文_葉脈

差旅費腐敗并非毛毛雨

文_葉脈

2014年1月1日起，新的《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》開始實施。輿論分析認(rèn)為，從這一辦法看，“嚴(yán)”仍是關(guān)鍵詞。有人認(rèn)為，“差旅費新規(guī)”看住的是差旅費的“七寸”。但效果究竟如何，還有待觀望……

“差旅費報銷”成了一個筐

在一些單位負(fù)責(zé)人看來，“差旅費”就是一個筐，什么費用都可以往里面裝。這也就往往使得假借“差旅費報銷”名義，大行中飽私囊的腐敗行徑成為一種潛規(guī)則，此類案例并不鮮見。北京市監(jiān)獄原副監(jiān)獄長趙振義，手中掌握決定罪犯能否保外就醫(yī)等權(quán)力，1996年6月至2000年10月，他幫助正在該監(jiān)獄服刑的罪犯梁某某辦理暫予監(jiān)外執(zhí)行手續(xù)，并收受其賄賂人民幣20萬元。他還以領(lǐng)取支票后利用假發(fā)票平賬、支取差旅費、請客費等名義及用賬外現(xiàn)金歸還個人欠款等手段貪污公款人民幣7萬余元。

山東省對青島大學(xué)等4所大學(xué)2011年科研經(jīng)費管理等情況審計發(fā)現(xiàn)，有22個項目報銷無具體品名和數(shù)量的發(fā)票438張，金額51.54萬元；9個項目報銷虛假業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)票1824張，金額103.05萬元；4個項目報銷虛假簽字單據(jù)，套取資金114.78萬元。其中一所高校的兩個課題組，以差旅費名義分37次報銷各地到佳木斯單程火車票1505張，金額28.36萬元，占2008～2011年該項目撥入經(jīng)費的49.75%。

2011年7月，差旅費問題因段振豪案再次吸引了公眾的眼球。2013年10月左右，北京市高級人民法院做出終審判決，駁回段振豪上訴，其秘書車春蘭腐敗案二審也維持原判。此前，一審法院判決中科院地球深部重點實驗室原主任、原候選院士段振豪有期徒刑13年，判處中科院地質(zhì)與地球物理研究所計算地球化學(xué)及其應(yīng)用學(xué)科組原秘書車春蘭腐敗案有期徒刑10年。段振豪、車春蘭被判刑，讓人看到了“差旅費”是如何成為一個“筐”的，再次為差旅費腐敗現(xiàn)象敲響了一記警鐘。

段振豪由于被發(fā)妻揭發(fā)包養(yǎng)“二奶”及師生不倫之戀的丑行，更因“捐精門”被推上了輿論的風(fēng)口浪尖。以此為事件的發(fā)酵點，段振豪的差旅費腐敗問題也隨之浮出水面。2011年7月21日，中科院地質(zhì)與地球物理研究所在其網(wǎng)站發(fā)布聲明，稱發(fā)現(xiàn)段振豪虛報冒領(lǐng)差旅費涉嫌貪污。案發(fā)后，據(jù)檢方指控，段振豪利用其對科研項目立項申請與執(zhí)行全過程負(fù)責(zé)的職務(wù)便利、車春蘭利用在課題組中輔助段振豪工作的工作便利，報銷虛假的差旅費、勞務(wù)費、交通費、文印費等，騙取科研經(jīng)費第一筆124萬元，第二筆5萬余元，第三筆17.8萬元。

對比一些國外官員在差旅費方面的節(jié)儉，國內(nèi)一些官員和部門以“差旅費”為名目自肥的丑行，就更讓國人氣憤。美國前任駐華大使履新之時的簡單低調(diào)，就在國內(nèi)引發(fā)了一陣關(guān)于官員差旅費的討論。2012年4月，駱家輝抵達(dá)“博鰲論壇”后，并未和其他高級官員一同入住五星級酒店，而是選擇入住了價格相對低廉的四星級酒店。隨行人員表示：“因為海南五星級酒店的價格是美國政府差旅財務(wù)規(guī)定的3倍，大使不能住?！泵绹v上海領(lǐng)事館官方微博證實：“在海口，每天可以報銷的各類費用最高不能超過299美元?！薄俺^的部分只能自己個人承擔(dān)，不能入報銷的范圍”。而國內(nèi)呢，差旅費嚴(yán)重超標(biāo)、變相推銷私人奢侈購物等行徑的官員不乏其人，兩相對比之下，叫民眾怎能不心寒？

被低估的“差旅費腐敗”

“差旅費腐敗”問題久已有之，但在過去一段時期，它之所以被人提及不多，原因是較之于動輒幾百萬、幾千萬元甚至過億的天文數(shù)字的腐敗金額而言，它往往被認(rèn)為不過是“腐敗中的毛毛雨”。而且，因為差旅費腐敗常常與其他腐敗行為伴生，甚至被偽裝成其他名目的開支列入財務(wù)數(shù)據(jù)中，隱蔽性極強，辦案部門要想梳理出其中的貓膩，也并非易事。因此，可以毫不過分地說，在不少地方和部門，“差旅費腐敗”是被低估了的一種腐敗現(xiàn)象。

據(jù)媒體整理，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站消息稱，中央“八項規(guī)定”出臺以來，黑龍江省紀(jì)委先后分3期通報了各地查處的典型問題，如大興安嶺地區(qū)救助管理站副站長肖向榮公款旅游問題。2013年6月，肖向榮帶領(lǐng)3名工作人員利用護(hù)送病人回山東省泰安市的機會，到青島、蓬萊、煙臺、大連等地旅游，違規(guī)核銷差旅費7149元。大興安嶺地區(qū)紀(jì)委給予肖向榮黨內(nèi)警告處分，旅游費用由肖向榮等4人共同承擔(dān)。

據(jù)甘肅省紀(jì)委通報，臨夏州臨夏市殘聯(lián)理事長馮小耕使用單位公車，前往永靖縣探望家人，并將在永靖縣產(chǎn)生的食宿費用以差旅費名義用公款報銷。臨夏市紀(jì)委給予馮小耕黨內(nèi)警告處分，并追繳應(yīng)由其個人支付的汽車燃油費和食宿費用。

事實上，從制度層面堵塞差旅費腐敗“黑洞”的嘗試早已有之。比如說，2007年1月1日開始實施的《中央國家機關(guān)事業(yè)單位差旅費管理辦法》規(guī)定出差費用：副部級干部600元/（人?天）；司局級干部300元/（人?天）；處級及以下干部150元/（人?天）。這個標(biāo)準(zhǔn)一直執(zhí)行到今年《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》出臺前夕，被很多人認(rèn)為差旅費標(biāo)準(zhǔn)過低。

同時，正是因為2006年11月13日發(fā)布的《中央國家機關(guān)事業(yè)單位差旅費管理辦法》的實施效果不盡如人意，才使得不少地方、不少部門的差旅費腐敗現(xiàn)象依然嚴(yán)重，甚至有加劇之勢。用財政部財科所副所長白景明的話來說，而“差旅費新規(guī)之所以出臺”，是“當(dāng)前全社會厲行勤儉節(jié)約大原則下的一個深化”，換句話說，是要想方設(shè)法深入尋找“差旅費腐敗”可能發(fā)生的環(huán)節(jié)，并想辦法去堵住。

但是，原有的規(guī)定由于存有漏洞而與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況不符，與某些方面脫節(jié)，這使得一些公職人員玩“上有政策，下有對策”的把戲。正如中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇指出的：“標(biāo)準(zhǔn)不合時宜，必然導(dǎo)致向地方轉(zhuǎn)嫁弄虛作假等一系列問題?！睍r評人士劉剛更是一針見血地指出，近年來，一些地方普遍存在以外出學(xué)習(xí)、考察、調(diào)研為幌子的變相旅游現(xiàn)象，一些黨員干部“務(wù)虛”不“務(wù)實”，搞所謂的學(xué)習(xí)交流、參觀考察等，而實際上卻是在用差旅費這樣的公款來“享樂”，不僅有高標(biāo)準(zhǔn)住宿、豪華宴請，還有禮品禮金、土特產(chǎn)品等“禮尚往來”。殊不知，這不僅會在一定程度上增加財政的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致資源的浪費，還會助長黨員干部的不良作風(fēng)，敗壞黨內(nèi)風(fēng)氣。

更深層次的解讀是，2006年11月13日發(fā)布的《中央國家機關(guān)事業(yè)單位差旅費管理辦法》與飛速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)實際情況有所脫節(jié)。正如中央財經(jīng)大學(xué)教授曾康華所認(rèn)為的，150元/（人?天）的標(biāo)準(zhǔn)在一些大城市已很難入住。曾康華認(rèn)為，在費用不夠的情況下，支出普遍超標(biāo)已成為現(xiàn)實，與其讓這些規(guī)定變成一紙空文，不如修改標(biāo)準(zhǔn)，予以提高，與實際相符，然后嚴(yán)格管理，更能節(jié)約資金。

如上所述，原來執(zhí)行的公職人員差旅費標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實有很大程度的脫節(jié)，且源自差旅費方面的腐敗問題或以“差旅費”為名中飽私囊的現(xiàn)象也一直為輿論詬病，這就使得對差旅費的改革到了箭在弦上、不得不發(fā)的關(guān)鍵期。

“新規(guī)”效果有待觀望

2014年1月6日，財政部在其官方網(wǎng)站發(fā)布了《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》，就出差審批管理、差旅費開支標(biāo)準(zhǔn)制定、財務(wù)報銷和監(jiān)督問責(zé)等內(nèi)容作出了詳細(xì)規(guī)定：要求嚴(yán)控出差人數(shù)、出差天數(shù)、差旅支出規(guī)模等，中央和國家機關(guān)差旅費實施新規(guī)，其中住宿費、伙食補助費將根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，分地區(qū)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，目前尚未規(guī)定具體數(shù)額；交通費用方面，司局級干部只能坐飛機經(jīng)濟(jì)艙；而市內(nèi)交通費用則每人每天80元。

令人期待的是，從目前已有的信息獲悉，此次《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》的出臺似乎是揪住細(xì)節(jié)不放，但見微知著。在中央三令五申要求落實“八項規(guī)定”的大背景下，全國各地、各部門都在厲行節(jié)約方面做起了文章，凡是有可能滋生腐敗的行為和領(lǐng)域都會相繼建立反腐制度的“隔離墻”，對差旅費的限制、規(guī)范無疑就是其中一個方面。

在差旅費標(biāo)準(zhǔn)更貼近實際修改的基礎(chǔ)上，《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》顯然加大了對差旅費違規(guī)行為的處罰力度。比如說，有“虛報冒領(lǐng)差旅費”“擅自擴大差旅費開支范圍和提高開支標(biāo)準(zhǔn)”“不按規(guī)定報銷差旅費”“轉(zhuǎn)嫁差旅費”等違規(guī)行為的，《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》的監(jiān)督問責(zé)措施是：由財政部會同有關(guān)部門責(zé)令改正，違規(guī)資金應(yīng)予追回，并視情況予以通報。對直接責(zé)任人和相關(guān)負(fù)責(zé)人，報請其所在單位按規(guī)定給予行政處分。涉嫌違法的，移送司法機關(guān)處理。

在對差旅費腐敗的懲治方面，我們不妨借鑒一些國外的做法。這些國家在面對此類問題時，往往是“窮追不舍”，而并不將之當(dāng)做“芝麻小事”大而化小，小事化無。這種一追到底的精神和做法就是對腐敗“零容忍”的態(tài)度。以色列前總理埃胡德?奧爾默特 (Ehud Olmert)在職時曾涉嫌差旅費等丑聞，不僅因此終結(jié)了政治生涯，而且遭受調(diào)查并被罰款、判刑。奧爾默特尚在任時，當(dāng)時就有媒體稱：“任何一名旁觀者都能清楚看到，他的政治生涯已經(jīng)走向終結(jié)。我們不知道奧爾默特為什么還在努力延遲他以不光彩形象退出公眾視線的時間?！敝貕褐?，2008年9月21日，奧爾默特正式辭去總理職務(wù)。

但奧爾默特并沒有因為擔(dān)任一國總理而免遭調(diào)查。以色列警方與司法部發(fā)表聯(lián)合聲明說，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，奧爾默特涉嫌在1992～2005年擔(dān)任耶路撒冷市長及以色列工業(yè)和貿(mào)易部長期間，多次要求不同的國有及私營機構(gòu)為其同一次國外旅行重復(fù)買單。聲明說，奧爾默特在當(dāng)選總理前通過此種手法得利10萬美元，用于支付自己及家人出國旅行的費用。一名要求隱匿姓名的以色列反腐部門高級官員說，奧爾默特通過“里雄旅行社”向不同機構(gòu)發(fā)去同一段旅程的賬單，要求后者把資金打到旅行社下屬的特別賬戶上。而這家旅行社“就像奧爾默特家的銀行分支”，每當(dāng)奧爾默特和家人準(zhǔn)備出國旅行，旅行社就會利用賬戶上的存款為他們安排行程。

2009年8月30日，以色列檢察機構(gòu)就三項涉腐罪名起訴奧爾默特。檢察機構(gòu)認(rèn)為，奧爾默特?fù)?dān)任耶路撒冷市長和工貿(mào)部長期間涉嫌收取一名美國商人提供的資金，向多家非贏利和政府機構(gòu)重復(fù)索取旅行費用和非法為一名好友提供投資便利。還有人稱，奧爾默特還將公務(wù)出差積攢的里程數(shù)用作個人出行。2012年9月24日，耶路撒冷地方法院作出判決，奧爾默特因犯背信罪被處一年緩刑和罰款75300新謝克爾（約合2萬美元）。

再來回顧我國，在“差旅費新規(guī)”出臺之前，歷年來的差旅費腐敗要么“隱而不發(fā)”鮮為人知，要么是一爆發(fā)就引爆系列腐敗案件這顆炸彈，公眾對“差旅費新規(guī)”能否兌現(xiàn)制度初衷有理由存疑。因此，“差旅費新規(guī)”的落地效果究竟如何，怎樣與監(jiān)督制度無縫對接，又如何來消弭“上有政策，下有對策”的博弈行為，諸如此類的問題，顯然還有待觀望，有待檢驗。

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部分國家的差旅費規(guī)定

美國：在出差住宿方面，美國的官員分為國內(nèi)和國際兩種標(biāo)準(zhǔn)，一般差旅費也會由聯(lián)邦總務(wù)局批準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)極其詳細(xì)，會規(guī)定某個國家的具體城市的標(biāo)準(zhǔn)，并每年根據(jù)物價指數(shù)調(diào)準(zhǔn)。僅僅在中國，住宿標(biāo)準(zhǔn)就分為29類，具體的城市差別很大。比如到北京出差，住宿的標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)257美元，每天的雜費是23美元；如果在重慶出差，住宿標(biāo)準(zhǔn)就只有99美元，雜費為19美元。而在電話費方面，一般每個公務(wù)員給家里打電話的補貼標(biāo)準(zhǔn)是每天5美元，超過部分需自己買單。

英國：根據(jù)《英國大臣守則》，政府部長們的海外旅行細(xì)節(jié)，至少要每季度對外公布一次。英國政府公布，2010年6月，卡梅倫去阿富汗和阿聯(lián)酋出差花費3434英鎊。普通公務(wù)員在阿富汗住酒店，最高津貼是179英鎊。

法國：在政府網(wǎng)站上會及時發(fā)布公務(wù)消費信息，比如去阿富汗出差每天補助279美元、南非180美元、上海2200元人民幣等。

日本：2012年9月執(zhí)行的公務(wù)員差旅費法律明確規(guī)定了不同等級官員去不同地點出差差旅費具體標(biāo)準(zhǔn)：首相等級的高級公務(wù)員國外住宿費最低24200日元、餐費10100日元，普通公務(wù)員國外住宿費最低9700日元、餐費4800日元。

澳大利亞：澳大利亞總理阿博特因曝出參加鐵人三項賽時。報銷約7510元的差旅費而被批評，澳政府對差旅費管理十分嚴(yán)格，在該國，20000美元以下由部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)；20000美元以上需內(nèi)閣部長批準(zhǔn)；50000美元以上要總理親自批準(zhǔn)。