郭強(qiáng)

(大慶市工商業(yè)投資擔(dān)保有限公司，黑龍江大慶163311)

地方政府融資平臺(tái)是地方政府為解決城市開發(fā)、公共設(shè)施、交通運(yùn)輸?shù)鹊胤交A(chǔ)設(shè)施建設(shè)及扶持本地中小企業(yè)發(fā)展的資金需要而組建的資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，通常以城市投資開發(fā)建設(shè)公司為主體。以投資項(xiàng)目經(jīng)營性收入或者財(cái)政收入作為質(zhì)押或還款收入，向銀行取得貸款。自2008年以來，地方政府融資平臺(tái)快速發(fā)展，為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集了大量的資金，加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，減輕了國際金融危機(jī)對(duì)我國的不利影響。然而，發(fā)展過快的地方融資平臺(tái)也暗藏著大量的隱患。這些融資平臺(tái)大都存在規(guī)模增長過快、運(yùn)作不夠規(guī)范等問題。同時(shí)，高額的政府融資平臺(tái)債務(wù)沒有穩(wěn)定的還款來源，對(duì)我國財(cái)政體系、金融體系的安全與穩(wěn)定形成了新的挑戰(zhàn)。

一、我國地方政府融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)

我國的地方政府融資平臺(tái)在緩解地方政府建設(shè)資金不足、扶持本地企業(yè)發(fā)展和拉動(dòng)內(nèi)需方面起到了積極的作用。但是從目前全國地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)營情況來看，僅靠融資平臺(tái)融資來解決地方財(cái)力不足這一模式存在著一系列的風(fēng)險(xiǎn)。

(一)對(duì)商業(yè)銀行造成的風(fēng)險(xiǎn)。部分地方政府利用融資平臺(tái)大量貸款，有的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了本年度財(cái)政的償還能力，甚至出現(xiàn)“寅吃卯糧”現(xiàn)象。隨著融資平臺(tái)貸款的數(shù)額越來越大，而往往貸款主體是融資平臺(tái)而使用者是政府，借款主體和用款、還款主體不一致，還款的資金來源主要是靠地方政府的土地出讓金，當(dāng)房地產(chǎn)走衰，土地價(jià)格下降時(shí)，政府將無力償還債務(wù)，而融資平臺(tái)又沒有足夠的現(xiàn)金流償還借款銀行，銀行就會(huì)出現(xiàn)大量到期貸款無法償還，形成不良貸款，輕則銀行的資產(chǎn)質(zhì)量下降，重則會(huì)導(dǎo)致實(shí)力較弱的中小銀行倒閉。如果全國范圍都出現(xiàn)融資平臺(tái)違約現(xiàn)象，根據(jù)傳導(dǎo)效應(yīng)會(huì)蔓延所有金融機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重時(shí)會(huì)引起系統(tǒng)或區(qū)域性的金融危機(jī)。

(二)對(duì)地方財(cái)政造成的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)是地方政府融資的“殼”，平臺(tái)的債務(wù)融資采取了財(cái)政收入擔(dān)保、政府應(yīng)收賬款質(zhì)押、股權(quán)質(zhì)押、土地資產(chǎn)質(zhì)押、項(xiàng)目回購、第三方擔(dān)保等多種方式增信，這些增信措施與地方財(cái)政收入和支付能力密切相關(guān)。地方財(cái)政承擔(dān)最終還款責(zé)任，形成了財(cái)政隱形擔(dān)保以及連帶的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于有收入的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，以項(xiàng)目收益或土地作為抵押融資，地方財(cái)政承諾兜底責(zé)任;對(duì)于沒有收入的公益性項(xiàng)目，還款資金納入以后年度財(cái)政預(yù)算。實(shí)質(zhì)上，這種做法形成了當(dāng)年地方財(cái)政隱形赤字，透支了以后年度地方財(cái)力。

(三)對(duì)中央財(cái)政造成的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府承擔(dān)了所有融資平臺(tái)借款的擔(dān)保和還款責(zé)任，隨著地方政府融資平臺(tái)的大量增加，以及地方政府的無度和無序借款，在地方財(cái)政出現(xiàn)困難無力履約時(shí)，地方政府的形象及信用會(huì)大打折扣。而根據(jù)現(xiàn)行體制，我國地方政府是不能因資不抵債而破產(chǎn)的，所有不能履約的債務(wù)最后都要由中央財(cái)政來承擔(dān)。另外，由此導(dǎo)致的地方商業(yè)銀行不良貸款，如果出現(xiàn)資不抵債破產(chǎn)時(shí)，為了社會(huì)穩(wěn)定，中央銀行有時(shí)也要出手相救，但最終還是要由中央財(cái)政來埋單。這樣就增加了中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)，使中央財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)加大。

(四)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成的風(fēng)險(xiǎn)。從宏觀政策的角度看，地方融資平臺(tái)積蓄了大量債務(wù)，為了融資平臺(tái)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證資金鏈不斷裂，政府就要出臺(tái)相對(duì)寬松的貨幣政策和財(cái)政政策。在這種情況下又刺激了投資的沖動(dòng)，使一些企業(yè)盲目上項(xiàng)目擴(kuò)大生產(chǎn)，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩和環(huán)境污染，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重破壞。

二、我國地方政府融資平臺(tái)發(fā)展中存在的問題

(一)對(duì)宏觀調(diào)控產(chǎn)生干擾。地方政府通過融資平臺(tái)大規(guī)模融資，在一定時(shí)間和一定區(qū)域內(nèi)導(dǎo)致市場中流通的貨幣增加，產(chǎn)生區(qū)域性通貨膨脹。這會(huì)釋放出錯(cuò)誤的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，直接影響國家的宏觀決策。地方政府的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目多數(shù)都要兩到三年才能完工，如果收緊貨幣政策，會(huì)使后續(xù)建設(shè)資金短缺，形成爛尾工程。如果繼續(xù)實(shí)行寬松政策，又會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)的不可控和投資泛濫，這不僅嚴(yán)重威脅國家的金融安全，也會(huì)給國民經(jīng)濟(jì)帶來嚴(yán)重影響。2009年，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，配合中央政府4萬億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，地方政府通過融資平臺(tái)貸款十多億元，間接導(dǎo)致房價(jià)暴漲、多個(gè)行業(yè)產(chǎn)能過剩，為以后的宏觀調(diào)控埋下了極大的隱患。

(二)融資狀況透明度低，監(jiān)管難度大。融資平臺(tái)根據(jù)政府的需要會(huì)采取不同的融資模式，有的從商業(yè)銀行貸款，有的通過發(fā)城投債融資，有的通過多家聯(lián)保從信托公司或基金公司進(jìn)行融資，所以對(duì)外的透明度較低。另外，債務(wù)的統(tǒng)計(jì)部門和統(tǒng)計(jì)口徑也不一樣。銀行只能統(tǒng)計(jì)融資平臺(tái)的貸款額，并不了解其它渠道的融資規(guī)模。所以就地方政府債務(wù)問題，銀行、財(cái)政和融資平臺(tái)統(tǒng)計(jì)結(jié)果不一致，導(dǎo)致我國地方債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)難度加大，給監(jiān)管工作造成很大的困擾。從2011年開始，我國就對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，直到2013年下半年有關(guān)部門給出的結(jié)果是22萬億。這時(shí)國家才察覺到地方債的問題嚴(yán)重性，開始整頓地方融資平臺(tái)，并相應(yīng)調(diào)整貨幣政策。

(三)地方政府融資規(guī)模迅速膨脹，還款風(fēng)險(xiǎn)增大。2008年爆發(fā)國際金融危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)大幅下滑，我國也不能獨(dú)善其身。2009年國家出臺(tái)4萬億刺激經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，并鼓勵(lì)有條件的地方政府成立融資平臺(tái)為中央政府投資項(xiàng)目的配套資金拓寬融資渠道。由此，地方政府融資平臺(tái)如雨后春筍般遍地開花，舉債的熱情迅速高漲。如此“井噴”式的快速增長，帶來的是地方政府較大的償債壓力。由于融資平臺(tái)過多，融資額度過大，必然會(huì)出現(xiàn)違規(guī)擔(dān)保，管理不規(guī)范，還款風(fēng)險(xiǎn)劇增。

(四)普遍存在過度負(fù)債現(xiàn)象。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，全部貸款與政府融資平臺(tái)直接相關(guān)領(lǐng)域的配套資金，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中央政府規(guī)定的比例，有的地方政府還以配套項(xiàng)目為由超額融資，把超額部分挪做他用。這就出現(xiàn)了由于地方政府的過度負(fù)債導(dǎo)致償債困境和違約現(xiàn)象，此外還存在償還風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。

(五)對(duì)貸款主體把關(guān)不嚴(yán)，貸款結(jié)構(gòu)不合理。在一般情況下，為更好地規(guī)范和管理政府融資平臺(tái)的貸款，融資平臺(tái)的貸款主體都是政策性銀行，最主要的是國家開發(fā)銀行。但自從金融危機(jī)以后，商業(yè)銀行為了利益最大化，也加入到該隊(duì)伍里。但商業(yè)銀行在利益的驅(qū)動(dòng)下，為爭取更多的平臺(tái)貸款業(yè)務(wù)，而降低標(biāo)準(zhǔn)，放松對(duì)融資平臺(tái)的全方位考核，為貸款風(fēng)險(xiǎn)埋下隱患。另外在貸款結(jié)構(gòu)上，地方政府通過融資平臺(tái)貸款多用于收益很低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生的工程，不僅收益很低現(xiàn)金回籠少，而且都是中長期貸款，這樣就導(dǎo)致商業(yè)銀行的貸款結(jié)構(gòu)不盡合理，造成一定的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、促進(jìn)我國地方政府融資平臺(tái)健康發(fā)展的對(duì)策

(一)深化財(cái)稅體制改革。地方政府之所以要通過融資平臺(tái)貸款搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，說到底還是政府財(cái)力緊張，而財(cái)政收入主要依靠稅收，增強(qiáng)地方政府的財(cái)力是化解融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的根本途徑。首先要合理劃分中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)，明確地稅和國稅的征收范圍，把政策盡量向地方傾斜，增加地方的稅收。其次是發(fā)展好地方經(jīng)濟(jì)，抓好稅源，加大征收力度，做到應(yīng)收盡收。再次是培植好稅源，加大招商引資力度，引進(jìn)能夠帶來稅收的工商項(xiàng)目，挖掘稅收增長的潛力。

(二)創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式，加強(qiáng)融資平臺(tái)的渠道建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源的渠道并非融資平臺(tái)一個(gè)，投資模式也并不是政府投資一種。在資金來源上，就某些領(lǐng)域可以考慮私人投資、股份合作制等多種形式，政府在其中可提供部分引導(dǎo)資金并給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策。在融資模式上，可以采取信托、私募、企業(yè)債、股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易等方式募集資金，也可以引進(jìn)BOT或者TOT等模式，拓寬思路減輕平臺(tái)公司的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)適當(dāng)壓縮融資平臺(tái)數(shù)量。目前我國地方政府融資平臺(tái)過多過濫，有的地市級(jí)城市甚至擁有幾十家平臺(tái)公司，并且融資平臺(tái)本身體制不健全，只管貸款，對(duì)資金用途缺乏有效管理。根據(jù)這種現(xiàn)狀，地方政府要結(jié)合本地實(shí)際根據(jù)需要適當(dāng)壓縮融資平臺(tái)數(shù)量，通過融合提高融資平臺(tái)的質(zhì)量，增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司的監(jiān)管，確保每筆貸款都“線路清晰”，風(fēng)險(xiǎn)可控。

(四)健全地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作機(jī)制。地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作欠規(guī)范，是影響其健康發(fā)展的重要問題。要完善地方政府融資平臺(tái)的公司治理結(jié)構(gòu)，政企分開，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。區(qū)別對(duì)待各地方政府融資平臺(tái)，根據(jù)地方政府的財(cái)力狀況和抗風(fēng)險(xiǎn)能力來確定融資規(guī)模。建立地方政府債務(wù)信息披露制度，避免融資平臺(tái)和金融機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱。同時(shí)，地方政府應(yīng)完善地方信用擔(dān)保體系，提高信息透明度。

(五)加大監(jiān)管力度。一是貸款銀行要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理，做好事前盡職調(diào)查，事中規(guī)范運(yùn)作，事后跟蹤監(jiān)管，在做好服務(wù)的同時(shí)，嚴(yán)格把控風(fēng)險(xiǎn)。二是地方政府應(yīng)該樹立正確的政績觀，實(shí)事求是，量力而行。根據(jù)自己的財(cái)力合理安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)始終都保持在可控的范圍之內(nèi)。三是銀行等金融機(jī)構(gòu)要對(duì)融資平臺(tái)建立信用評(píng)級(jí)制度，綜合各方面指標(biāo)，區(qū)別不同情況，把融資平臺(tái)分成不同的等級(jí)。到了有風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)邊界，銀行堅(jiān)決不為超出風(fēng)險(xiǎn)邊界平臺(tái)公司貸款，合理控制平臺(tái)公司的貸款規(guī)模，降低風(fēng)險(xiǎn)。

(六)推進(jìn)政府融資平臺(tái)、市場化改革。一是允許我國地方政府直接發(fā)行債券，使地方政府融資渠道多樣化。二是對(duì)平臺(tái)公司實(shí)行市場化經(jīng)營，減少政府對(duì)市場的金融管制。三是融資平臺(tái)實(shí)行混合所有制經(jīng)營，對(duì)于公共投資領(lǐng)域向私人開放，政府和私人共同參與，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共享收益，這樣不僅可以拓寬私人投資領(lǐng)域，而且能不斷創(chuàng)新融資方式和提高資金使用效率。

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