□張濤

北太行南黃河，土地后備資源不足和用地空間狹小是焦作市的基本市情。焦作市人均耕地僅有0.8 畝，是全省人均擁有土地資源和耕地面積最少、土地供給能力最差的一個(gè)市。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)核心示范區(qū)建設(shè)的需要和該市的資源稟賦都決定了資源約束將長(zhǎng)期存在。如何拓展用地空間？統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展從哪里切入？焦作市圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，積極研究新形勢(shì)、謀劃新對(duì)策、拓展新空間，通過(guò)開(kāi)展土地綜合整治，有效解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化缺地、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺錢(qián)、耕地保護(hù)缺動(dòng)力、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺抓手等問(wèn)題。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)政策保障情況

按照節(jié)約集約、優(yōu)化布局、改善民生、整體推進(jìn)的要求，緊密結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，該市完成了2011～2015年焦作市縣兩級(jí)土地整治規(guī)劃，著重對(duì)在規(guī)劃期內(nèi)的整治目標(biāo)和任務(wù)、重點(diǎn)整治區(qū)域和重大項(xiàng)目以及整治資金投入方向、規(guī)劃實(shí)施的保障措施等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃。緊緊抓住土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)契機(jī)，與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃緊密對(duì)接，按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則，在規(guī)劃中對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)優(yōu)先安排，共為新型社區(qū)建設(shè)調(diào)出基本農(nóng)田2163.7 公頃，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地預(yù)留了充足的空間。同時(shí)，該市還出臺(tái)了《焦作市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地管理暫行辦法》《焦作市人地掛鉤試點(diǎn)工作實(shí)施方案》《節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易管理辦法》等規(guī)范性文件，為進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供政策依據(jù)。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地及資金保障情況

近年來(lái)，該市積極申報(bào)土地綜合整治項(xiàng)目，共為全市29 個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)解決13827 畝建設(shè)用地，涉及拆舊區(qū)面積27189.3 畝，建新區(qū)面積13827.15 畝，項(xiàng)目實(shí)施后可節(jié)約建設(shè)用地13362.15 畝，共爭(zhēng)取上級(jí)補(bǔ)助資金1.39億元。其中，中站區(qū)朱村美苑社區(qū)2011年申報(bào)的土地綜合整治項(xiàng)目，拆舊區(qū)面積5.59 公頃，建新區(qū)面積4.61 公頃，節(jié)約建設(shè)用地0.98 公頃，2011年該社區(qū)爭(zhēng)取上級(jí)補(bǔ)助資金160 萬(wàn)元，2012年該市國(guó)土資源局、財(cái)政局、市農(nóng)辦聯(lián)合評(píng)審，從土地出讓收入中為該項(xiàng)目爭(zhēng)取市級(jí)資金120萬(wàn)元，配套建設(shè)深水井自動(dòng)供水、太陽(yáng)能熱水供水、天然氣供氣等基礎(chǔ)設(shè)施。溫縣馬莊社區(qū)為2012年申報(bào)的土地綜合整治項(xiàng)目，涉及3 個(gè)行政村的拆遷整合，拆舊區(qū)面積1368.9 畝，建新區(qū)面積571 畝，節(jié)約建設(shè)用地797.3 畝，該項(xiàng)目獲得2013年省級(jí)資金補(bǔ)助。

三、當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

在服務(wù)支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作中，焦作市做了一些有益的嘗試，但該市的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作還處于起步階段，需要探索和解決的問(wèn)題還很多。

（一）規(guī)劃滯后。目前，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃以及新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)布局和建設(shè)數(shù)量，缺乏通盤(pán)考慮，有些局部規(guī)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性，不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。政府不盡快完善全區(qū)域規(guī)劃，極有可能出現(xiàn)“規(guī)劃隨著建設(shè)走”的局面，讓新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作處于被動(dòng)局面。另外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）對(duì)規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，缺乏對(duì)轄區(qū)社區(qū)的統(tǒng)籌考慮，不愿意在規(guī)劃編制上投入必要的精力和資金。

（二）資金不足。資金不足是目前新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)推進(jìn)工作中面臨的最大難題。據(jù)初步測(cè)算，一個(gè)5000 人規(guī)模的社區(qū)，按每戶4 人，每戶建筑面積100 平方米計(jì)算，每戶建房資金約13 萬(wàn)元，整個(gè)社區(qū)約需1.6 億元，加上社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，按2500 萬(wàn)元計(jì)算，兩項(xiàng)加起來(lái)約1.9 億元。雖然該市設(shè)立了專項(xiàng)引導(dǎo)資金，還有其他政策性資金項(xiàng)目整合予以支持，但對(duì)于龐大的社區(qū)建設(shè)資金需求來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是杯水車(chē)薪。一是各級(jí)財(cái)政力量薄弱，政府難以拿出很多資金用于新型農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，沒(méi)有形成扶持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)效投入機(jī)制。二是各項(xiàng)涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合難，現(xiàn)有的各項(xiàng)涉農(nóng)資金管理分散，政出多門(mén)，牽涉部門(mén)利益，沒(méi)有建立有效的資金整合機(jī)制。三是多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)民群眾不富裕，靠農(nóng)民群眾自身籌集資金解決社區(qū)建設(shè)困難很大。四是融資渠道窄。截至目前，除農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行有支持新農(nóng)村建設(shè)貸款業(yè)務(wù)外，其他各銀行均沒(méi)有專項(xiàng)用于解決農(nóng)民購(gòu)建房資金需求的信貸產(chǎn)品。在利用社會(huì)資金方面，缺乏良好的投資環(huán)境和利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，社會(huì)資金參與積極性不高，渠道多樣化、主體多元化的投融資新機(jī)制還未形成。

（三）用地保障難度大。一是土地供給嚴(yán)重不足。截至目前，該市已啟動(dòng)的新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)用地基本上都能予以保障，但在國(guó)家“兩個(gè)最嚴(yán)格”的土地政策的大環(huán)境下，現(xiàn)行的用地審批制度難以改變。河南省每年下達(dá)焦作市的新增建設(shè)用地指標(biāo)平均為6000 畝，基本全部用以保障城區(qū)各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和工業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，各縣只能通過(guò)申報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地綜合整治項(xiàng)目來(lái)解決各類建設(shè)項(xiàng)目和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地，而申報(bào)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地綜合整治又有嚴(yán)格的政策約束，實(shí)施難度較大，在一定程度上影響了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的開(kāi)工建設(shè)。二是歸還用地指標(biāo)難度大。目前焦作市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)如火如荼，新農(nóng)村建設(shè)占用了很多耕地，而舊村拆遷復(fù)墾是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的過(guò)程，三年內(nèi)很難完成，這勢(shì)必導(dǎo)致耕地占補(bǔ)無(wú)法平衡。三是違規(guī)占地開(kāi)發(fā)現(xiàn)象有所抬頭。個(gè)別地方打著建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的幌子，進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，違反法律法規(guī)、侵吞農(nóng)村集體和群眾利益，嚴(yán)重危害了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的形象。

（四）配套政策不到位。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)涉及部門(mén)多、審批事項(xiàng)多、辦理周期長(zhǎng)、收費(fèi)高，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組意見(jiàn)較大，在一定程度上打壓了基層開(kāi)展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性和推進(jìn)速度。截至目前尚未形成支持新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的一整套系統(tǒng)的配套措施。

（五）示范帶動(dòng)作用不強(qiáng)。多數(shù)社區(qū)還處于規(guī)劃階段或剛剛起步階段，已經(jīng)開(kāi)工的社區(qū)還未完全建成，公共配套設(shè)施還沒(méi)有到位，群眾看不到入住社區(qū)帶來(lái)的好處，很多群眾還處于觀望狀態(tài)，積極性不高，缺乏先進(jìn)試點(diǎn)的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，在一定程度上影響了群眾開(kāi)展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的積極性。

（六）干部群眾認(rèn)識(shí)不到位。一方面，部分干部對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要意義認(rèn)識(shí)不足，對(duì)什么是新型農(nóng)村社區(qū)，為什么要建新型農(nóng)村社區(qū)，如何建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)等缺乏基本的認(rèn)識(shí)；對(duì)相關(guān)政策了解得不夠充分，認(rèn)為沒(méi)有錢(qián)、拆遷難，存在畏難情緒和等、靠、要思想，工作被動(dòng)應(yīng)付，缺乏積極性和主動(dòng)性。另一方面，農(nóng)民雖有改變生活方式、提高生活質(zhì)量的強(qiáng)烈愿望，但對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)了解不多，影響了主體作用的充分發(fā)揮，特別是受傳統(tǒng)居住觀念影響，不少農(nóng)戶習(xí)慣于獨(dú)門(mén)獨(dú)院的居住生活方式，加之入住社區(qū)后，擔(dān)心生產(chǎn)生活成本上升、生產(chǎn)設(shè)備存放不便等原因，致使積極性不高。還有部分群眾生活比較富裕，住房條件比較好，不愿意上樓或進(jìn)入社區(qū)生活，對(duì)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)興趣不大，甚至有抵觸心理。

四、意見(jiàn)和建議

（一）籌劃好規(guī)劃。規(guī)劃既是目標(biāo)，也是約束。做好土地綜合整治規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，是開(kāi)展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作必不可少的基礎(chǔ)工作。要統(tǒng)籌考慮各種專項(xiàng)規(guī)劃和用地空間布局，統(tǒng)籌安排，集約節(jié)約用地，促進(jìn)“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、人口向中心城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)?；?jīng)營(yíng)集中”，同時(shí)規(guī)劃要做到適度超前，確保在一定時(shí)期內(nèi)不落后。

（二）運(yùn)用好政策。人地掛鉤作為支持中原經(jīng)濟(jì)區(qū)加大“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展最能解決實(shí)際問(wèn)題的政策，為掛鉤指標(biāo)在省轄市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)，有利于在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。要充分運(yùn)用好人地掛鉤政策,既能依法依規(guī)解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地之指標(biāo)問(wèn)題，同時(shí)還能通過(guò)節(jié)余指標(biāo)交易為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供建設(shè)資金。

（三）使用好有限土地。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要以優(yōu)化土地資源配置、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、實(shí)現(xiàn)以地生財(cái)興業(yè)、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為目標(biāo)。一是嚴(yán)厲打擊違規(guī)違法搞開(kāi)發(fā)。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要依法嚴(yán)格按程序辦理土地、規(guī)劃、建設(shè)、質(zhì)量安全監(jiān)督等各項(xiàng)手續(xù)，堅(jiān)決打擊以新農(nóng)村建設(shè)為名違法違規(guī)占地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，侵害村民住房利益、宅基地權(quán)益的現(xiàn)象。二是依靠土地政策，用活土地政策。土地問(wèn)題依然需要土地政策來(lái)解決，要充分利用有利的土地政策，在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)時(shí)，優(yōu)先使用村鎮(zhèn)原址建設(shè)用地，盡可能少占用耕地，要積極通過(guò)申報(bào)土地綜合整治項(xiàng)目解決新型農(nóng)村社區(qū)用地問(wèn)題。在用地指標(biāo)不足的前提下，采取邊拆邊建滾動(dòng)發(fā)展的模式，逐步推進(jìn)新社區(qū)的建設(shè)。

(四)配套制定相關(guān)政策。要根據(jù)國(guó)家和河南省關(guān)于土地綜合整治和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的政策要求，制定相關(guān)的配套政策措施，統(tǒng)籌解決農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等問(wèn)題。通過(guò)多部門(mén)多方面配套政策的制定，形成政策合力，有效服務(wù)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（五）做好宣傳工作。要充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，形成有利于推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的良好輿論氛圍。一方面，對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行培訓(xùn)；另一方面，向社會(huì)各界進(jìn)行廣泛宣傳，求得社會(huì)各層面特別是農(nóng)民群眾對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的理解與支持。

（六）發(fā)揮好各層面作用。要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用、農(nóng)民的主體作用和社會(huì)各界的參與作用，形成社會(huì)各層面廣泛支持、參與土地綜合整治和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的良好氛圍。