摘要：回歸以來，香港區(qū)議會逐漸突破基本法規(guī)定，出現(xiàn)明顯擴權趨勢，從一僅具咨詢和服務功能的區(qū)域組織向兼具咨詢、服務、管理和政治等的綜合功能體轉變，政治性功能和政治化色彩日益突出。區(qū)議會的擴權現(xiàn)象重新形塑了自己，其行為日益呈現(xiàn)出行政化、政治化、專職化、福利化、碎片化的趨勢。這種趨勢引起香港社會的關注和爭論，并對香港的選舉制度和政制發(fā)展進程帶來了一些新的挑戰(zhàn)與沖擊。

關鍵詞：香港；區(qū)議會；擴權；普選；趨勢

D676.58

根據(jù)香港基本法的規(guī)定，區(qū)議會也是香港政治體制中的重要組成部分，作為“非政權性的區(qū)域組織”，“接受香港特別行政區(qū)政府就有關地區(qū)管理和其他事務的咨詢，或負責提供文化、康樂、環(huán)境衛(wèi)生等服務”。但是，隨著回歸以來香港政制發(fā)展的實踐，區(qū)議會的民事功能和政治功能都呈現(xiàn)出不斷強化的趨勢，不僅在地區(qū)服務與治理，更通過制度性安排作為一個重要功能界別進入立法會等權力核心。尤其在“雙普選”來臨之際，區(qū)議會更成為各個政改方案當中繞不開的重要議題。因此，厘清區(qū)議會當前的權力范疇及其背后的動力機制，對于認清其影響和未來作用的發(fā)揮都有著重要意義。

一、區(qū)議會擴權的表現(xiàn)

（一）從咨詢向決策的邁進與行政管理權限的增加。在1999年底香港市政局和區(qū)域市政局被特區(qū)政府解散之后，雖然其主要管理職能歸入到相關政府部門（環(huán)境食物局和民政事務局等），但是其產(chǎn)生模式（選舉、委任等）和一些具體地區(qū)服務項目則變相承續(xù)到區(qū)議會這一平臺，從而大大增加了區(qū)議會在香港社會的政治影響（如地區(qū)直接選舉）和地區(qū)服務功能。因此，2001年特區(qū)政府就舉行了對區(qū)議會的角色和職能的檢討，從5個方面提出加強其職能的建議，其中一條就是“讓區(qū)議員有更多機會參與制定政策的過程”。從2008年1月起，除咨詢外，區(qū)議會對十八區(qū)的地區(qū)圖書館、體育、康樂等設施具有管理、修繕等職能，對地區(qū)服務和管理發(fā)揮了積極作用，成為特區(qū)政府地區(qū)行政的重要伙伴。

2012年新一屆特區(qū)政府希望進一步加大區(qū)議會的權力。梁振英政府在首份施政報告中提出全面強化地方行政的思路（地區(qū)問題，地區(qū)解決；地區(qū)機遇，地區(qū)把握），希望建立由區(qū)議會倡導、相關政府決策局審批、民政專員執(zhí)行的地方行政邏輯框架，逐漸凸顯區(qū)議會決策源頭地位。2013年香港地方行政高峰會又達成以下共識：一是強化區(qū)議會的咨詢角色，二是擴大區(qū)議會權力。后者包括賦予區(qū)議會財政自主權和人事任命權、設立獨立的區(qū)議會秘書處、賦予區(qū)議會管理地區(qū)設施的權力、讓區(qū)議會建議政府部門執(zhí)法的優(yōu)劣先后，等等。由此可見區(qū)議會擴權的方向及趨勢。

（二）咨詢范圍的擴展與升級。目前，特區(qū)政府主動向區(qū)議會咨詢的議題，范圍已大大擴展，從地區(qū)發(fā)展、民生服務到重大政治議題，程度也不斷升級，全港十八個區(qū)議會一般都會召開專門會議進行表決、在媒體發(fā)表公開聲明等。除交通、公屋、保育與活化、垃圾處理、環(huán)保、康樂、養(yǎng)老、青年等地區(qū)民生議題之外，還不斷涉及特區(qū)政府架構設置問題、警方有關游行示威審批問題、國民教育問題、占領中環(huán)問題、行政長官提名方式問題等全港性重大政治和社會議題等。

（三）財政撥款的增加?；貧w以來歷屆特區(qū)政府都不斷增加區(qū)議會的財政撥款數(shù)量，增加其服務基層的能力。梁振英在首份施政報告中承諾在任期內給18區(qū)共20億元用于“亮點工程”建設，并減少審批程序，大幅度緩解了區(qū)議會小型工程建設的籌款壓力，也增加了服務當區(qū)的經(jīng)濟能力。在財政支持方面，這是一個新的突破。

（四）法定政治功能的增強?；貧w后，區(qū)議會的法定政治功能不斷增強。在立法會功能界別議席中，區(qū)議會作為一個界別占有1席。在選舉行政長官的選舉委員會第四大政治界別的構成中，區(qū)議會也占有一定數(shù)量。而特區(qū)政府在2005年提出的行政長官產(chǎn)生辦法修改方案中，將選舉委員會由800名增加至1600名，其中前三個界別各300名，第四屆別700人，包括全部400名民選區(qū)議員、102名委任區(qū)議員和27名當然區(qū)議員，大大增加了區(qū)議會在選舉行政長官力量中的權重。但是，由于反對派議員的反對，該方案并未獲立法會通過。而2012年所通過的政改方案，則在立法會功能界別選舉中新增加了一個界別，即區(qū)議會，包括5名議席，俗稱“超級議席”。這尤其顯示了區(qū)議會在香港選舉政治和政制發(fā)展中的重要地位和影響力。也正因為此點，區(qū)議會及其議席就成為必爭之地。

在當前圍繞行政長官普選問題上的新一輪政制爭拗當中，區(qū)議會的重要性又引起各方人士的關注。在提名委員會的構成上，黃永提出完全由區(qū)議員充任的“純區(qū)議會方案”，“真普選聯(lián)盟”在其第三方案中提出由當屆全部區(qū)議員（2015年）和全部立法會議員（2016屆）共500人組成，“香港2020”提出將全部民選區(qū)議員加入從而增至1400名的方案，等等。這都預示著區(qū)議會在未來香港政制架構中的地位還會有進一步的上升。另外，香港回歸以來區(qū)議會中的民選議席不斷增加，而委任議席不斷降低并在下屆選舉時完全取消，這也可以說明區(qū)議會民主政治內涵的增加

二、區(qū)議會擴權的動力機制

區(qū)議會的擴權是香港社會多元主體共同推動的過程，這在香港社會可以說是一個常識性問題。但是，隨著區(qū)議會的不斷擴權，區(qū)議會在社會上的表現(xiàn)與運作反而引起了不少問題和質疑，甚至是深層次的難以扭轉的矛盾。這又是不少區(qū)議會擴權推動者從一開始不及想見、也是不愿看到的結果。然而，在香港這個價值多元、政治觀點歧異的社會里，為什么會在區(qū)議會擴權問題上竟然有一致性的表現(xiàn)呢？這是一個很值得深思的問題，這一問題不解決，區(qū)議會擴權的方向以及擴權后所帶來的問題等也都難以很好得到解決。

（一）特區(qū)政府的不斷突破。正如前文所及，應該說對于區(qū)議會的擴權歷屆特區(qū)政府都提供了助力。董建華政府取消了市政局和區(qū)域市政局的建制，使得區(qū)議會成為協(xié)助政府在地區(qū)服務的重要抓手和平臺，無形中提高了其政治和社會地位。其后，也對如何增強區(qū)議會的功能做過研討，提出了肯定性的發(fā)展方向。曾蔭權政府在2005年政改方案中大大增加區(qū)議會在選舉委員會構成中的比重，此方案也開啟了之后區(qū)議會在歷次政改討論中的重要角色，也成了現(xiàn)在行政長官提名委員會組成爭議的重要議題。本屆政府從2008年起，還賦予區(qū)議會在地區(qū)實施小型工程的權力，將區(qū)議會從一地區(qū)咨詢機構向管理機構轉變，其服務社會的權力進一步增加。2010年所通過的2012年政改方案，在立法會選舉中新設置了區(qū)議會功能界別，也從而大大增強了其政治權力。2010年7月，立法會民政事務委員會還專門舉行會議，討論有關區(qū)議會的角色及定位。有議員認為，在2012年政改方案通過后，區(qū)議員未來的職能會有轉變，因此建議下放更多權力給區(qū)議會，以加強區(qū)議會在地區(qū)管理上的角色，并希望政府向公眾做意見調查，讓區(qū)議會更符合市民的期望。[1]

而梁振英政府在區(qū)議會問題上仍然承繼了前任的理念，在地區(qū)服務和政治角色方面都加強其力量。在首份施政報告中，不僅給18區(qū)議會提供20議員地區(qū)工程款項，還提出將區(qū)議會作為地區(qū)決策源頭的“地區(qū)事務、地區(qū)解決”地區(qū)政策思路。曾蔭權政府和梁振英政府都明確提出將區(qū)議會作為特區(qū)政府施政的重要伙伴。

（二）建制力量的呼吁。在上屆區(qū)議會和立法會選舉之前，工聯(lián)會陳婉嫻都極力推動區(qū)議會的擴權議題。陳婉嫻呼吁提高區(qū)議會層面，擴大其權力。她認為，提高區(qū)議會層面，有利于地區(qū)議題與政府政策結合，避免過往官僚制度引伸的擾民措施，這亦是打動她“重出江湖”的重要原因，期望特區(qū)政府盡早為架構改革做好準備，以配合政治生態(tài)改變。[2]在2012年立法會選舉前，陳婉嫻又通過媒體促請新政府盡快下放管理及撥款權力給區(qū)議會，提升地區(qū)專員職能。她說：“區(qū)議會站在最前吸納民意，何解今天被綁手綁腳，說得中聽就被政府當作擋箭牌，不中聽就當聽不見”；以致地區(qū)力量不能釋放，只會繼續(xù)“康樂部推文化部，文化部推渠務，球來球往，最后一事無成”。[3]

對此，民建聯(lián)也多有呼應和認同。如北區(qū)委任區(qū)議員、民建聯(lián)副主席陳勇就認為，要令地區(qū)行政更暢順，關鍵是政府必須進一步提升區(qū)議會功能及權力，才能真正達致特首梁振英所說的“地區(qū)問題、地區(qū)解決”。[4]另外，新民黨立法會議員田北辰也對梁振英政府提出的地區(qū)亮點工程表示贊賞，認為該政策減少了以往的行政程序，可以使區(qū)議會有更多精力和能力專注于地區(qū)事務。[5]

（三）泛民的大力推動。最為突出的兩大表現(xiàn)：一是2010年民主黨提出的功能界別區(qū)議會（二）方案并被立法會通過、中央接受。二是2013年至今多個泛民政黨和個人所提出的在提名委員會組成中增加區(qū)議會比重的方案，如真普選聯(lián)盟、香港2020等。前者增加了區(qū)議會在立法會選舉中的影響力，后者增加了區(qū)議會在行政長官普選中的影響力。

（四）區(qū)議會的自主意識。香港區(qū)議員普遍認為，目前各區(qū)議會都存在資源、人力的不足以及政府的多方掣肘。特區(qū)政府政務司司長林鄭月娥在2012年8月17日與18區(qū)區(qū)議會主席舉行的會議上，大部分區(qū)議會主席均關注目前區(qū)議會資源不足問題，希望當局可以增撥資源，并考慮多下放些權力給區(qū)議會，以加強區(qū)議會功能。[6]之后，特區(qū)政府的首份施政報告確實對此作了肯定性回應。

總之，從回歸以來區(qū)議會的發(fā)展歷史來看，區(qū)議會權力的擴張是特區(qū)歷屆政府主動建構的結果，當然也是建制、泛民、區(qū)議會自身三種力量推動、助力的結果，并且，后三種聲音往往會被特區(qū)政府接受，體現(xiàn)到特區(qū)政府的決策中來。

三、區(qū)議會擴權帶來的發(fā)展新趨勢

（一）行政化。從區(qū)議會的職能及權限看，一是增加了行政性管理職能；二是其咨詢意見高度影響到行政決策的的制定與執(zhí)行。梁振英政府希望將區(qū)議會的地位設定為地區(qū)行政決策的源頭或決策體系的起點。

（二）政治化。政治化有三方面表現(xiàn)：一是區(qū)議會自身的政治化趨勢，通過晉身立法會而成為香港政治結構中的一支力量，以及在未來“雙普選”過程中地位和作用的增強；二是區(qū)議會在行使其地區(qū)事務咨詢職能的過程中，日益影響到全港的行政決策和政治力量對比，從而使社會或經(jīng)濟問題政治化；三是特區(qū)政府會主動就一些全港性政治和社會敏感熱點議題與十八區(qū)區(qū)議會展開咨詢與商討，促使區(qū)議會在重要社會、經(jīng)濟和政治議題上表態(tài)，這種政治上的分邊站隊現(xiàn)象進一步推高了區(qū)議會的政治化趨勢。

（三）專職化。區(qū)議員的專職化是指一些當選為區(qū)議員的候選人沒有其他職業(yè)，專門擔任區(qū)議員，從事于地區(qū)工作。專職化與與專業(yè)化有明顯區(qū)別。專業(yè)化是指受過專門高等教育的智識人士，他們即使當選為區(qū)議員也沒有放棄自己的專業(yè)和專長，或者通過自己原來的專業(yè)和專長更好地為地區(qū)服務。其實，從現(xiàn)有區(qū)議員的構成來看，他們都已經(jīng)有別于上世紀八九十年代的地區(qū)人士，學歷低、無專長等等，而是呈現(xiàn)出年輕化、專業(yè)化等的特點。而專職化則更為突出。實際上，區(qū)議員的專職化也是區(qū)議會政治化的一個另類表現(xiàn)，它反映了區(qū)議會選舉政治的更加激烈以及各參選政黨為更高層次政治人才的培養(yǎng)而積蓄力量。

表1：近三屆區(qū)議會全職議員和政治類議員候選人比例

選舉年 候選人占總比例（%） 當選者占總比例（%）

2003 39.9 51.1

2007 41.1 59.3

2011 50.3 63.5

注：該表轉引自蔡子強：《區(qū)議會成了專職人士的天下》，《明報》，2011年10月27日。

（四）福利化。地區(qū)福利的提供和謀取是區(qū)議會存在的基本前提和基本立場，而區(qū)議會和區(qū)議員在日益激烈的選舉競爭中過分專注于地區(qū)福利問題，反過來又會大大加強當區(qū)市民對自我、對區(qū)議會和區(qū)議員、對特區(qū)政府更高的福利主義訴求。區(qū)議會的這一機構定位和區(qū)議員候選人以及區(qū)議員的競爭訴求，必然會導致區(qū)議會整體的福利化趨勢。而這會對特區(qū)政府施政帶來深遠影響。馬岳也認為，香港區(qū)議會自上世紀八十年代出現(xiàn)以來，其運行理念已經(jīng)從“社區(qū)運動”逐步變?yōu)椤袄姘l(fā)放”，目前更呈現(xiàn)出“社區(qū)福利主義的進一步擴張”的趨勢。[7]

（五）碎片化。區(qū)議會的碎片化，這是由區(qū)議會的基本職能和區(qū)議員的價值取向及其過度福利化趨勢所帶來的另一特征和社會發(fā)展趨勢。一方面社會很難出現(xiàn)統(tǒng)一和諧的聲音，另一方面市民在表達立場和爭取利益時的手段也會更加歧異、多元和激進，自由主義、自我主義、本位主義、民粹主義等都被放大。

四、區(qū)議會擴權帶來的爭論

（一）關于區(qū)議會功能的爭論。如上所述，香港區(qū)議會的功能已經(jīng)大大擴展，超過了基本法的規(guī)定，有咨詢、服務、行政、政治等多個功能并存。對于區(qū)議會這種權力擴大、功能擴張現(xiàn)象，不少人士開始憂慮和質疑。有人認為，按照梁振英的競選政綱及其頻繁落區(qū)所發(fā)表的言論來看，他有較大愿望對區(qū)會進行改革，以提高區(qū)會管治權力。但是囿于地區(qū)差異、官員思維和既有制度與政策，若將區(qū)會從長期以來的地區(qū)咨詢機構，“改變成為肩負解決地區(qū)問題的議會，這又是另一項梁振英必須面對的艱巨工程”。[8]卓偉認為，區(qū)議會含金量雖然增加，但是沒有改變其服務市民的性質。而泛民人士故意將其拉向政治化的道路，最終受害的會是廣大市民。當前，區(qū)議會政治化的一個突出變現(xiàn)就是一些政治投機者的參選。他們的特點都是在選前幾個月才匆匆空降，其人其黨過去都沒有服務過該區(qū)；政綱通篇不是狙擊哪個就是抵制哪個，對于區(qū)情、社政不著一詞，而且肆意在區(qū)內挑動政治對抗，務求將區(qū)選變得政治化，以期從中渾水摸魚。如反對派及其喉舌宣傳的所謂“地區(qū)霸權論”，就是為了將區(qū)選政治化而提出的假議題，目的是將做實事而得到市民支持的參選人，說成是“地區(qū)霸權”，相反平時什么都不做的反對派倒是變成推翻霸權的“義士”，扭曲了區(qū)議會服務市民的性質。又如部分參選人根本無心地區(qū)工作，只是通過狙擊建制派明星而博取知名度，如“維園阿哥”任亮憲之流利用區(qū)選大抽政治油水，如果讓這些參選人取得議席，不但未來4年難望他們會安心服務市民，而且更會將區(qū)議會變成政治攻訐場所，最終受害的只會是廣大市民。[9]新界社團聯(lián)會榮譽會長羅淑清也反對區(qū)議會政治化的趨向，認為區(qū)議會應該保持其應有面貌，一心一意為地區(qū)耕耘，為街坊服務。[10]

（二）關于區(qū)議會機構改革的爭論。正如前文所述，區(qū)議會的政治化、福利化和碎片化的新趨勢，必然會導致區(qū)議會和區(qū)議員日益專注于瑣細之事，斤斤計較，甚至政治抗衡于政府，因此不利全港利益的形成和長遠性發(fā)展。因此，香港出現(xiàn)了不少改革區(qū)議會機構和選取的意見。王志浩建議，可以按照以前社會提出的「一局一署」方案，即全港設一個市政局（管決策）和一個市政總署（管執(zhí)行），來改革現(xiàn)在的區(qū)議會。可以將現(xiàn)在十八個區(qū)議會整合成為一個新的區(qū)議會。新的區(qū)議會下可設三類委員會：第一類是全港統(tǒng)一以事務劃分的委員會，集體制定康體文化等政策；第二類是以地域劃分的地區(qū)委員會，如目前十八區(qū)區(qū)議會般討論社區(qū)發(fā)展，作長遠規(guī)劃；第三類是市政設施聯(lián)合管理委員會，委任專家聯(lián)合管理各區(qū)的市政設施，平衡社區(qū)需要和康體文化發(fā)展。同一時間，政府合并目前的康文署和食環(huán)署，成立類似過去的市政總署以執(zhí)行政策。[11]江麗芬認為，由于現(xiàn)有區(qū)議員選區(qū)過于狹小，議員為了討好選民，往往阻擊政府施政，因此建議擴大區(qū)議會選區(qū)，以照顧香港的整體利益。[12]新民主同盟也認為，現(xiàn)在區(qū)議會選區(qū)已很細小，當局不應再增加席位，否則將會使議員關注的事情更加瑣碎，當局劃分選區(qū)也更加困難。因此建議根據(jù)人口增長比例適當增加議席數(shù)量。[13]香港科技大學社會科學部副教授成名也認為，從香港民主發(fā)展的長遠來看，特區(qū)政府必須兌現(xiàn)殺局時承諾，改革區(qū)議會，如把十八區(qū)化成全港五大區(qū)，賦予處理市政或文康服務權力；而當這類區(qū)議員負責工作較繁重時，亦可增加區(qū)議員薪津，令他們不再是只管幾條街的街坊保長。[14]

（三）區(qū)議會擴權動機的爭論。由于回歸以來建制力量在區(qū)議會所占比重日益提高，并占有絕對優(yōu)勢，而這一力量發(fā)展趨勢與特區(qū)政府推動區(qū)議會擴權的趨勢又相伴隨，泛民開始質疑特區(qū)政府與建制派的關系以及區(qū)會擴權的動機，提出二者利益交換和輸送、建制派的政績工程等論調。這實際已涉及香港管治權的爭奪。一方面感到自身力量在區(qū)議會層面日益削弱，另一方面看到區(qū)議會的功能和作用在日益加強，因此，泛民心態(tài)失衡，開始質疑區(qū)議會中的建制力量以及特區(qū)政府加強區(qū)議會作用的動機，而完全忽略并無視建制派腳踏實地服務基層的努力和民心向背的消長。由于香港18區(qū)的區(qū)議會主席都由建制派擔任，在全部區(qū)議員中建制派議員也占絕對多數(shù)（2011年區(qū)選中建制派獲得74.27%的席位），因此本屆特區(qū)政府擬撥給各區(qū)議會的20億元項目費就被泛民人士指為“政績工程”、“政黨的亮點工程”、“政治分贓”，如新民主同盟立法會議員范國威、立法會議員、黃大仙區(qū)議員胡志偉等都如此批評。[15]還有不少人對警署就游行路線等問題咨詢區(qū)會事件也提出質疑，認為此舉會影響到游行示威活動的審批，不僅有違法例（公安條例），還不合邏輯。[16]

（四）區(qū)議會在普選中的地位與作用的爭論。在香港政制發(fā)展問題出現(xiàn)以來，區(qū)議會在普選進程中能否起到實質性推動作用，存在爭議；區(qū)議會在未來雙普選制度架構中的地位和作用，也存在爭議。并且，這兩種爭議的雙方觀點都明顯對立。2010年由民主黨和普選聯(lián)提出的區(qū)議會方案，學術界爭論激烈。陳健民、葉健民、馬岳、方志恒、呂大樂、蔡子強等專業(yè)人士都極力贊成；而其他專上學校教授丁南僑、司徒薇、陳志煒、成名、陳允中、蘇耀昌、張超雄、鄭宇碩等人則明確反對。王永平也認為區(qū)會方案無助于達致普選的結果[17]而各政黨與特區(qū)政府以及中聯(lián)辦之間的爭議也很大，并且觀點交鋒多次，最后才取得共識，使民主發(fā)展推進一步。2013年至今關于行政長官普選的諸多政改方案中，不少組織和個人都建議將全部民選區(qū)議員加入到提名委員會當中，甚至還有人建議由區(qū)議員一家組成提名委員會。但是這種方案也遭到了很多人的批評與質疑，認為這嚴重違法了基本法所規(guī)定的香港政制發(fā)展的均衡參與原則，打破了香港社會各階級階層、各行業(yè)職業(yè)的既有政治參與格局，不利于社會穩(wěn)定和資本主義的發(fā)展。因此，區(qū)議會在未來雙普選架構中的地位和作用分歧與爭議也很突出，未來具體情況還有待觀察。

五、區(qū)議會擴權對香港政制發(fā)展的沖擊

無疑，區(qū)議會的擴權對于改善地區(qū)民生、暢通民意具有重要意義。還有學者認為，區(qū)議會的這種制度性安排是特區(qū)政府社會治理成功的重要因素。然而，就香港政制發(fā)展問題而言，區(qū)議會的擴權對當前以及未來也會帶來不少的負面影響和沖擊。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）區(qū)議會選舉議題日趨政治化。擴權導致區(qū)議會選舉競爭加劇，政黨主導選舉成為常態(tài)，專職性政治身份人士占有區(qū)議員的比例將會進一步提升，選舉中的政治議題將逐漸挑戰(zhàn)民生議題，這將給以扎根基層、服務市民為理念和手段的建制派參選者帶來沖擊，其參選理念、工作模式、應對技巧和策略都將發(fā)生改變。并且，從2014年以來香港幾例區(qū)議會補選來看，泛民陣營也開始吸收建制陣營在區(qū)選中的經(jīng)驗和做法，調動資源服務當區(qū)居民。這種兩大陣營在區(qū)議會選舉手段、策略的趨同性，也同樣是未來選舉的一個新挑戰(zhàn)，如何既保持黨派本色，又能實現(xiàn)差異化競選，更能讓選民滿意，將成為2015年區(qū)議會選舉的新課題。

（二）區(qū)議會政治權力的加強有悖于行政主導體制。區(qū)議會作為基本法明確規(guī)定的區(qū)域組織和法定咨詢機構，尤其是其民選性、全港性、代議性、福利性的產(chǎn)生和工作特點，其擴權本身就具有顯著的兩面性。一是通過提升資源和權力，使其更可能成為特區(qū)政府的重要施政伙伴；二是由于服務地區(qū)能力的增強加之當區(qū)市民對區(qū)議會的期望更加升高，地區(qū)利益更加凸顯，因此擴權的區(qū)議會反而可能會成為特區(qū)政府施政的有力挑戰(zhàn)者，這就意味著會形成區(qū)議會某種程度上對特區(qū)政府的限權和分權。因此從實踐看，區(qū)議會擴權這種制度性安排和加強的趨勢，一方面與基本法所規(guī)定的“行政主導體制”的政制本意有所偏離，另一方面也確實對特區(qū)政府的施政帶來實際的挑戰(zhàn)和消解。

（三）區(qū)議會成為當前和今后香港政制發(fā)展進程中的一個樞紐。從現(xiàn)在香港政治生態(tài)來看，區(qū)議會在香港整個選舉政治體系中的重要性大大增強，其政治化趨勢進一步推高了香港社會的政治化程度。對于目前香港五大選舉類型（包括立法會、區(qū)議會、行政長官選舉委員會、行政長官、港區(qū)全國人大代表）而言，區(qū)議會選舉模式最具民主性，加之它受基本法的規(guī)制較少、社會關注度相對較低，因此大家都有意無意將區(qū)議會作為推動香港政制發(fā)展和民主進步的跳板與抓手，這也是前文所提出的為什么香港各股力量都推動區(qū)議會擴權的深層次原因。

尤其是在未來普選框架下，區(qū)議會更有可能全面滲透參與到其他各類選舉模式當中去，如立法會中的兩個功能界別、參與行政長官提名委員會的組成（甚至大幅增加區(qū)議會的比重）從而影響行政長官的提名、參與選舉港區(qū)全國人大代表等等。并且，由于區(qū)議會具有這種上下貫通的制度性安排，它也就會成為香港政制發(fā)展進程當中的一個新樞紐。從這一角度看，也就易于理解當前行政長官普選制度爭論中為什么多有區(qū)議會的影子了。而區(qū)議會在行政長官提名委員會組成中的比重問題，也將會成為它能否在未來香港選舉政治中發(fā)揮重要作用的關鍵一環(huán)。

總之，區(qū)議會已成為香港社會一支重要的社會動員力量、管治力量和政治力量，其作用和影響都都應引起高度重視。要正視其功能和權力擴大的趨勢，深入研究，在法律框架下對其合理定位與架構，通過理順區(qū)議會與特區(qū)政府和立法會之間的關系，更好地發(fā)揮其服務社區(qū)和穩(wěn)定社會的積極作用。

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作者簡介：常樂，中國人民大學臺港澳研究中心特約研究員、博士，全國港澳研究會會員。研究方向：香港政治。

（責任編輯：陳合營）