郝成++柴剛

4月21日，發(fā)改委宣布廢除該部門(mén)曾經(jīng)制定的《食鹽專(zhuān)營(yíng)許可證管理辦法》，這被很多不了解內(nèi)情的公眾理解為食鹽專(zhuān)營(yíng)制度的廢除，結(jié)果證明這只是誤讀，因?yàn)榘l(fā)改委早已經(jīng)失去了管理食鹽的權(quán)力，這次的廢除似乎更多的是對(duì)已經(jīng)無(wú)效的部門(mén)法規(guī)的清理。但外界誤讀的背后，則是多年來(lái)對(duì)于鹽業(yè)專(zhuān)營(yíng)制度的質(zhì)疑、不滿(mǎn)和爭(zhēng)論。

就算在19年前已經(jīng)在中央政策層面放開(kāi)的工業(yè)鹽領(lǐng)域，仍然在各地不斷遭到壟斷勢(shì)力的非法干預(yù)，更何況關(guān)乎人們?nèi)粘ｏ嬍车氖秤名}。國(guó)有鹽業(yè)系統(tǒng)龐大復(fù)雜的體系與盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益糾葛導(dǎo)致鹽業(yè)改革一直停留在紙面上，利益群體對(duì)于改革的阻滯讓積聚的矛盾日漸加深。

官鹽改革十年之困

4月21日，發(fā)改委宣布《食鹽專(zhuān)營(yíng)許可證管理辦法》廢止，這讓持續(xù)多年的食鹽專(zhuān)營(yíng)制度，再次成為輿論焦點(diǎn)。不少人誤以為即將不再對(duì)食鹽的產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)進(jìn)行審批，甚至可能會(huì)廢除食鹽專(zhuān)營(yíng)制度。

之后中國(guó)鹽業(yè)總公司、中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)澄清食鹽專(zhuān)營(yíng)政策并無(wú)變化，被廢止的《食鹽專(zhuān)營(yíng)許可證管理辦法》原是發(fā)改委在管理鹽業(yè)時(shí)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章，但2008年鹽業(yè)歸屬工信部管理后，這一規(guī)章實(shí)際已經(jīng)失去意義。但媒體、公眾的聲音一致表現(xiàn)為質(zhì)疑和斥責(zé)。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這明顯的“誤讀”背后，是明確的利益訴求，尤其在工業(yè)鹽領(lǐng)域：雖然相關(guān)法規(guī)早已將工業(yè)鹽“放開(kāi)”，但各地依然對(duì)工業(yè)鹽設(shè)置種種障礙，鹽政執(zhí)法部門(mén)動(dòng)輒采取查扣、沒(méi)收、罰款甚至抓人等強(qiáng)行手段，這讓參與其間的企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)倍感壓制。

目前來(lái)看，這種反抗已經(jīng)取得一定進(jìn)展，在多地多場(chǎng)訴訟中，民營(yíng)鹽業(yè)企業(yè)勝訴，且已有地方宣布取消鹽務(wù)局，將相關(guān)職能移交工信部門(mén)。但每有契機(jī)，矛盾便轉(zhuǎn)為激烈的輿論指責(zé)，驟然爆發(fā)。

中鹽集團(tuán)：名義上的壟斷

“就算中鹽集團(tuán)和中鹽協(xié)會(huì)不發(fā)文，《食鹽專(zhuān)營(yíng)許可證管理辦法》的廢止，也動(dòng)不了食鹽專(zhuān)營(yíng)格局一厘米?！?月30日午間，鹽業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部人士嚴(yán)?。ɑ┬ΨQ(chēng)，人們其實(shí)并未對(duì)國(guó)家食鹽系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)鹽”或“國(guó)鹽系統(tǒng)”）真正了解，甚至對(duì)其基礎(chǔ)格局都存在重大誤解，以至于有不少人認(rèn)為中鹽集團(tuán)是一統(tǒng)天下的壟斷巨頭。

食鹽專(zhuān)營(yíng)制度，最早出現(xiàn)在2600多年前的春秋時(shí)期。齊國(guó)在管仲的建議下，對(duì)食鹽進(jìn)行“官營(yíng)”，從而讓齊國(guó)較為豐富的海鹽資源為國(guó)增收。此后，歷代延續(xù)專(zhuān)營(yíng)。

1949年中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)大陸地區(qū)亦實(shí)行專(zhuān)營(yíng)制度，但在管理權(quán)歸屬和具體實(shí)施上陸續(xù)有變動(dòng)。

較大的變化出現(xiàn)在上世紀(jì)五六十年代，當(dāng)時(shí)產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)、稅、存先高度統(tǒng)一，后又分頭管理，其間總體管理一度歸屬輕工業(yè)部。進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，中國(guó)鹽業(yè)總公司成立，對(duì)原有專(zhuān)營(yíng)中的企業(yè)部分進(jìn)行歸攏和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。上世紀(jì)90年代則在法規(guī)方面進(jìn)行健全，同時(shí)從政策上放開(kāi)了對(duì)工業(yè)鹽的專(zhuān)營(yíng)。

2001年，當(dāng)時(shí)的經(jīng)貿(mào)委在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理局設(shè)立鹽業(yè)管理辦公室，從而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家層面的政企分開(kāi)。2003年，經(jīng)貿(mào)委撤消后，發(fā)改委成為鹽業(yè)專(zhuān)管部門(mén)，中鹽則成為全國(guó)食鹽專(zhuān)營(yíng)主體。

歷史上的諸多變動(dòng)，時(shí)至今日仍有大量遺留痕跡。比如在河北，中鹽雖然占有市場(chǎng)，但運(yùn)銷(xiāo)方面卻由供銷(xiāo)社系統(tǒng)承擔(dān)；而在黑龍江，鹽務(wù)至今由中鹽和省糧食局雙頭管理。

在一系列變化后，中鹽最終變成了名義上的專(zhuān)營(yíng)主體。不過(guò)嚴(yán)俊稱(chēng)，“人們都不知道，中鹽的食鹽是無(wú)法進(jìn)入許多地方的?！庇浾邚闹宣}獲得的資料顯示，中鹽40多個(gè)下屬公司中，區(qū)域重合較多，沿海多個(gè)省份均無(wú)布局。嚴(yán)俊也證實(shí)，中鹽是無(wú)法進(jìn)入包括山東（青島除外）、江蘇、浙江、福建等多個(gè)沿海省份的……官方數(shù)據(jù)顯示，目前，中鹽總公司只覆蓋了全國(guó)34%的國(guó)土面積，且多在幅員遼闊的西北地區(qū)；食鹽批發(fā)量占全國(guó)食鹽計(jì)劃總量的17.7%。

人們所說(shuō)的“鹽業(yè)公司”許多時(shí)候?qū)嶋H上只是所在省份省一級(jí)國(guó)資委管理下的地方國(guó)有企業(yè)，而這些企業(yè)與中鹽除了名義上的受業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，人事、財(cái)務(wù)并不受中鹽控制。

不過(guò)，上述一切顯然不妨礙中鹽作為目前最大、也是唯一的鹽業(yè)央企，遭遇社會(huì)各種質(zhì)疑和指責(zé)?！澳撤N意義上，中鹽是躺槍?zhuān)彩谴韲?guó)鹽系統(tǒng)在接受指責(zé)。所以你別想他們會(huì)站出來(lái)辯解?！眹?yán)俊稱(chēng)。

4月30日，記者在中鹽采訪期間，中鹽工作人員告訴記者，由于地處偏遠(yuǎn)，其食鹽產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)成本均要較其他地方高出不少。且根據(jù)我國(guó)“以近補(bǔ)遠(yuǎn)、抽中補(bǔ)邊”的原則，為保障一些交通不便地區(qū)吃到安全放心鹽，其運(yùn)輸帶來(lái)的成本增加，并不能在終端銷(xiāo)售以漲價(jià)平衡。比如黑龍江的用鹽，是需要從河北調(diào)配的，但在銷(xiāo)售時(shí)，依然要執(zhí)行國(guó)家定價(jià)。

國(guó)鹽系統(tǒng)人士認(rèn)為，輿論僅用終端售價(jià)和出廠價(jià)算出的所謂暴利，實(shí)則缺乏太多對(duì)現(xiàn)代企業(yè)應(yīng)有的考慮，比如資產(chǎn)、設(shè)備折舊、運(yùn)輸、員工工資等費(fèi)用。

中鹽副總經(jīng)理、新聞發(fā)言人黃偉在早前接受媒體采訪時(shí)也強(qiáng)調(diào)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前公眾每年人均消費(fèi)食鹽13元，每月1元多，不及一瓶礦泉水的價(jià)錢(qián)。

加碘：專(zhuān)營(yíng)的最大理由

1994年，根據(jù)我國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)做出的“在2000年消除碘缺乏病”承諾，《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》開(kāi)始實(shí)施，至此，中國(guó)大陸開(kāi)始推行“全民強(qiáng)制補(bǔ)碘”計(jì)劃，這一度被喻為與計(jì)劃生育政策同樣重要且浩大的全民計(jì)劃。

與此配套的是，1996年頒布的《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》再次加強(qiáng)了食鹽專(zhuān)營(yíng)制度。其后，中國(guó)鹽業(yè)總公司和各地官方鹽業(yè)公司成為當(dāng)時(shí)“國(guó)退民進(jìn)”改革大潮中罕見(jiàn)的例外。

加碘帶來(lái)的碘缺乏病消除效果明顯，但另一種擔(dān)憂(yōu)出現(xiàn)，據(jù)研究機(jī)構(gòu)早前數(shù)據(jù)顯示，國(guó)人每天攝入碘量就達(dá)到了220—850微克，這遠(yuǎn)超正常人體每天需要的150—200微克區(qū)間。這是否會(huì)引發(fā)另外的病癥增加？

從1999年開(kāi)始，原中國(guó)醫(yī)科大學(xué)校長(zhǎng)滕衛(wèi)平在為期5年的“碘攝入量對(duì)甲狀腺疾病的影響”研究后，得出結(jié)論是：缺碘引起的甲亢基本消除，但碘過(guò)剩導(dǎo)致的甲狀腺疾病正在增加。同時(shí)，在2005年，世界衛(wèi)生組織根據(jù)我國(guó)兒童尿碘中位數(shù)的監(jiān)測(cè)結(jié)果，將中國(guó)描述為“超過(guò)適宜量”。此后，兩會(huì)代表及媒體開(kāi)始對(duì)加碘政策提出不同聲音。到2009年，加碘問(wèn)題最終變?yōu)檩浾摻?jīng)久不息的熱點(diǎn)話(huà)題。

此外，反對(duì)者認(rèn)為過(guò)去2600多年專(zhuān)營(yíng)過(guò)程中的各種理由，在當(dāng)下早已不復(fù)存在，比如對(duì)國(guó)家的利稅貢獻(xiàn)，早已從魏晉南北朝時(shí)期的80%甚至90%左右，降低到解放初的5.49%，2006年更是已經(jīng)低至0.04%；儲(chǔ)量異常豐富和絕對(duì)保障的生產(chǎn)工藝，也讓食鹽絕不再是稀缺品。相反，目前整個(gè)鹽業(yè)市場(chǎng)都存在產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題——當(dāng)然，2011年出現(xiàn)的“搶鹽”風(fēng)波完全是出于謠言和無(wú)知。

“加碘是食鹽專(zhuān)營(yíng)制度存在最大的理由，也可能是唯一的理由了?！甭蓭熰u佳萊自2001年開(kāi)始，迄今已經(jīng)代理涉鹽案件60多起。他認(rèn)為，加碘的問(wèn)題更應(yīng)該是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，而非必然要通過(guò)專(zhuān)營(yíng)來(lái)保障。

“抵御外資”背后的改革混亂

如果食鹽專(zhuān)營(yíng)全面放開(kāi)，會(huì)發(fā)生什么？在國(guó)鹽系統(tǒng)人士給記者的諸多預(yù)想中，被提及較多的，是目前這種復(fù)雜的格局中，放開(kāi)極有可能被一些外資企業(yè)利用渠道便利及資本優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的壟斷，而之后則會(huì)讓國(guó)人面臨用鹽安全和食鹽漲價(jià)的問(wèn)題。

“我們掌握的信息顯示，國(guó)外企業(yè)已經(jīng)在四川等地布局，且通過(guò)某些企業(yè)不斷支持反對(duì)者發(fā)聲，并妖魔化食鹽專(zhuān)營(yíng)制度。他們一旦得逞，會(huì)做什么？他們會(huì)立即用資本優(yōu)勢(shì)和渠道優(yōu)勢(shì)把我們的企業(yè)并購(gòu)?fù)?，或打擊完，之后定價(jià)權(quán)就在他們手里了，那個(gè)時(shí)候誰(shuí)還能保證在超市里花一塊多錢(qián)就能買(mǎi)到放心鹽？”某國(guó)鹽系統(tǒng)中層對(duì)記者說(shuō)。

而嚴(yán)俊也在5月1日接受記者采訪時(shí)，對(duì)這一預(yù)想表示支持。他認(rèn)為，當(dāng)前鹽業(yè)整體產(chǎn)能過(guò)剩，在已經(jīng)放開(kāi)的工業(yè)鹽領(lǐng)域，國(guó)鹽的定價(jià)較高，為的是平衡食鹽銷(xiāo)售中出現(xiàn)的虧損。但民營(yíng)鹽業(yè)不承擔(dān)食鹽職責(zé)，單做工業(yè)鹽，可以低價(jià)贏利求存，這就導(dǎo)致官鹽和民鹽在工業(yè)鹽領(lǐng)域沖突明顯，且互掐已久，矛盾甚深。

“官鹽利用鹽政執(zhí)法打擊民鹽，而民鹽呢，轉(zhuǎn)手就把工業(yè)鹽變成食鹽，弄個(gè)假包裝放到食鹽渠道了，從而扳回前面損失的利益。”嚴(yán)俊認(rèn)為，在此過(guò)程中，作為公權(quán)的鹽政執(zhí)法本應(yīng)堅(jiān)守法規(guī)。但現(xiàn)實(shí)卻是，他們一方面被官鹽的利益驅(qū)使，違法去打擊民營(yíng)工業(yè)鹽；另一方面也會(huì)與民鹽進(jìn)行利益上的勾兌，又違法幫民鹽進(jìn)入食鹽領(lǐng)域。如此一來(lái)，鹽政執(zhí)法者被腐化，失去市場(chǎng)規(guī)則、法規(guī)守護(hù)人的作用。

這雖然被反對(duì)者斥責(zé)為“受迫害式想象”，但這個(gè)推導(dǎo)過(guò)程中描述出的鹽業(yè)現(xiàn)狀卻為雙方所認(rèn)可。尤其關(guān)于鹽政執(zhí)法，更有民營(yíng)鹽業(yè)企業(yè)主向記者細(xì)數(shù)其中問(wèn)題所在。工業(yè)鹽和食鹽的生產(chǎn)工藝和設(shè)備并無(wú)多大區(qū)別，這也導(dǎo)致前述“工業(yè)鹽入食鹽”之說(shuō)有著技術(shù)上的基礎(chǔ)，且近年發(fā)生的案件也不斷證明著這一點(diǎn)。

“現(xiàn)在虛偽的是，官方每次只是說(shuō)假鹽，但實(shí)際上這個(gè)鹽怎么假了？他們都是一樣的氯化鈉而已。不同的就是，假鹽沒(méi)有從官方買(mǎi)包裝袋，沒(méi)走官鹽的流通路徑而已?！泵駹I(yíng)鹽業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人王蘭生稱(chēng)。

更多的民營(yíng)鹽業(yè)企業(yè)則向記者反映了當(dāng)?shù)佧}業(yè)執(zhí)法的混亂，律師鄒佳萊則指出所謂的鹽業(yè)管理局（多與地方官方鹽業(yè)企業(yè)一套人馬）執(zhí)法人員，他們從省級(jí)司法局拿到了行政執(zhí)法許可證，但從法律上，這些人并不具備執(zhí)法權(quán)——他們甚至都不是公務(wù)員，因?yàn)辂}業(yè)管理局的設(shè)立本身就缺乏合法性。

“一個(gè)把目標(biāo)定在為國(guó)家執(zhí)行政策的企業(yè)，他想要盈利的動(dòng)力會(huì)有多大？”嚴(yán)俊稱(chēng)。

另有消息稱(chēng)，以打破壟斷、全面市場(chǎng)化為目標(biāo)的中國(guó)鹽業(yè)體制改革方案，目前確實(shí)正在制定之中，并有望在今年8月出臺(tái)。類(lèi)似消息在2005年國(guó)務(wù)院提出鹽業(yè)改革以來(lái)時(shí)有所聞。甚至2009年年末，發(fā)改委和工信部組建的鹽業(yè)體制改革工作小組曾一度完成鹽業(yè)體制改革方案初稿。

而2009年年底，國(guó)務(wù)院國(guó)資委企業(yè)監(jiān)事會(huì)監(jiān)事陳國(guó)衛(wèi)稱(chēng)“中國(guó)鹽業(yè)總公司強(qiáng)烈地反對(duì)這場(chǎng)改革”。據(jù)媒體報(bào)道，中鹽協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)董志華曾公開(kāi)表示，過(guò)去的改革方案由于各種原因都停下來(lái)了，其中中鹽協(xié)會(huì)做了大量的工作，使得2009年鹽業(yè)體制改革小組提出的方案暫時(shí)停下來(lái)，“給鹽業(yè)爭(zhēng)取到了寶貴的時(shí)間?！倍救A曾任中鹽集團(tuán)董事長(zhǎng)。

中鹽或地方國(guó)營(yíng)鹽業(yè)公司，在食鹽領(lǐng)域所扮演的角色，迄今仍是絕對(duì)的中間渠道：鹽場(chǎng)的鹽必須被他們收購(gòu)，之后分裝、包裝，進(jìn)入批發(fā)，這一過(guò)程中，食鹽從出廠價(jià)變?yōu)榕l(fā)價(jià)，前后會(huì)出現(xiàn)數(shù)倍甚至數(shù)十倍的差價(jià)。

但對(duì)于中鹽而言，他們不僅有北京、上海這樣便利的大城市要去做，更有邊陲小鎮(zhèn)要做，僅運(yùn)費(fèi)一項(xiàng)就會(huì)吃掉很多利潤(rùn)。但對(duì)于地方國(guó)營(yíng)鹽業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，他們往往只需要負(fù)責(zé)本省的食鹽，卻不會(huì)有車(chē)馬勞頓的遠(yuǎn)程運(yùn)輸問(wèn)題，利潤(rùn)極大。所以整個(gè)國(guó)鹽系統(tǒng)都反對(duì)改革專(zhuān)營(yíng)制度。

就在2014年3月下旬，被反鹽業(yè)壟斷人士訴上法庭的江西省鹽業(yè)管理局被撤銷(xiāo)，相關(guān)管理職責(zé)，被交與江西省工信廳下設(shè)部門(mén)。這個(gè)變化，被行業(yè)看作近年來(lái)最大的變化，江西由此被贊走在了鹽業(yè)改革的前沿。但在反對(duì)者看來(lái)，這不過(guò)是早就該有的一步而已。（編輯/可敬）