黃擁華

一、國家治理的含義及其與經(jīng)濟責(zé)任審計的關(guān)系

所謂國家治理，是指主權(quán)國家的執(zhí)政者及其國家機關(guān)（包括行政、立法和司法等機關(guān)）為了實現(xiàn)社會發(fā)展目標，通過一定的制度安排和體制設(shè)置，協(xié)同經(jīng)濟組織、政治組織、社會團體和公民社會一起，共同管理社會公共事務(wù)、推動經(jīng)濟和社會其他領(lǐng)域發(fā)展的過程。治理的實質(zhì)就是為滿足和協(xié)調(diào)各方面的利益，運用某種權(quán)威維持特定的社會秩序，謀求利益受眾的最大化，最大限度的增進公共利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

劉家義審計長在中國審計學(xué)會第三次理事論壇上發(fā)表了題為《國家審計與國家治理》的講話，提出了審計實質(zhì)上是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國家治理這個大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組織部分。筆者認為，需要對國家治理的相關(guān)理念進行充分認識，并以之確定國家審計的工作目標，即把維護人民群眾的根本利益作為審計監(jiān)督的根本目的，推進依法行政，維護社會公平正義，把推進法治、維護民生、推動改革、促進發(fā)展作為審計工作的出發(fā)點和落腳點，有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能。國家審計是國家治理的內(nèi)在需求，是國家治理的一項重要制度安排，為國家治理提供有效服務(wù)，發(fā)揮不可替代的作用。

經(jīng)濟責(zé)任審計作為國家審計的重要組成部分，接受國家干部管理部門的委托，依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人在其職責(zé)范圍內(nèi)所履行的經(jīng)濟責(zé)任情況進行相關(guān)審計，以監(jiān)督和評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人履行經(jīng)濟責(zé)任的行為。黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人是國家意志和國家政策的貫徹者、法律法規(guī)的執(zhí)行者，他們履職情況直接影響到黨和政府的形象，影響到一個地區(qū)或企業(yè)發(fā)展的速度以及人民群眾生活水平的提高。審計人員依據(jù)法律法規(guī)評判被審計單位財政財務(wù)收支的正確性、合法性、效益性，并以此界定被審計單位領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟責(zé)任。經(jīng)濟責(zé)任審計是國家審計機關(guān)依法運用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的重要方式，隨著民主政治的發(fā)展和進步，在國家治理體系中扮演著越來越重要的角色。經(jīng)濟責(zé)任審計通過對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟責(zé)任履行情況進行監(jiān)督，判斷領(lǐng)導(dǎo)干部是否正確的履行其經(jīng)濟職責(zé)，全面真實評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任和工作成果，有效的監(jiān)督公共權(quán)力的運行情況，同時能預(yù)防和治理腐敗、促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律及樹立正確的政績觀，推動建立完善問責(zé)機制，從而提高政府執(zhí)政能力，推動國家治理的創(chuàng)新。

國家治理與審計工作相互依存，不可分割。國家治理是審計工作的最終目標，審計工作是實現(xiàn)國家治理的手段之一。審計工作的開展要以推動國家治理為落腳點，國家實現(xiàn)善治也需要有效運用審計手段，監(jiān)督和制約權(quán)力運行。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計的產(chǎn)生是國家治理的需要。審計人員要深刻理解和把握經(jīng)濟責(zé)任審計的職責(zé)和任務(wù)，轉(zhuǎn)變觀念，突破固有思維模式，努力培養(yǎng)戰(zhàn)略思維、辯證思維和創(chuàng)新思維，切實轉(zhuǎn)變單一的查賬、單一的關(guān)注財政財務(wù)收支的審計方式和思維習(xí)慣，善于在解剖“麻雀”中歸納和分析帶有普遍性、規(guī)律性和傾向性的問題，提出標本兼治的審計建議，在更大范圍、更高層次和更寬領(lǐng)域發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計的作用，更好地服務(wù)于國家治理。

二、經(jīng)濟責(zé)任審計在國家治理中的作用

經(jīng)濟責(zé)任審計在國家治理中的作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一、明確審計在國家治理中的地位，充分發(fā)揮審計對權(quán)力制約監(jiān)督的作用。

黨的十七大報告指出，完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)利始終用來為人民謀取利益。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。無論從國家治理的角度，還是從國家審計的角度，經(jīng)濟責(zé)任審計都是我國國家審計參與國家治理的最佳切入點。開展領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計，既是完善國家民主政治制度，實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督和制約，保證權(quán)力正常運行的需要，也是發(fā)揮審計在國家治理中作用的必然要求。

開展經(jīng)濟責(zé)任審計最主要的目的就是預(yù)防和治理腐敗，促進領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔勤政。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是當前黨和國家的一項重要工作，經(jīng)濟責(zé)任審計對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力進行監(jiān)督和制約，減少甚至杜絕權(quán)力被濫用的現(xiàn)象，通過發(fā)現(xiàn)和披露違規(guī)、違法問題，對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行形成制約，減少權(quán)力的濫用，鼓勵和促進政府持續(xù)而有效的進行治理。

第二，經(jīng)濟責(zé)任審計為各級政府考察和使用干部提供依據(jù)。

國家治理是通過人實現(xiàn)的，只有更加有效地調(diào)動有關(guān)責(zé)任人的積極性，促進有關(guān)責(zé)任人貫徹落實國家方針政策、嚴格執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)、科學(xué)進行決策管理、有效進行履職盡責(zé)，才能實現(xiàn)良好的國家治理。經(jīng)濟責(zé)任審計不僅是國家審計的一項重要內(nèi)容，也是監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟活動，加強領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理，促進領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、科學(xué)決策和廉潔自律的重要手段，是審計監(jiān)督與干部監(jiān)督的有機結(jié)合。經(jīng)濟責(zé)任審計通過對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，明確領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間在本部門、本單位經(jīng)濟活動中應(yīng)當負有的責(zé)任，客觀公正的評價領(lǐng)導(dǎo)干部在管理職責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動業(yè)績和責(zé)任。

領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府部門的主要負責(zé)人，其個人的管理水平在很大程度上制約著政府管理的水平與效果，政府的一切行為均可以歸責(zé)于政府部門的領(lǐng)導(dǎo)人。《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》明文規(guī)定，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告應(yīng)當歸入被審計領(lǐng)導(dǎo)干部本人檔案；有關(guān)部門和單位應(yīng)當根據(jù)干部管理監(jiān)督的相關(guān)要求運用經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果，將其作為考核、任免、獎懲被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，并以適當方式將審計結(jié)果運用情況反饋審計機關(guān)。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計通過對領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟責(zé)任履行情況的審計，可以提高政府領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的管理水平，為各級黨委、政府選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部提供重要依據(jù)，更好地服務(wù)于國家治理。

第三，經(jīng)濟責(zé)任審計作為公民有序政治參與的一種途徑，構(gòu)建與完善國家治理溝通機制及參與機制。

透明政府是建設(shè)法治政府的基本前提，是實現(xiàn)國家治理的重要一環(huán)，是保障公民及時有效地行使監(jiān)督權(quán)的必由之路。國家審計是國家唯一專門進行經(jīng)濟監(jiān)督的國家機關(guān)，依據(jù)憲法所賦予的權(quán)力，專業(yè)的評判模式、獨立的主體資格對利用和管理國有資產(chǎn)及社會公共資金的相關(guān)主體行為進行監(jiān)督。在經(jīng)濟責(zé)任審計項目開始前及實施過程中，通過公告的形式告知社會公眾審計項目安排，接收社會公眾對于經(jīng)濟責(zé)任審計項目所反映、舉報的相關(guān)線索，并接受社會公眾對于審計機關(guān)審計行為的實時監(jiān)督。在經(jīng)濟責(zé)任審計項目結(jié)束后，審計機關(guān)通過向社會公布審計結(jié)果公告制度，向社會公眾提供領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的財務(wù)和績效信息真實合規(guī)性的報告，從而使得社會公眾能夠通過審計信息的獲取了解政府的各項工作的開展情況，并通過提出建議、質(zhì)疑結(jié)果等方式參與政府公共事務(wù)決策和管理。endprint

審計的公開透明，不僅提升了審計權(quán)威和政府的公信力，更重要的是對推動公民知情權(quán)和參與國家治理起到了難以估量的作用。伴隨著民主法治建設(shè)的推進，國家審計機關(guān)逐步完善了審計結(jié)果公告和審計信息發(fā)布制度。通過審計結(jié)果公告和審計機關(guān)與媒體的合作，不僅促進了審計整改和落實責(zé)任，增強被審計單位的責(zé)任和績效意識，更重要的是，還推動了政府的行政公開和透明，推動民眾在國家治理中的知情權(quán)和參與權(quán)的落實，為民眾了解政府職責(zé)履行情況、參與國家治理提供了重要條件。

三、如何進一步加強經(jīng)濟責(zé)任審計工作，使其更加有效地為國家治理服務(wù)

第一，重點加強和完善經(jīng)濟責(zé)任審計評價體系?？陀^、全面評價領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況，是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的核心內(nèi)容，更是服務(wù)國家治理的重要基礎(chǔ)，因此需要完善、創(chuàng)新經(jīng)濟責(zé)任審計評價體系。筆者認為，可以從三個方面去評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人：一是評價經(jīng)濟指標完成情況。二是評價公共資產(chǎn)、公共資金、公共資源管理情況。主要檢查黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在履職期間對國有資產(chǎn)、財政資金、企業(yè)資金的管理情況，財經(jīng)制度的執(zhí)行情況，內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況，以及政府債務(wù)和國有企業(yè)資產(chǎn)、負債、損益情況。三是評價黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人違反財經(jīng)紀律的情況，對審計查出的問題，進行梳理分類，按照職責(zé)界定責(zé)任。

第二，建立經(jīng)濟責(zé)任審計準則體系。經(jīng)濟責(zé)任審計雖有著其特定的目的和功能，但在由國家審計機關(guān)具體來實施時，往往受到審計人員固有的審計經(jīng)驗、方法的影響，難以做到與審計目的完全契合。當前，我國經(jīng)濟責(zé)任審計還缺乏專業(yè)的審計隊伍，導(dǎo)致在執(zhí)行經(jīng)濟責(zé)任審計時，審計的隨意性比較明顯，難以保證經(jīng)濟責(zé)任審計的質(zhì)量，從而蘊藏著較高的審計風(fēng)險。特定審計行為需要有特定審計準則來規(guī)范，因此，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟責(zé)任審計在國家治理中的功能，盡快建立經(jīng)濟責(zé)任審計準則體系，以此來指導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計實務(wù)、保障審計質(zhì)量，以切實控制審計風(fēng)險。

第三，注重整改結(jié)果重視審計成果利用。有效發(fā)揮預(yù)警功能，是“免疫系統(tǒng)”最為關(guān)鍵的一道防線。搞好審計結(jié)果運用，是經(jīng)濟責(zé)任審計的最終目的，也是經(jīng)濟責(zé)任審計工作效果的最終體現(xiàn)?？梢哉f，審計結(jié)果能否在干部監(jiān)督、管理方面充分應(yīng)用，決定著經(jīng)濟責(zé)任審計工作的生命力。經(jīng)濟責(zé)任審計不能只查病不治病，也不能只出藥方不看療效。注重審計結(jié)果整改落實情況實際就是看療效的過程。審計整改落實情況應(yīng)當作為衡量審計工作質(zhì)量優(yōu)劣的重要標志加以重視，審計要加大整改力度，充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會的作用，加強與紀委、監(jiān)察機關(guān)建立聯(lián)動機制、加強與人大機關(guān)、社會公眾、新聞媒體等部門的協(xié)調(diào)配合，提高審計的影響力，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督和服務(wù)作用，真正做到依據(jù)審計結(jié)果進行責(zé)任追究，依靠審計結(jié)果整改達到良性治理。

（作者單位：九江縣審計局）endprint