潘圣仁

城市化是社會(huì)發(fā)展的必然，隨著既有城市用地的逐漸縮減，大量的農(nóng)村集體土地成為了城市化進(jìn)程中土地需求的主力。而基于我國特殊的土地所有制規(guī)定，國有土地與集體土地在入市、流轉(zhuǎn)等各方面都有著巨大的不同，城鄉(xiāng)二元差異帶來了諸多問題，其中突出的問題也是產(chǎn)生大量群體事件的重要原因就是集體土地征收補(bǔ)償問題，本文試著結(jié)合近期發(fā)生的山東平度征地縱火案談?wù)剬?duì)我國集體土地征收補(bǔ)償問題的看法。

一、 國有土地與集體土地

根據(jù)《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。由此可知，我國土地分兩種：國有土地和集體土地。國有土地主要集中在城市，而集體土地主要集中于城市郊區(qū)和農(nóng)村。二者不可隨意轉(zhuǎn)換，土地所有權(quán)性質(zhì)涇渭分明。如果國家需要使用集體土地，則需要依法進(jìn)行征收，并給予補(bǔ)償。過去，城市化程度很低，城市建設(shè)用地的土地需求并不旺盛，但如今，隨著城市化的迅猛發(fā)展，城市的擴(kuò)張與發(fā)展迫不及待，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)下，征收農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋匾灾С殖鞘谢l(fā)展不得不為之，而基于法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又顯得那么不合理，矛盾和沖突也就隨之而來。

二、《土地管理法》現(xiàn)有補(bǔ)償條款的問題

平度案的主要問題顯然是補(bǔ)償水平太低，而且不僅低，還不到位。這不是平度一個(gè)地方的問題，而是全國征收集體土地產(chǎn)生的普遍問題，也正是造成諸多暴力強(qiáng)拆、流血事件的主要原因。中國的廣大農(nóng)民大多樸實(shí)厚道，但凡能夠獲得較滿意的補(bǔ)償，任誰也不愿多生事端的?？墒菫槭裁淳蜎]能夠滿足農(nóng)民根本就不過分的要求呢？依照《土地管理法》第47條第二款的規(guī)定，支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。也就是說，即使嚴(yán)格依法辦事，征收一畝地的補(bǔ)償按土地年產(chǎn)值的三十倍計(jì)算，也確實(shí)高不到哪里去。以平度市為例，征收一畝地不足8萬元，轉(zhuǎn)手賣給開發(fā)商123萬，政府作為征收的主體，壟斷集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的一級(jí)市場，以極低的價(jià)格從農(nóng)民手中征地，轉(zhuǎn)手就賣給開發(fā)商，其間的巨大利潤，怎么可能不產(chǎn)生矛盾與沖突？

三、對(duì)《土地管理法》補(bǔ)償條款的修改

由此看，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償如此之低，很大程度上在于相關(guān)法律規(guī)定陳舊，立法之時(shí)沒有考慮到經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致的土地巨幅增值，立法時(shí)規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)早已不能適應(yīng)我國的現(xiàn)實(shí)情況。當(dāng)補(bǔ)償給農(nóng)民的錢還不足以購買之后在其承包的土地上建起的樓房時(shí)，誰能說這是公平的？法律最講公平，可現(xiàn)實(shí)情況卻如此不公平，那么只能說現(xiàn)行的法律亟待修改。筆者認(rèn)為對(duì)于補(bǔ)償條款應(yīng)該從兩方面進(jìn)行修改，一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定基礎(chǔ)，二是補(bǔ)償資金的歸屬對(duì)象。

其一，不再以土地年產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基礎(chǔ)，而應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，以市場價(jià)值為參考，從土地的實(shí)際出讓收入中按比例對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。此比例應(yīng)該傾向于給農(nóng)民更多，從平度的案子可以看出，政府拿的太多，而農(nóng)民拿的太少，一個(gè)億的出讓金至少應(yīng)該給農(nóng)民一半。不能因?yàn)榉梢?guī)定耕地只能進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不準(zhǔn)許進(jìn)行其他生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，就以土地作物的產(chǎn)值來計(jì)算給農(nóng)民的補(bǔ)償。而政府征收后，就以城市建設(shè)用地的市場價(jià)來獲得土地出讓金，卻依然對(duì)農(nóng)民按農(nóng)作物產(chǎn)值計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。同一塊土地，因?yàn)楣珯?quán)力的參與，產(chǎn)生了不同的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，這何來公平可言？讓農(nóng)民真正從城市化的進(jìn)程中享受地價(jià)升值帶來的紅利，這才是真正的公平。畢竟，失去土地的農(nóng)民，也將失去唯一賴以生存的基礎(chǔ)。從公平的角度，政府少拿一些土地出讓金，農(nóng)民多拿一些，是合情合理的。

其二，補(bǔ)償金的歸屬對(duì)象需要改變。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征收土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。從該條可知，真正發(fā)到農(nóng)民手中的資金只有青苗補(bǔ)助及地上附著物的錢，安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)則由農(nóng)村集體組織所有。這條規(guī)定看似合理，卻是產(chǎn)生沖突的又一大原因。很多時(shí)候，農(nóng)村整體搬遷，或者幾個(gè)村莊一起被征收，這種情況很普遍，如此一來，農(nóng)村集體組織都不復(fù)存在，再由集體組織管理和使用補(bǔ)償金不符常理。即使集體組織存在，那么如何保證集體組織對(duì)這筆巨款的管理和使用公開透明，如何保證這筆錢不會(huì)被集體組織的幾個(gè)負(fù)責(zé)人私吞或者挪用？平度案中，為什么村主任會(huì)指使他人縱火？上級(jí)政府對(duì)該資金的使用狀況是否監(jiān)督得力？在現(xiàn)有的基層群眾自治組織管理不健全、不完善的情況下，腐敗、貪污行為極容易產(chǎn)生，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，更嚴(yán)重影響黨和政府在人民群眾中的形象。所以，建議余下的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)都直接交給農(nóng)民。

政府的錢不會(huì)到農(nóng)民的手中，而集體的錢很可能也用不到農(nóng)民身上，農(nóng)民手中的錢只剩下微不足道的一部分，且經(jīng)常發(fā)生拖欠不發(fā)，或者發(fā)放不足的情況。如此，農(nóng)民如何滿意，沖突怎么可能不產(chǎn)生，類似平度的悲劇定會(huì)再次上演。綜上，針對(duì)集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定存在的問題，筆者試著給出修改建議，那就是以市場價(jià)值衡量土地價(jià)值，規(guī)定土地出讓金扣除青苗補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物補(bǔ)助費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用后，按百分之五十或者更多比例作為安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償金一次性或者分期支付給農(nóng)民；存在的集體組織，可以提留土地出讓金百分之五作為集體收益供以后發(fā)展使用。不再以土地年產(chǎn)值來計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，而以市場價(jià)值來衡量土地價(jià)值，真正實(shí)現(xiàn)同地同價(jià)，讓農(nóng)民真正享受城市化帶給他們的福利。 （作者單位：北京師范大學(xué)）