田天

【摘要】本文淺談財(cái)政投資評(píng)審的風(fēng)險(xiǎn)與控制進(jìn)行了簡(jiǎn)述。

【關(guān)鍵詞】廉政防控風(fēng)險(xiǎn)；投資評(píng)審；控制與預(yù)防

一、財(cái)政投資評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)及成因

（一）政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政投資評(píng)審的政策法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，主要源于相關(guān)政策法規(guī)的缺失。我國(guó)的財(cái)政投資評(píng)審工作已經(jīng)開(kāi)展十余年，但相關(guān)政策和法律法規(guī)建設(shè)遠(yuǎn)落后于評(píng)審工作實(shí)踐，評(píng)審活動(dòng)仍面臨缺乏明確、直接的法律依據(jù)和政策支持的尷尬局面。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》）規(guī)定，財(cái)政部門(mén)具有對(duì)財(cái)政資金的分配權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于財(cái)政投資評(píng)審工作在客觀上起到了對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)督管理的作用，所以模糊地講，財(cái)政投資評(píng)審工作可以將《預(yù)算法》作為法律依據(jù)。但是，《預(yù)算法》并未對(duì)財(cái)政投資評(píng)審工作涉及的具體內(nèi)容作出規(guī)定。在實(shí)際工作中，只有財(cái)政部出臺(tái)的《財(cái)政投資評(píng)審管理辦法》和地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)范性文件，明確了財(cái)政投資評(píng)審的范圍、職能等，法律層級(jí)明顯偏低。財(cái)政投資評(píng)審工作，作為代表政府對(duì)投資行為進(jìn)行監(jiān)督管理的重要手段，工作的開(kāi)展，必須有章可循、有法可依。相關(guān)法律、法規(guī)的缺失，使財(cái)政投資評(píng)審工作在依法、規(guī)范發(fā)展方面存在風(fēng)險(xiǎn)。

（二）職能定位風(fēng)險(xiǎn)。目前，國(guó)家還未對(duì)財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理職能及運(yùn)行體制等作出統(tǒng)一規(guī)定。實(shí)際工作中，財(cái)政投資評(píng)審工作既要履行行政管理監(jiān)督職責(zé)，又要行使社會(huì)中介服務(wù)職能?？v觀全國(guó)的財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)，有行政管理類(lèi)的行政機(jī)關(guān)，有參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，有財(cái)政補(bǔ)助、自收自支的事業(yè)單位，還有個(gè)別的從屬于財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)。職能定位不清，給財(cái)政投資評(píng)審工作的開(kāi)展，帶來(lái)了運(yùn)行體制上的風(fēng)險(xiǎn)，既影響了財(cái)政投資評(píng)審工作的職能界定，又弱化了各級(jí)財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)之間的組織管理，嚴(yán)重制約了財(cái)政投資評(píng)審工作的可持續(xù)發(fā)展。此外，財(cái)政投資評(píng)審工作在評(píng)審范圍方面還存在著局限性。從評(píng)審廣度上看，財(cái)政投資評(píng)審范圍僅限于財(cái)政預(yù)算內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，還有相當(dāng)一部分政府投資項(xiàng)目游離于財(cái)政投資評(píng)審范圍之外。從評(píng)審深度上看，財(cái)政投資評(píng)審工作仍停留在工程概、預(yù)、結(jié)算造價(jià)的審查上，而對(duì)影響項(xiàng)目投資關(guān)鍵的可行性研究論證、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)等階段還沒(méi)有發(fā)揮作用。這也嚴(yán)重制約了財(cái)政投資評(píng)審工作作為財(cái)政監(jiān)督管理重要手段的作用發(fā)揮。

（三）廉政防控風(fēng)險(xiǎn)。任何掌握公共權(quán)力的部門(mén)和個(gè)人都客觀存在發(fā)生腐敗行為的風(fēng)險(xiǎn)，每個(gè)有一定權(quán)力的崗位都存在著廉政風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政投資評(píng)審工作通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資金及其他財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)核查，達(dá)到保證財(cái)政資金規(guī)范、安全、有效運(yùn)行的目的，其核心是財(cái)政資金的管理與分配。評(píng)審結(jié)果如何，直接影響到被評(píng)審單位項(xiàng)目建設(shè)資金撥付進(jìn)度、工程價(jià)款結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算等重要事項(xiàng)。財(cái)政投資評(píng)審部門(mén)，從某種意義上說(shuō)，掌控著財(cái)政資金撥付額度的權(quán)利，財(cái)政投資評(píng)審人員，在很多人眼中，是實(shí)實(shí)在在握有實(shí)權(quán)的。因此，在涉及利益關(guān)系的一些人眼里，財(cái)政投資評(píng)審權(quán)力的利用價(jià)值相當(dāng)之大。他們會(huì)千方百計(jì)利用人情、金錢(qián)腐蝕拉攏評(píng)審人員，達(dá)到其追求最大效益、獲得高額利潤(rùn)的目的。在評(píng)審工作中，拉攏腐蝕現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，評(píng)審人員所處的環(huán)境并非一片凈土。

二、財(cái)政投資評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的控制與預(yù)防

（一）建立健全專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府要依法行政，財(cái)政要依法理財(cái)。財(cái)政投資評(píng)審是政府行為，必須建立健全專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，為財(cái)政投資評(píng)審工作提供基本的法律保障，使財(cái)政投資評(píng)審系統(tǒng)形成統(tǒng)一、規(guī)范、有序的行為規(guī)范，提高評(píng)審結(jié)果的權(quán)威性。一是建議修訂《預(yù)算法》。明確財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政預(yù)算管理職能，財(cái)政投資評(píng)審作為項(xiàng)目支出管理的必要環(huán)節(jié)和不可或缺的重要手段，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性、技術(shù)的可行性、支出的合理性、結(jié)果的績(jī)效性進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督和控制。二是充實(shí)和完善《財(cái)政投資評(píng)審管理規(guī)定》。修改后的規(guī)定，應(yīng)體現(xiàn)財(cái)政投資評(píng)審對(duì)財(cái)政資金使用主體的強(qiáng)制性和財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)是評(píng)審財(cái)政投資項(xiàng)目唯一合法主體兩大問(wèn)題。三是進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政投資評(píng)審專(zhuān)項(xiàng)立法工作。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法，進(jìn)一步明確財(cái)政投資評(píng)審的工作職能、范圍、建設(shè)單位的責(zé)任和義務(wù)、評(píng)審結(jié)論的作用和效力等，使財(cái)政投資評(píng)審工作在更大范圍、更深層次上發(fā)揮更加積極的作用。四是加強(qiáng)地方性財(cái)政投資評(píng)審制度建設(shè)。結(jié)合本地財(cái)政投資評(píng)審實(shí)際，進(jìn)一步健全和完善地方性財(cái)政投資評(píng)審制度，制定具有權(quán)威性、嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性的地方性規(guī)章，用制度規(guī)范來(lái)促進(jìn)財(cái)政投資評(píng)審工作，使評(píng)審工作在公開(kāi)、公平、公正的機(jī)制下健康發(fā)展。

（二）完善財(cái)政投資評(píng)審工作職能。財(cái)政投資評(píng)審工作，實(shí)際上是按照委托代理的關(guān)系，代替社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用情況進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。但從目前的制度上看，我國(guó)財(cái)政投資評(píng)審的內(nèi)容，更多地屬于微觀經(jīng)濟(jì)的范疇，只是就投資項(xiàng)目本身的效率來(lái)進(jìn)行評(píng)審，考核的是項(xiàng)目本身的活動(dòng)情況，而不是投資所產(chǎn)生的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。財(cái)政投資評(píng)審工作基本上還停留在核減財(cái)政投資額的層面上，對(duì)項(xiàng)目安排的合理性、項(xiàng)目建成后的效益等還無(wú)法做出評(píng)價(jià)。為此，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前進(jìn)行的事業(yè)單位改革和職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步明晰財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)的職能定位，解決阻礙財(cái)政投資評(píng)審工作科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制問(wèn)題。一是在項(xiàng)目立項(xiàng)審批階段，要通過(guò)對(duì)可行性研究、項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、投資概算等的審核，對(duì)投資前的立項(xiàng)合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并積極參與到項(xiàng)目前期的論證工作和概算編制工作中去，從源頭上控制投資，變事后管理為事前控制。二是在項(xiàng)目預(yù)算編制階段，要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)模等進(jìn)行全面審核，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案、施工圖紙及其他有關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)和剔除項(xiàng)目預(yù)算中的不合理因素，防止虛報(bào)高估，從而為科學(xué)、合理地確定項(xiàng)目投資預(yù)算服務(wù)。三是在項(xiàng)目竣工結(jié)算及財(cái)務(wù)決算階段，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目資料、有關(guān)合同、投資完成情況等的評(píng)審，合理確定資金撥付數(shù)額，為國(guó)庫(kù)集中支付提供可靠依據(jù)；同時(shí)，通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)核算情況和項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表進(jìn)行評(píng)審，準(zhǔn)確核定項(xiàng)目的建設(shè)成本和資產(chǎn)價(jià)值，便于項(xiàng)目建成投入使用后的資產(chǎn)管理。四是在項(xiàng)目完成交付階段，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)、資金使用效益等進(jìn)行深入績(jī)效評(píng)價(jià)，提出管理上的建議，并通過(guò)對(duì)大量具體項(xiàng)目綜合分析歸納，探索項(xiàng)目支出規(guī)律，為新一輪預(yù)算編制和項(xiàng)目安排提供依據(jù)。

（三）健全防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。保證評(píng)審工作的公平、公正，必須加強(qiáng)評(píng)審部門(mén)內(nèi)部制度建設(shè)，讓權(quán)力得到制約和監(jiān)督。要嚴(yán)密評(píng)審流程，細(xì)化管理環(huán)節(jié)，構(gòu)建安全體系。在項(xiàng)目接收環(huán)節(jié)，要嚴(yán)格履行評(píng)審項(xiàng)目立項(xiàng)審查、報(bào)審資料交接制度，加強(qiáng)項(xiàng)目單位報(bào)審資料合法性、合規(guī)性審查，嚴(yán)把項(xiàng)目進(jìn)口關(guān)。在項(xiàng)目初審環(huán)節(jié)，建立現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)審批制度和評(píng)審資料補(bǔ)充審批制度，避免現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)和評(píng)審資料補(bǔ)充的隨意性，降低初審人員發(fā)生廉政問(wèn)題的可能性。在項(xiàng)目稽核環(huán)節(jié)，稽核部門(mén)只與初審部門(mén)而不和項(xiàng)目單位接觸，保證稽核工作的獨(dú)立性，同時(shí)對(duì)初審環(huán)節(jié)形成監(jiān)督和制約，嚴(yán)守項(xiàng)目出口關(guān)。

雖然當(dāng)前的財(cái)政投資評(píng)審工作中仍然存在著一些問(wèn)題，但只要我們勇于正視問(wèn)題，大膽改革創(chuàng)新，不斷完善制度機(jī)制，這些問(wèn)題一定能夠得到有效解決，財(cái)政投資評(píng)審規(guī)范財(cái)政投資行為、優(yōu)化資源配置的職能作用一定能夠得到更加有效的發(fā)揮。

作者簡(jiǎn)介

作者系哈爾濱商業(yè)大學(xué)公共管理碩士在讀研究生。