10年，搬遷近240萬人，接近三峽移民數(shù)量的2倍，投資近1100億元——作為建國(guó)60多年以來，涉及人口最多的一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目，陜南移民工程的意義絕不是幾個(gè)數(shù)字能概括得了的。

一位在安康從事扶貧工作近30年的老干部曾這樣說：“對(duì)于多災(zāi)多難的陜南地區(qū)而言，易地扶貧搬遷工程足以與廢除幾千年來的農(nóng)業(yè)稅政策相提并論?！?/p>

老干部的評(píng)價(jià)并不為過。并且，陜南移民工程與以往單純的貧困救濟(jì)不同，這是一次徹底的搬遷?！鞍徇w不僅僅是讓群眾改變居住的環(huán)境，更重要的是讓他們改變一種生活的方式。”陜西省委書記趙正永曾經(jīng)說過。

陜西舉全省之力能否如期完成如此規(guī)模巨大的移民工程？能否為中國(guó)的避害移民工程提供一個(gè)成功的范本？大移民會(huì)否引發(fā)一系列新的生態(tài)、社會(huì)問題？搬遷是否是遠(yuǎn)離地質(zhì)災(zāi)害的最佳抉擇？

按照國(guó)務(wù)院扶貧辦提供的資料，2001-2010年，我國(guó)易地扶貧搬遷的總數(shù)量為780萬人，保持這個(gè)進(jìn)度，那么未來每3個(gè)扶貧移民就有1個(gè)在陜南。已經(jīng)開始并進(jìn)行中的陜南移民大搬遷，答案遠(yuǎn)未揭曉，任重而道遠(yuǎn)。

災(zāi)難后艱難起步

陜西省為何提出如此大規(guī)模的移民？大部分解讀認(rèn)為起因于發(fā)生在2010年7月的陜南大洪災(zāi)。

2010年，安康市“7·18”特大泥石流災(zāi)害后的第三天，時(shí)任陜西省代省長(zhǎng)趙正永去安康現(xiàn)場(chǎng)考察，站在漢濱區(qū)七堰村吞噬了多名遇難同胞的泥石流廢墟旁，他第一次公開提出將受到地質(zhì)災(zāi)害威脅的山民搬遷出去的想法，“要讓災(zāi)區(qū)民眾能到更安全、便利的環(huán)境中生活”。

那次災(zāi)難，七堰村共有12人死亡，17人失蹤，幾十個(gè)院子被深埋進(jìn)了四十余米深的泥石流下。

“災(zāi)害讓省政府下了決心?！标兾魇?guó)土廳一位參與規(guī)劃制定的官員說，在2010年12月方案原則獲批的那次省政府常務(wù)工作會(huì)議上，趙正永曾感慨，“一個(gè)村子二十多人瞬間就被埋了，很痛心”。

此后，七堰村的災(zāi)難成為當(dāng)?shù)毓賳T接受采訪時(shí)引用最多的例子。但事實(shí)上，在陜南的240萬移民計(jì)劃中，因?yàn)榈刭|(zhì)災(zāi)害、洪勞災(zāi)害的避災(zāi)移民數(shù)加起來不到三分之一，近半數(shù)屬于扶貧移民。

據(jù)陜西省國(guó)土廳資料顯示，240萬移民計(jì)劃中，因地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)移民搬遷49.16萬人，洪澇災(zāi)害避險(xiǎn)移民搬遷32萬人，扶貧移民搬遷116.6萬人，生態(tài)移民搬遷46.88萬人。分別由陜西省國(guó)土資源廳、省水利廳、省扶貧辦和省林業(yè)廳牽頭負(fù)責(zé)，工程搬遷由建設(shè)單位具體實(shí)施。

陜西省國(guó)土廳的資料中還顯示，從2001至2010年的10年間，陜南地區(qū)共發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害兩千多起，造成590多人死亡或失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失460億多元。僅去年就新增地質(zhì)災(zāi)害965起，導(dǎo)致88人死亡、138人失蹤、6人受傷、49萬間房屋受損、4.9萬公頃耕地?fù)p毀。

壓力有多大動(dòng)力就有多大

陜南避災(zāi)扶貧移民搬遷工程自2011年5月實(shí)施以來，在3年多時(shí)間里已將20多萬戶70多萬人從秦嶺滑坡等危險(xiǎn)區(qū)域搬遷至山下安全地帶。由于陜西省將過去的就地安置為主改變?yōu)榭砍?、靠?zhèn)、靠園區(qū)集中安置，從而催生了一大批公共服務(wù)均等化的“新社區(qū)”。

根據(jù)規(guī)劃，陜西省10年內(nèi)將搬遷陜南危險(xiǎn)和貧困地區(qū)居民240萬人，需要投入1100億元左右。而陜南地區(qū)28個(gè)縣區(qū)中有21個(gè)屬于國(guó)家或省級(jí)貧困縣，屬于典型的吃飯財(cái)政，地方政府和群眾個(gè)人籌資壓力較大。

為解決這一問題，陜西省政府在建房資金的籌措上采取政府兜底、群眾封頂、讓群眾少拿錢或不拿錢的辦法，按人均25平方米的標(biāo)準(zhǔn)為搬遷群眾提供基本住房保障。實(shí)施集中安置的搬遷戶按照不同的戶型面積分別負(fù)擔(dān)1萬元、2.5萬元和4萬元，其余資金由各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，并整合項(xiàng)目資金統(tǒng)籌解決。搬遷群眾中的特困戶、五保戶和孤寡老人按照規(guī)定面積由政府免費(fèi)提供住房。分散安置按每戶3萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)助。

這些政策極大地調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)厝罕娮曰I資金實(shí)施搬遷和集中安置的積極性。陜南移民搬遷以避災(zāi)為主、兼具扶貧與發(fā)展任務(wù)，之所以進(jìn)展順利，一方面是農(nóng)民搬遷愿望強(qiáng)烈；另一方面是陜西省通過創(chuàng)新搬遷新模式，初步破解了資金困局和移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的難題。有專家認(rèn)為，這種看似違背規(guī)律的“倒逼”法只要引導(dǎo)得當(dāng)，完全可以成為貧困地區(qū)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有力推手。

自從避災(zāi)扶貧搬遷工作在安康市啟動(dòng)實(shí)施以來，市委、市政府和各級(jí)各部門就把這項(xiàng)工作作為重大的民生工程、發(fā)展工程和富民工程，高度重視，全民動(dòng)員，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，明確各相關(guān)部門的職責(zé)任務(wù)，形成了上下一心、左右配合、群眾參與的良好局面，推動(dòng)了全市避災(zāi)扶貧搬遷工作健康快速發(fā)展。

從安康市扶貧局提供的資料中可以看到，過去一年全市對(duì)于這次避災(zāi)扶貧搬遷工程的推動(dòng)力度有多大。用安康市扶貧局局長(zhǎng)冉立新的話說：“2013年是實(shí)施避災(zāi)扶貧搬遷安置工作的第三年，也是規(guī)范提升的關(guān)鍵年。”

年初安康市委、市政府先后召開了市委常委會(huì)、市扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)、市政府常務(wù)會(huì)，專題研究全市避災(zāi)扶貧搬遷工作，并于4月初在旬陽(yáng)縣召開了全市避災(zāi)扶貧搬遷工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，對(duì)避災(zāi)扶貧搬遷工作進(jìn)行了全面安排部署。

4月中旬，市政府又召開了全市避災(zāi)扶貧搬遷規(guī)范管理工作會(huì)議，重點(diǎn)圍繞避災(zāi)扶貧搬遷工作規(guī)范管理、破解難題、提升水平等重點(diǎn)工作作了專門安排，并從相關(guān)部門抽調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員成立了規(guī)范調(diào)研、規(guī)劃指導(dǎo)、工作推進(jìn)三個(gè)工作組，對(duì)當(dāng)前工作中存在的項(xiàng)目管理、資金管理、規(guī)劃管理等七個(gè)方面的問題進(jìn)行規(guī)范，全面提升避災(zāi)扶貧搬遷工作質(zhì)量水平。

5月底，市政府召開了由縣區(qū)長(zhǎng)、市直有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人參加的避災(zāi)扶貧搬遷工作點(diǎn)評(píng)會(huì)，針對(duì)2012年度省核查驗(yàn)收中市縣配套資金、建房進(jìn)度、基礎(chǔ)資料等問題進(jìn)行了逐項(xiàng)研究，市委辦、市政府辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于立即對(duì)避災(zāi)扶貧搬遷工作存在問題進(jìn)行整改的通知》，督促各縣區(qū)限期整改到位。endprint

6月初，經(jīng)過市縣政府精心籌備，召開了省政府項(xiàng)目對(duì)接會(huì)，經(jīng)省核查確認(rèn)，共編報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目2000余個(gè)，總投資達(dá)30余億元，目前這些項(xiàng)目已通過省政府會(huì)議紀(jì)要的形式予以確認(rèn)，由相關(guān)廳長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣區(qū)長(zhǎng)三方簽訂了責(zé)任書，逐步配套到位。

8月初，省委書記趙正永、省政府莊長(zhǎng)興副省長(zhǎng)親自帶領(lǐng)省級(jí)相關(guān)部門，在安康市召開了由市委書記、市長(zhǎng)，縣區(qū)委書記、縣區(qū)長(zhǎng)及市級(jí)相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人參加的避災(zāi)扶貧搬遷工作點(diǎn)評(píng)會(huì)。在視察了白河、鎮(zhèn)坪部分集中安置社區(qū)后，趙正永對(duì)安康的避災(zāi)扶貧搬遷工作給予了充分肯定，同時(shí)也指出了工作中存在的問題和不足。會(huì)后，安康市政府立即召開了全市領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)和推進(jìn)落實(shí)工作座談會(huì)議，進(jìn)一步整改存在問題，規(guī)范項(xiàng)目管理，提升搬遷安置水平。

山窮地薄的現(xiàn)狀

據(jù)當(dāng)?shù)胤鲐毦忠晃还ぷ魅藛T介紹，由于安康地處秦巴山區(qū)的南北氣候過渡帶，極端天氣多，加上山勢(shì)陡峭，泥層薄，因此極易產(chǎn)生洪澇、泥石流等災(zāi)害。

1949年以后，安康地區(qū)每年在救濟(jì)災(zāi)民、災(zāi)后重建以及零星的搬遷工程中投入巨大。但仍是年年救災(zāi)，年年受災(zāi)，政府也一籌莫展。自1998年至今，各類扶貧移民、生態(tài)移民，危舊房改造等就達(dá)到10萬戶。按每戶20萬左右的成本計(jì)算，12年，光改造、搬遷等就花費(fèi)了200億。

通過整合資源進(jìn)行大規(guī)模的移民搬遷，是能夠徹底改善山區(qū)居民生存與發(fā)展的“治本之策”，但核心的問題是政府補(bǔ)助建房的資金如何安排。

規(guī)劃中，陜南地區(qū)移民搬遷安置共需投資1109.4億元，其中移民建房投資772.2億元，基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治、公共服務(wù)及其他投資等325.1億元，自主遷移投資12.1億元。

按照規(guī)劃，建房投資的772.2億元中，村民自籌715.9億，省級(jí)財(cái)政扶持資金每年2億，十年20億，按5：5的比例市縣兩級(jí)地方再配套20億，另外再爭(zhēng)取中央財(cái)政資金20億。此外，規(guī)劃還建議西安、寶雞、咸陽(yáng)等市“對(duì)口支援”8.4億元。

“事實(shí)上，政府用于補(bǔ)助村民建房的資金僅60多個(gè)億，真正的大頭，還得村民自己出?！币晃豢吹揭?guī)劃的移民戶說。

按照規(guī)劃，政府出的大頭是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的325.1億，但這一筆資金同樣令基層官員為難。按規(guī)劃，這是由省發(fā)改委、建設(shè)、民政、扶貧、水利、交通、國(guó)土、電力、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)部門“本著積極支持”的原則，通過項(xiàng)目建設(shè)的方式解決，說白了，就是讓各部門分?jǐn)?。一位了解?nèi)情的安康市官員介紹，省政府的思路是，整合原本分散在各個(gè)部門的各類搬遷資金，集中起來辦大事。但中央每年通過各部門下來的資金都有專門預(yù)算，超出的部門怎么辦？

按規(guī)劃，安康十年要搬22萬戶，平均一戶補(bǔ)3萬，要66個(gè)億，其中特困戶（增加2萬補(bǔ)助）按20%的比例有4.4萬戶，需要再加8.8億。加上基礎(chǔ)設(shè)施大概有115個(gè)億需要政府買單，平均每年十個(gè)億。按照目前省級(jí)和市縣各負(fù)擔(dān)50%算，安康一年至少要拿5億，但現(xiàn)實(shí)情況是，安康很難拿得出這筆錢。

安康市扶貧辦工作人員劉年喜說：“陜南最大的問題就是缺少集中安置的平地，多數(shù)要改河、填溝、挖山或占用基本農(nóng)田來解決，投入大、成本高，費(fèi)時(shí)費(fèi)力?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都是捆綁項(xiàng)目解決，不納入房?jī)r(jià)范圍，盡量減少搬遷群眾的支出，盡管如此，搬遷群眾仍需不小的投入?；鶎诱桶徇w群眾壓力一樣大，因此我們一再需要中省支持?！?/p>

所以，安康市向上級(jí)政府提交的書面建議中，提出的第一條就是，“要加大中央財(cái)政統(tǒng)籌資金和省級(jí)財(cái)政扶貧資金，以及對(duì)口資金的扶持力度?！?/p>

在今年年初陜西省發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于增報(bào)2014年易地扶貧搬遷工程建設(shè)建議的通知中》中，在已上報(bào)的搬遷規(guī)模基礎(chǔ)上，再擬申請(qǐng)?jiān)黾訃?guó)家易地扶貧搬遷資金30000萬元，其中：漢中市4200萬元、安康市4200萬元、商洛市3900萬元、寶雞市2300萬元、咸陽(yáng)市2800萬元、西安市500萬元、渭南市3200萬元、銅川市2600萬元、延安市3500萬元、榆林市2300萬元、韓城市500萬元。其中工程概算總投資按人均不超過2萬元計(jì)算，國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)人均控制在6000元以內(nèi)，其中4000元用于搬遷群眾建房補(bǔ)助，其余資金用于搬遷安置點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

牽頭負(fù)責(zé)陜南搬遷的陜西省國(guó)土廳相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)曾表達(dá)，希望規(guī)劃能夠上升到國(guó)家層面，請(qǐng)求國(guó)家發(fā)改委予以立項(xiàng)，相關(guān)部門能制定特殊政策，給予政策、資金方面的扶持。endprint