儲備的農(nóng)產(chǎn)品提供預(yù)付款支持。

(2)20 世紀(jì)90年代初至21 世紀(jì)初，農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策向直接收入補貼措施過渡轉(zhuǎn)型。20 世紀(jì)80年代末90年代初，加拿大的農(nóng)業(yè)支持保護水平達到頂峰，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的近1/3 源自于政府的農(nóng)業(yè)政策[3]，聯(lián)邦政府財政負擔(dān)加重，預(yù)算赤字日益突出。與此同時，北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定簽訂和WTO烏拉圭回合農(nóng)業(yè)談判，要求限制使用扭曲貿(mào)易和市場的農(nóng)業(yè)支持政策。在國內(nèi)國際雙重壓力下，加拿大實施市場化導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策改革，減少政府干預(yù)，使用經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)倡導(dǎo)的與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營不掛鉤的直接補貼(decoupling payments，即脫鉤補貼)，支持和穩(wěn)定農(nóng)場收入。為此，1991年《農(nóng)場收入保護法》取消對谷物、油籽的價格支持，按照WTO 農(nóng)業(yè)規(guī)則重新設(shè)計支持政策，將支持政策的重心放在穩(wěn)定農(nóng)場收入、降低對生產(chǎn)決策的影響上，除乳制品、禽肉和蛋類維持供應(yīng)管理以外，對其他農(nóng)產(chǎn)品以市場導(dǎo)向的農(nóng)民收入安全網(wǎng)(包括作物保險計劃、總收入保險計劃、凈收入穩(wěn)定賬戶等)替代具體的商品支持項目，并對不同地區(qū)所有生產(chǎn)者給予公平的對待和支持。由于政策改革調(diào)整，加拿大政府對農(nóng)業(yè)和食品部門的支持大幅下降，顯著低于同期歐盟和OECD 的平均水平。

(3)21 世紀(jì)初至今，逐步構(gòu)建市場導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策體系。這一階段加拿大將農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)集中在：提高農(nóng)業(yè)部門的競爭力和創(chuàng)新能力；增強農(nóng)業(yè)部門的風(fēng)險管理能力；促進農(nóng)業(yè)部門能夠適應(yīng)社會發(fā)展的需要，特別是滿足消費者對健康和環(huán)境的要求；以及確保食品安全有效供給，增強農(nóng)業(yè)部門可持續(xù)發(fā)展能力。為此，2003年加拿大開始實施“農(nóng)業(yè)政策框架”(Agricultural Policy Framework，簡稱APF)，這是由聯(lián)邦政府—省政府—地方政府聯(lián)合構(gòu)建“一體化農(nóng)業(yè)政策”的嘗試，由此形成農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理、食品安全、創(chuàng)新、環(huán)境保護等綜合協(xié)調(diào)的支持政策體系。APF 實施期限為5年，在2008年實施期滿后，針對未來農(nóng)業(yè)發(fā)展可能面臨的機遇和挑戰(zhàn)，加拿大制定了“未來增長的政策框架”(Growing Forward Policy Framework，簡稱GF)，試圖通過協(xié)調(diào)聯(lián)邦、省和地方政府的農(nóng)業(yè)支持政策，共同致力于增強農(nóng)業(yè)部門的長期競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。GF 覆蓋農(nóng)業(yè)監(jiān)督管理、商業(yè)風(fēng)險管理、可持續(xù)農(nóng)業(yè)、食品安全、貿(mào)易與市場、農(nóng)業(yè)創(chuàng)新增長等諸多內(nèi)容(表1)，主要包括農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)恢復(fù)、特設(shè)項目等具體支持政策，同時強調(diào)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方實際靈活實施相關(guān)政策，以更好地為農(nóng)業(yè)部門提供公共服務(wù)[4]。GF 實施期同為5年(2009—2013年)，基本達到預(yù)期效果，加拿大農(nóng)業(yè)部門競爭力、創(chuàng)新能力和風(fēng)險管理能力顯著增強。

表1 加拿大農(nóng)業(yè)“未來增長的政策框架(GF)”主要計劃

2013年3月31日GF 實施期滿后，一個為期5年的新農(nóng)業(yè)政策框架——“未來增長的政策框架(二)”(Growing Forward 2 Policy Framework，簡稱GF2)自2013年4月1日開始實施。GF2 強調(diào)實施更加積極主動的、前瞻性和戰(zhàn)略性的支持項目，以提升農(nóng)業(yè)部門創(chuàng)新、競爭力和適應(yīng)性。GF2 繼續(xù)沿用了GF 政策框架中的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)恢復(fù)等項目，但在項目覆蓋范圍、支持力度、農(nóng)戶對市場信號反應(yīng)、便利性等方面進行調(diào)整和完善，并增加了3 項非農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的支持項目，即農(nóng)業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)營銷與推廣、農(nóng)業(yè)競爭力，其目標(biāo)在于進一步提高加拿大農(nóng)業(yè)競爭力、創(chuàng)新力和可持續(xù)發(fā)展能力[5]。

經(jīng)過80 多年持續(xù)的改革發(fā)展與健全完善，當(dāng)前加拿大已初步形成以農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理(Business risk management，簡稱BRM)為核心、非風(fēng)險管理項目(Non-BRM Programme)為補充的農(nóng)業(yè)支持保護的基本框架和政策體系。

二、加拿大現(xiàn)行農(nóng)業(yè)支持政策框架

加拿大農(nóng)業(yè)“未來增長的政策框架(二)”(GF2)是一攬子政策，包括支持農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理、食品安全、農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)產(chǎn)品營銷與推廣、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)競爭力等政策工具，旨在提高農(nóng)業(yè)部門競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。出于篇幅限制和政策評估的考慮，筆者依據(jù)OECD 對農(nóng)業(yè)政策評估的框架，即按對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持(包括農(nóng)產(chǎn)品價格支持和直接補貼)和對整個農(nóng)業(yè)部門的支持(即一般服務(wù)支持)，對加拿大主要政策進行簡要梳理。

1．市場價格支持

農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)管理體系至今仍是加拿大最主要的價格支持措施。加拿大政府把易受國內(nèi)外市場供求影響、易出現(xiàn)周期性過剩和價格大幅波動的敏感性農(nóng)產(chǎn)品置于國家供應(yīng)管理體系下生產(chǎn)或經(jīng)營，由聯(lián)邦政府和省政府授權(quán)的機構(gòu)或銷售委員會管理，實行配額管理、經(jīng)營許可證制度，實施有計劃的國內(nèi)生產(chǎn)、行政管理下定價體系和進口控制管理。GF2體系下農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)管理體系仍覆蓋乳制品、禽肉、蛋三大類產(chǎn)品。以乳制品為例，加拿大牛奶供應(yīng)管理體系由加拿大乳制品委員會負責(zé)，與各省營銷委員會及政府有關(guān)部門共同商定牛奶的支持價格和產(chǎn)量配額；聯(lián)邦政府負責(zé)管理跨省交易和國際貿(mào)易，地方政府負責(zé)區(qū)域內(nèi)牛奶的生產(chǎn)與銷售；奶農(nóng)只有獲得經(jīng)營許可證后方能生產(chǎn)乳制品，且只能通過各省銷售組織向乳制品加工企業(yè)定向銷售牛奶。

關(guān)稅、關(guān)稅配額等邊境貿(mào)易保護措施對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格也起到了重要的支撐作用。按照海關(guān)編碼協(xié)調(diào)制度(HS)計算，2012年加拿大農(nóng)產(chǎn)品(包括水產(chǎn)品)8 位稅目共1 370 個，其中稅率超過100%的稅目占到3.2%，表明加拿大使用關(guān)稅高峰對農(nóng)產(chǎn)品實施保護。加拿大還對21 種農(nóng)產(chǎn)品實施關(guān)稅配額，涵蓋小麥、大麥、牛肉、乳制品、禽肉和蛋六大類產(chǎn)品。但與供應(yīng)管理體系相比，邊境貿(mào)易保護措施帶來的價格支持效果較弱。

2．直接補貼

對供應(yīng)管理體系之外的其他農(nóng)產(chǎn)品，加拿大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實施收入支持政策，主要包括收入穩(wěn)定計劃、作物保險計劃、融資信貸計劃、稅收優(yōu)惠計劃。其農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理計劃(BRM)涵蓋了收入穩(wěn)定計劃、作物保險計劃，以及融資借貸計劃的一部分，是收入支持的核心。

一是收入穩(wěn)定計劃。收入穩(wěn)定計劃一直是加拿大最重要的收入補貼措施，GF2 中收入穩(wěn)定計劃包括農(nóng)業(yè)穩(wěn)定(AgriStability)、農(nóng)業(yè)投資(AgriInvest)、農(nóng)業(yè)恢復(fù)(AgriRecovery)和特設(shè)項目(Ad Hoc Disaster)。其中，農(nóng)業(yè)投資計劃和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計劃是根據(jù)當(dāng)期利潤低于歷史平均利潤的幅度給予不同額度補貼，如果當(dāng)期利潤低于歷史平均利潤的0～30%，啟動農(nóng)業(yè)投資計劃，政府補貼生產(chǎn)者凈銷售額的1%，每年最高補貼額不超過15 000 加元(相當(dāng)于15 000 美元)；如果當(dāng)期利潤低于歷史平均利潤的30%以上，則實施農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計劃，政府補貼當(dāng)期利潤與歷史平均利潤差額的70%(表2)⑥。這意味著，農(nóng)業(yè)投資計劃主要應(yīng)對小幅生產(chǎn)損失；而農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計劃主要保障大規(guī)模的生產(chǎn)損失，是收入穩(wěn)定計劃的基礎(chǔ)和核心。此外，農(nóng)業(yè)恢復(fù)計劃是加拿大主要的巨災(zāi)風(fēng)險管理工具，用于補貼罕見自然風(fēng)險造成的損失(性質(zhì)是臨時性的災(zāi)害援助)，它不會經(jīng)常觸發(fā)，也缺乏明確的定義和補貼標(biāo)準(zhǔn)，需在具體咨詢或商討中決定。但2012年包括不列顛哥倫比亞省飼料援助和草原恢復(fù)援助等6 個農(nóng)業(yè)恢復(fù)項目支出即達2 750萬加元。特設(shè)項目是為應(yīng)對當(dāng)前計劃無法覆蓋到的社會風(fēng)險損失，該項目一般只補貼一次或最長持續(xù)兩年，屬臨時計劃，無明確的啟動程序，像2003年瘋牛病恢復(fù)計劃、2007年生產(chǎn)成本補貼計劃等都屬該類型。

表2 2013－2018年加拿大農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理計劃[6]

二是作物保險計劃。自1957年《作物保險法》實施以來，加拿大始終將作物保險計劃作為其農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分。GF2 繼續(xù)沿用了GF 的農(nóng)業(yè)保險名稱，即作物保險計劃(AgriInsurance)，將其分為標(biāo)準(zhǔn)和災(zāi)難兩個等級，主要為應(yīng)對不同程度自然災(zāi)害所造成的產(chǎn)量損失。如表2 所示，當(dāng)自然災(zāi)害導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)級的產(chǎn)量損失，賠付標(biāo)準(zhǔn)是損失的60%；當(dāng)引起災(zāi)難級的產(chǎn)量損失，則賠付損失的90%～100%。原則上，作物保險計劃與收入穩(wěn)定計劃重疊，沒有存在的必要。但由于收入穩(wěn)定計劃賠付不及時，作物保險計劃則對穩(wěn)定農(nóng)場現(xiàn)金流和迅速恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)揮重要作用。作物保險計劃的費用由聯(lián)邦政府、省政府和農(nóng)場主共同承擔(dān)。其中，聯(lián)邦政府提供一定份額的保費補貼和管理成本，與省政府一起制定“國家標(biāo)準(zhǔn)”；省政府參照國家標(biāo)準(zhǔn)來靈活決定如何實施作物保險方案；保險機構(gòu)通常為各省農(nóng)業(yè)部門分支機構(gòu)或省屬公司，私人保險公司較少參與；農(nóng)場主自愿選擇參加作物保險計劃。盡管農(nóng)場主也要繳納保費的一部分，但作物保險計劃更像是一個補貼措施而非風(fēng)險管理工具[7]。加拿大作物保險計劃的一個重要原則是，保障責(zé)任盡可能廣泛，最大程度減少農(nóng)場主對政府其他援助項目(如農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計劃等)的需求。當(dāng)前加拿大約70%的農(nóng)戶已經(jīng)參加作物保險計劃，2012年聯(lián)邦政府和省政府為此支出財政補貼資金8.75 億加元[8]。

三是融資信貸計劃。商業(yè)金融機構(gòu)、政府支持的信貸機構(gòu)和農(nóng)民組織的信貸聯(lián)合會，是加拿大農(nóng)場主生產(chǎn)信貸資金來源的3 種主要渠道。2011年，加拿大信貸規(guī)模增加到近700 億加元，其中商業(yè)金融機構(gòu)占1/2；農(nóng)民信貸聯(lián)合會占1/6；政府支持的信貸機構(gòu)占35.3%，表現(xiàn)出明顯上升勢頭⑦。對商業(yè)金融機構(gòu)和農(nóng)民信貸聯(lián)合會，政府通過債務(wù)擔(dān)保和減免稅收等給予支持；對政府支持的信貸機構(gòu)——加拿大農(nóng)業(yè)信貸公司，聯(lián)邦政府給予補貼。加拿大農(nóng)業(yè)信貸公司主要面向農(nóng)場主提供長期抵押借款，已持有所有農(nóng)場債務(wù)的27%、農(nóng)場抵押的43.5%，農(nóng)場主占其顧客群的87%，同時還向農(nóng)業(yè)產(chǎn)前產(chǎn)后部門提供靈活的金融產(chǎn)品和服務(wù)。加拿大政府專門為農(nóng)戶借貸提供一個擔(dān)保計劃——預(yù)付款計劃，旨在向符合條件的生產(chǎn)者墊付現(xiàn)金來改善營銷機會，促進農(nóng)產(chǎn)品在價高時銷售。但是，預(yù)付款不得超過農(nóng)產(chǎn)品平均價格的一半，且單個農(nóng)場主最高限額40萬加元，其中前10 萬加元免息；借款需要在18 個月內(nèi)還清，聯(lián)邦政府將支付此計劃的所有費用。

3．一般服務(wù)支持

創(chuàng)新、競爭能力與市場發(fā)展、適應(yīng)能力與行業(yè)產(chǎn)能，是加拿大農(nóng)業(yè)“未來增長的政策框架(二)”(GF2)強調(diào)的三個優(yōu)先關(guān)注領(lǐng)域，也是加拿大政府一般服務(wù)支持政策一直關(guān)注的焦點。GF2 對此專門設(shè)計三個新的非風(fēng)險管理項目：農(nóng)業(yè)創(chuàng)新(AgriInnovation)、農(nóng)業(yè)營銷與推廣(AgriMarketing)、農(nóng)業(yè)競爭力(AgriCompetitiveness)，政府計劃在未來5年(即2013－2018年)累計投入30 億加元，其中聯(lián)邦政府單獨出資10 億加元，F(xiàn)PT(即joint Federal, Provincial and Territorial，聯(lián)邦政府—省政府—地方政府)聯(lián)合出資20 億加元。其中，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新主要針對提高農(nóng)業(yè)部門發(fā)展能力、新產(chǎn)品新技術(shù)商業(yè)化等支持，如行業(yè)主導(dǎo)的研究與發(fā)展(R&D)、商業(yè)技術(shù)的應(yīng)用推廣、政府自然研究及其技術(shù)轉(zhuǎn)化等，并規(guī)定了用于農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的項目資金不得低于非風(fēng)險管理項目投入的25%，即不低于7.5 億加元；農(nóng)業(yè)營銷與推廣主要在于提高產(chǎn)業(yè)擔(dān)保體系的能力，如對滿足市場和消費者需要的食品安全和農(nóng)產(chǎn)品可追溯體系、維持或開拓市場所需采取的品牌和促銷策略給予項目資金支持，或者政府參與其中；農(nóng)業(yè)競爭力則主要在于提高農(nóng)場主和食品企業(yè)的適應(yīng)能力、在國內(nèi)國際市場的盈利能力等，這一部分資金投入亦要求不低于7.5 億加元。

三、加拿大農(nóng)業(yè)支持政策改革效果評價

20 世紀(jì)80年代中期以來，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)開始運用生產(chǎn)者支持估計(PSE)方法評估和監(jiān)測其成員國農(nóng)業(yè)政策改革的進展與成效⑧[9]，采用生產(chǎn)者支持估計(PSE)、消費者支持估計(CSE)、一般服務(wù)支持估計(GSSE)和農(nóng)業(yè)支持總量估計(TSE)等組成的綜合評價指標(biāo)體系，以反映農(nóng)業(yè)支持水平、結(jié)構(gòu)特征及市場干預(yù)效應(yīng)等信息⑨，為此專門建立并更新PSE 數(shù)據(jù)庫。筆者利用PSE 數(shù)據(jù)庫的相關(guān)數(shù)據(jù)(已更新至2012年)評估和分析加拿大農(nóng)業(yè)支持政策改革的成效。

1. 支持水平與市場效應(yīng)

第一，農(nóng)業(yè)支持總量水平呈“U”型變化，歷經(jīng)20 世紀(jì)90年代持續(xù)下降后逐步回升。20 世紀(jì)90年代初，加拿大對其農(nóng)業(yè)支持政策進行改革，農(nóng)業(yè)支持總量(TSE，用于衡量由納稅人和消費者轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)部門的補貼支持量)從1986－1988年99億加元(3年平均值，下同)大幅下滑至1995－1997年的69 億加元。自2003年實施農(nóng)業(yè)政策框架(APF)以來，加拿大農(nóng)業(yè)支持總量在2004－2006年反彈到100.2 億加元，此后基本維持在該水平，2010－2012年為100.9 億加元(表3)⑩。但就相對水平而言，加拿大農(nóng)業(yè)支持總量百分比(percentage TSE，是TSE 占國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP 的比重)不斷下降，由1986－1988年1.78%下降至2010－2012年0.59%，顯著低于OECD 國家平均水平(0.94%)。

第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持(PSE，用于衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得的來自消費者和納稅人轉(zhuǎn)移的補貼總額)與農(nóng)業(yè)支持總量變動趨勢大體一致，呈“U”型變化——自1986－1988年79.4 億加元下滑到1995－1997年49.0 億加元，此后再度回升到2004－2006年74.7 億加元，2010－2012年平均為75.1 億加元。生產(chǎn)者支持百分比(percentage PSE，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持PSE 占農(nóng)業(yè)總收入的比重，衡量生產(chǎn)者支持的相對水平)由1986－1988年35.7%?下滑到1995－1997年16.3%，雖然2004－2006年回升到20.8%，但2010－2012年再度下降到15.4%。這表明近20多年加拿大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持總體呈下降趨勢。盡管如此，加拿大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持水平仍高于同期的中國(15.1%)、美國(7.5%)、巴西(5.0%)、澳大利亞(2.9%)、南非(2.5%)、新西蘭(0.6%)，低于挪威(59.9%)、日本(51.3%)、韓國(49.7%)、歐盟(18.9%)、俄羅斯(16.2%)，以及OECD 國家平均水平(18.7%)，在OECD 成員中處中等偏下水平(圖1)。

圖1 2010－2012年OECD 與非OECD 國家生產(chǎn)者支持百分比

第三，農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持(GSSE，用于衡量政府財政對整個農(nóng)業(yè)部門的支持)保持基本穩(wěn)定，略有增加。1986－2003年，一般服務(wù)支持在20 億加元附近波動，2004年至今在25 億加元上下波動(表3)。

第四，農(nóng)業(yè)支持政策對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的干預(yù)和扭曲明顯減弱。數(shù)據(jù)顯示，生產(chǎn)者名義支持系數(shù)(NACp，是包括對生產(chǎn)者補貼支持的總收入與不包括對生產(chǎn)者補貼支持的總收入的比率)從1986－1988年的1.56 和2004－2006年的1.26 下降至2010－2012年的1.18；消費者名義支持系數(shù)(NACc，是消費者購買國內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的實際消費總額與以邊境價格計算的消費總額的比率)從1986－1988年1.30下降至2010－2012年1.18，都表明農(nóng)業(yè)政策對市場干預(yù)越來越小。

2. 農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)

(1)農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)結(jié)構(gòu)。從加拿大農(nóng)業(yè)支持總量的構(gòu)成看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持(PSE)占比由1986－1988年80.2%下降到2010－2012年74.4%，一般服務(wù)支持百分比(percentage GSSE)相應(yīng)地由19.7%提高到25.3%。這表明：一方面，農(nóng)業(yè)支持政策主要支持和補貼生產(chǎn)者，另一方面，農(nóng)業(yè)支持政策對生產(chǎn)者行為和決策的影響越來越弱。在實施“未來增長的政策框架”(GF)之前，農(nóng)業(yè)支持總量中源自納稅人的轉(zhuǎn)移占到60%左右，源自消費者的轉(zhuǎn)移約占到40%，表明農(nóng)業(yè)支持的政策成本主要由納稅人承擔(dān)。自2008年GF 實施以來，消費者在承擔(dān)農(nóng)業(yè)支持政策成本方面發(fā)揮越來越重要的作用，截至2012年，消費者承擔(dān)的政策成本與納稅人大體相當(dāng)(表3)。

表3 加拿大農(nóng)業(yè)支持政策評估

(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持(PSE)結(jié)構(gòu)。第一，價格支持措施仍發(fā)揮重要作用。20 世紀(jì)80年代末90年代初，市場價格支持(MPS)在加拿大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持中的占比大多高于50%，個別年份在60%以上；由于1995年取消對小麥、大麥和油菜籽的價格支持，隨后幾年市場價格支持占比有所下降，多數(shù)年份僅略高于40%??，F(xiàn)階段，加拿大仍對乳制品、禽肉和蛋類實施價格支持，自2008年國際乳制品價格低迷以來，價格支持水平再度上漲，由27.3 億加元增加到2012年的48.3 億加元(其中牛奶價格支持由18.2 億加元增加到32 億加元)，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持的比重因此接近60%。第二，近年一個顯著的特征是，加拿大用掛鉤補貼(與產(chǎn)量、面積、價格、投入品、收入等掛鉤的直接補貼)逐步替代脫鉤補貼。21 世紀(jì)初至2008年，脫鉤補貼在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持中的比重呈上升趨勢，基本維持在10%以上，2005年達到頂峰23.6%?。但2008年實施“未來增長的政策框架”(GF)以來，掛鉤補貼特別是與現(xiàn)期種植面積或動物數(shù)量掛鉤的補貼(如農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)收入保險等項目)，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持的35%以上，但同期脫鉤補貼下降到7%以下，2010年和2012年分別只有0.9%和0.4%。這也顯示了掛鉤補貼已成為當(dāng)前加拿大直接補貼的主要方式(圖2)。

圖2 加拿大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)

(3)農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持(GSSE)結(jié)構(gòu)。研究與發(fā)展是加拿大農(nóng)業(yè)部門保持創(chuàng)新和競爭力的重要途徑，其在一般服務(wù)支持始終處于基礎(chǔ)地位，2010－2012年占到20.1%；基礎(chǔ)設(shè)施投入亦保持相對穩(wěn)定狀態(tài)，占比維持在20%左右。一個重要變化是，2005年以前重點在于營銷與推廣，1986－1988年占比為28.6%、1995－1997年為27.8%、2004－2006年為24.4%，但2010－2012年快速下降到9.3%；與此相反，檢驗檢疫服務(wù)占比由1986－1988年17%、1995－1997年為17.3%，快速上升到2004－2006年28.5%，2010－2012年39.3%，已成為最大的一般服務(wù)支持計劃(圖3)。

圖3 加拿大一般服務(wù)支持支持結(jié)構(gòu)

3. 農(nóng)業(yè)支持產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

加拿大近年增加了對具體的特定農(nóng)產(chǎn)品支持。2008年以來，針對特定農(nóng)產(chǎn)品的支持在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持中的占比明顯增加，2010－2012年平均達75.7%，較2004－2006年增長18 個百分點；而針對所有農(nóng)產(chǎn)品的補貼和生產(chǎn)者的其他補貼則顯著下降，顯示出農(nóng)業(yè)支持政策的針對性增強、指向性更加明確(表4)。

表4 加拿大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持 %

總的來看，加拿大農(nóng)業(yè)支持產(chǎn)品結(jié)構(gòu)具有如下特征：其一，加拿大特定農(nóng)產(chǎn)品補貼率?(percentage PSCT)總體有大幅下降，由1986－1988年平均28.4%下降到2010－2012年12.1%，但自1995年以來一直都穩(wěn)定在該水平。其二，政策支持的品種發(fā)生較大變化。數(shù)據(jù)顯示，20 世紀(jì)80年代末，小麥、玉米、大麥、油菜籽、牛奶、禽肉、蛋的特定農(nóng)產(chǎn)品補貼率均在20%左右，其中1986－1988年牛奶平均補貼率達73.6%；現(xiàn)階段支持的重點只有牛奶、禽肉和蛋。其三，不同品種的支持水平有較大差異。2010－2012年，牛奶、蛋、禽肉是支持水平位居前三的農(nóng)產(chǎn)品，補貼率平均為50.8%、25.2%和24.8%，遠高于OECD 同類產(chǎn)品的平均支持水平。而豬肉(5.6%)、大麥(3%)、牛肉(2.8%)、小麥(2.2%)、玉米(1.4%)、大豆(1.1%)等補貼率明顯低于OECD 同類產(chǎn)品的平均支持水平(圖4)。

圖4 2010－2012年加拿大與OECD 的特定農(nóng)產(chǎn)品補貼率比較

四、對中國農(nóng)業(yè)支持政策改革的啟示

為順應(yīng)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由化的時代潮流，加拿大積極推進農(nóng)業(yè)政策改革，構(gòu)建市場導(dǎo)向的支持政策體系，使農(nóng)業(yè)成為一個充滿活力和創(chuàng)新、富有競爭力和適應(yīng)力的部門，對于中國農(nóng)業(yè)支持政策的改革和調(diào)整，探索構(gòu)建綜合配套、指向明確、結(jié)構(gòu)清晰、操作簡便的農(nóng)業(yè)支持政策體系有如下啟示：

一是應(yīng)加快改革農(nóng)業(yè)管理體制。加拿大對農(nóng)產(chǎn)品實行雙重管理——對具有競爭力的生產(chǎn)部門實行市場化管理，對乳制品、禽肉和蛋類實行國家供應(yīng)管理，無論哪一種管理，都注重形成生產(chǎn)—加工—銷售一體化的管理體制。加拿大聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部負責(zé)“所有”與農(nóng)業(yè)相關(guān)的事務(wù)，避免部門分割、管理重疊等問題，確保農(nóng)業(yè)部門管理的協(xié)調(diào)高效。而當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)管理體制的部門分割、政出多門、管理多頭、職能錯位與失位并存等問題突出，亟待建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的農(nóng)業(yè)管理體制機制。

二是應(yīng)積極探索由中央政府—省級政府—市縣政府聯(lián)合構(gòu)建“一體化”農(nóng)業(yè)支持政策。從2003年的“農(nóng)業(yè)政策框架”(APF)開始，加拿大即嘗試構(gòu)建聯(lián)邦政府—省政府—地方政府一體化農(nóng)業(yè)政策，聯(lián)邦政府負責(zé)政策制定和預(yù)算，省政府和地方政府負責(zé)靈活實施相關(guān)政策。近年，中國不斷加大對農(nóng)業(yè)的支持補貼力度，中央政府出臺了很多新的支持政策，財政支農(nóng)資金快速增加。與此同時，省、市、縣各級政府也紛紛出臺各種農(nóng)業(yè)支持政策、給予大量的財政補貼。但是，由于政出多門、多頭管理，乃至每年全國究竟投入多少支農(nóng)資金、用到何處、實際效果怎樣，對此甚至無法弄清楚。因此，中國有必要探索由各級政府聯(lián)合構(gòu)建一體化農(nóng)業(yè)支持政策，做好財政支農(nóng)資金預(yù)算，歸并各項政策，減少重復(fù)性和不合理的補貼項目，整合各類財政資金，減少漏損，提高資金利用效率。

三是應(yīng)加快探索農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理體系。加拿大農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理涵蓋了收入穩(wěn)定、作物保險、融資借貸等內(nèi)容，既是風(fēng)險管理的工具，又是收入支持的基石。如收入穩(wěn)定計劃包括農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定，以及農(nóng)業(yè)恢復(fù)和特設(shè)項目，分別對不同程度的風(fēng)險損失給予保障或補償；作物保險計劃也是針對不同程度的風(fēng)險損失進行補償，亦是對收入穩(wěn)定計劃的進一步補充。中國農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理體系設(shè)計可參照這一思路，采取多種政策工具組合，共同承擔(dān)自然和市場風(fēng)險造成的收入損失。中國已選取東北大豆、新疆棉花，以及對糧食、生豬分別試點目標(biāo)價格補貼、目標(biāo)價格保險，對于以后的推廣，筆者建議：當(dāng)市場價格與目標(biāo)價格的價差較小(可確定某一具體范圍)，可由目標(biāo)價格保險賠付；當(dāng)二者價差較大，可由目標(biāo)價格保險和目標(biāo)價格補貼(也可配合其他政策)共同補償生產(chǎn)者的損失。

四是應(yīng)進一步優(yōu)化政策組合，發(fā)揮好價格支持與掛鉤補貼的互補作用。價格支持措施因市場扭曲、效率低下而備受批評，加拿大不斷縮小價格支持的品種范圍，采用與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營或收入掛鉤的“安全網(wǎng)”替代此前的針對具體產(chǎn)品的價格支持，但對牛奶、禽肉、蛋等敏感產(chǎn)品仍采取供應(yīng)管理體系進行價格支持，這是發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策改革的共性特征和一般經(jīng)驗。對中國的啟示在于，當(dāng)前最低收購價、臨時收儲等價格支持措施的品種范圍不宜盲目擴大，應(yīng)逐步收緊品種范圍，但對事關(guān)“口糧安全”的稻谷和小麥，仍需以價格支持為主，并輔以掛鉤補貼措施；對其他農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)加快探索用掛鉤補貼措施逐步替代價格支持政策，既保持政策的針對性和指向性，又減少對市場的干預(yù)和扭曲。

五是應(yīng)加強對關(guān)鍵敏感產(chǎn)品的支持和保護。加拿大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持在OECD 成員中處于中等偏下水平，對特定農(nóng)產(chǎn)品支持也呈下降趨勢，且大多數(shù)特定產(chǎn)品補貼率明顯低于OECD 同類產(chǎn)品的平均支持水平，但是對牛奶、禽肉、蛋等敏感產(chǎn)品仍維持高保護，補貼率遠高于OECD 同類產(chǎn)品的平均支持水平。借鑒加拿大的經(jīng)驗，對于中國現(xiàn)階段而言，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的糧食特別是口糧，必須強化支持、加強保護，不能由于外部壓力或其他原因而放棄支持保護。

六是應(yīng)加強對提高農(nóng)業(yè)競爭力、適應(yīng)力和可持續(xù)發(fā)展能力項目的政策支持。加拿大農(nóng)業(yè)政策旨在增強農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，將一般服務(wù)支持集中于農(nóng)業(yè)創(chuàng)新、營銷與推廣、競爭力等領(lǐng)域。而中國現(xiàn)階段實施一系列農(nóng)業(yè)支持政策，卻存在引發(fā)農(nóng)業(yè)競爭力下滑、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展堪憂等問題，亟需調(diào)整政策目標(biāo)，更加注重農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)競爭力。為此，應(yīng)進一步加強對農(nóng)業(yè)研究與發(fā)展、檢驗檢疫服務(wù)等支持，促進農(nóng)業(yè)部門向充滿活力和創(chuàng)新、富有競爭力和適應(yīng)力的方向發(fā)展。

注 釋：

① 包括27 個成員國，即EU(27)。

② 農(nóng)業(yè)部實施首長負責(zé)制，農(nóng)業(yè)部長對農(nóng)業(yè)與食品相關(guān)的所有事務(wù)負全部責(zé)任。農(nóng)業(yè)部長除管理農(nóng)業(yè)部外，還負責(zé)食品檢驗署、谷物委員會、全國農(nóng)產(chǎn)品委員會、乳制品委員會、農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)，涉及動植物檢疫標(biāo)準(zhǔn)，谷物分級標(biāo)準(zhǔn)、新品種批準(zhǔn)和出口認證，家禽及蛋類營銷或推廣，乳制品國內(nèi)支持價格，農(nóng)業(yè)信貸等。

③ 加拿大還有10 個省級農(nóng)業(yè)部和3 個地區(qū)農(nóng)業(yè)管理部門。

④ 加拿大小麥局成立于1919年，由于經(jīng)濟壓力只維持了1年。1935年《加拿大小麥局1935年法案》再度推出這一方案。直到2012年《糧農(nóng)銷售自由方案》通過，加拿大小麥局的小麥銷售壟斷權(quán)方被解除。

⑤ 還包括谷物委員會、乳制品委員會、全國農(nóng)產(chǎn)品委員會、牲畜飼料局、火雞銷售局、雞蛋銷售局，對乳制品、禽肉、蛋類等實施供應(yīng)管理。

⑥ 這與GF 相比有所簡化。GF 規(guī)定，若當(dāng)期利潤低于歷史平均利潤的0～15%，啟動農(nóng)業(yè)投資計劃，補貼生產(chǎn)者凈銷售額的1.5%；若當(dāng)期利潤低于歷史平均利潤的15%～30%，啟動農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計劃(穩(wěn)定部分)，補貼損失的70%；若當(dāng)期利潤低于歷史平均利潤的30%～100%，啟動農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計劃(災(zāi)害部分)，補貼損失的80%；若當(dāng)期利潤為負值，則實施農(nóng)業(yè)穩(wěn)定計劃(負利潤)，補貼損失的60%。

⑦ 1995年僅為25.2%。

⑧ 近年，OECD 將PSE 方法擴展運用到中國、巴西、俄羅斯、南非、烏克蘭、印度尼西亞、土庫曼斯坦等非OECD 國家農(nóng)業(yè)政策的評估和監(jiān)測。

⑨ 有關(guān)PSE 方法可參考：OECD，2010，“OECD’s Producer Support Estimate and Related Indicators of Agricultural Support：Concept, Calculations, Interpretation and Use _the PSE Manua)”，OECD Publications Service，Paris.

⑩ 如果利用GDP 平減指數(shù)(2005年為100)消除通貨膨脹因素影響，加拿大實際農(nóng)業(yè)支持總量由1986―1988年平均120.1 億加元減少到2010―2012年平均64.6 億加元。

? 即意味著農(nóng)業(yè)總收入的35.67%來自于農(nóng)業(yè)政策的作用。

? 期間，1997―2000年仍高于50%。

? 1995年和1996年對西部地區(qū)的谷物轉(zhuǎn)型給予脫鉤補貼，因此這兩年脫鉤補貼占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持的比重分別為22.3%和23%。

? 衡量對某一特定農(nóng)產(chǎn)品的支持水平，用該特定農(nóng)產(chǎn)品獲得的生產(chǎn)者支持(PSCT)占生產(chǎn)該產(chǎn)品經(jīng)營收入的比重表示。

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