李俠，張明

(1.中國人民公安大學管理學院，北京 100038；2.北京警察學院，北京 100029）

公安機關(guān)編制管理評價方法探析

李俠1，張明2

(1.中國人民公安大學管理學院，北京 100038；2.北京警察學院，北京 100029）

建立公安機關(guān)編制管理的評價模型并提出具體的評價方法，是為了對各級公安機關(guān)的編制管理情況做出正確的認識和判斷。研究中設(shè)計了三級指標體系，從協(xié)調(diào)、效率和效果3個維度對公安機關(guān)編制管理的適應性、執(zhí)行性和有效性進行評價，并以國家現(xiàn)行統(tǒng)計體系為信息采集的主渠道，采用多指標綜合評價方法，最終得出公安機關(guān)編制的最終評價值。

編制；編制管理；評價方法

0 引言

公安機關(guān)編制管理標準化，是公安機關(guān)正規(guī)化建設(shè)的重要內(nèi)容，是推動公安工作和隊伍建設(shè)科學發(fā)展的重要舉措，對當前和今后一個時期公安機關(guān)編制管理都有重要的指導意義和實用價值。按照科學、典型、可操作等原則，我們設(shè)計了公安機關(guān)編制管理的評價模型并提出了具體的評價方法，以利于對各級公安機關(guān)的編制管理情況做出正確的認識和判斷。

1 公安機關(guān)編制管理評價模型

1.1 公安機關(guān)編制管理評價模型的結(jié)構(gòu)層次

通過對國內(nèi)外綜合調(diào)研，并在參照地方公安機關(guān)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，提出了公安機關(guān)編制管理評價模型(如表1）。其中一級指標3個，二級指標6個，三級指標15個。

1.2 公安機關(guān)編制管理評價模型的3個維度

通過對公安機關(guān)編制管理的全面分析，我們決定首先從系統(tǒng)學的角度對公安機關(guān)編制管理問題進行探討，然后再從協(xié)調(diào)、效率和效果3個維度對公安機關(guān)編制的適應性、執(zhí)行性和有效性進行評價［1］。

(1）適應性評價

適應性評價，即協(xié)調(diào)維度評價，指的是對公安機關(guān)編制管理系統(tǒng)的內(nèi)外部協(xié)調(diào)情況進行評價［2］。因此將“內(nèi)部協(xié)調(diào)”和“外部協(xié)調(diào)”設(shè)置為二級指標。

表1 公安機關(guān)編制管理評價模型

內(nèi)部協(xié)調(diào)主要是機構(gòu)設(shè)置協(xié)調(diào)情況，以及機關(guān)人員和一線人員之間的協(xié)調(diào)與配合。我們選擇了“機構(gòu)設(shè)置合理程度”和“機關(guān)人員下沉率”作為三級指標。按照性質(zhì)、職責任務的不同，公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置通?？梢詣澐譃閳?zhí)法執(zhí)勤機構(gòu)和綜合管理機構(gòu)兩大類，在具體部門設(shè)置上，應當以完成公安機關(guān)的目標為第一位，在人員編制上向公安機關(guān)執(zhí)法執(zhí)勤部門傾斜，因此我們選擇了“機構(gòu)設(shè)置和力度”這一三級指標。在內(nèi)部工作人員的協(xié)調(diào)方面，需要考察一線人員與機關(guān)人員的溝通協(xié)調(diào)，最終我們選擇了“機關(guān)人員下沉率”和“一線人員申請調(diào)入機關(guān)率”。

外部協(xié)調(diào)是指警察管理政策與人力資源現(xiàn)狀相適應，與法律法規(guī)相符合，與公安機關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、管理理念和公安文化相融合，并與其他系統(tǒng)，如政府、檢察院、法院等進行的協(xié)調(diào)與配合。在眾多的考察指標中，我們最終選擇了“一線警察編制數(shù)占本單位比重”和“新進警察離職率”，來分別衡量政府對公安機關(guān)的需要，以及新民警與公安機關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、理念和文化的相容性。

(2）執(zhí)行性評價

執(zhí)行性評價，即效率維度評價，指的是對公安機關(guān)編制管理職能的執(zhí)行情況進行評價，反映公安機關(guān)編制管理活動的效率。公安機關(guān)編制管理主要包括編制管理和警力資源開發(fā)兩個內(nèi)容，我們選擇了“編制管理優(yōu)化性(B1）”和“警力資源開發(fā)有效性(B2）”兩個二級指標。

公安機關(guān)編制管理包括警察員額編制的招募、配置、使用、激勵等內(nèi)容。在衡量其效率時，我們沒有堅持大而全，而是在堅持科學性的基礎(chǔ)上，從可操作性出發(fā)，選擇了“臨時抽調(diào)人員占本單位比重”、“缺勤率”、“非傳統(tǒng)警務使用的民警數(shù)”、“違法違紀率”4個三級指標。

警力資源開發(fā)是指在公安機關(guān)現(xiàn)有的編制員額基礎(chǔ)上，依據(jù)公安發(fā)展戰(zhàn)略目標、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)變化，對現(xiàn)有在編民警進行調(diào)查、分析、規(guī)劃、調(diào)整，提高現(xiàn)有的警力資源管理水平，使編制管理效率更高，為公安機關(guān)創(chuàng)造更大的價值。目前公安機關(guān)警力資源開發(fā)的主要方法是在職民警的培訓。按照成本收益的原則，通過成本、時間兩個方面考察，選擇了“人均培訓費用”和“人均培訓時間”兩個指標來考察警力資源開發(fā)的效率。

(3）有效性評價

有效性評價，即效果維度評價，評價的是公安機關(guān)編制管理對公安工作目標實現(xiàn)的貢獻情況，以及對滿足民警需求，實現(xiàn)民警的發(fā)展目標的支持情況。民警對組織的滿意度是公安機關(guān)編制管理系統(tǒng)滿足民警個人目標的結(jié)果，部分地反映了公安機關(guān)編制管理的成效；而民警的工作成效對公安機關(guān)生存與發(fā)展具有決定性的作用，是公安機關(guān)編制管理系統(tǒng)對公安工作目標實現(xiàn)情況的反映，是公安組織滿意度的體現(xiàn)。因此，對公安機關(guān)編制管理有效性的評價從民警滿意度和組織滿意度兩個角度進行，我們直接將“民警滿意度(C1）”和“組織滿意度(C2）”選擇作為二級指標。

民警滿意度是一個十分復雜的系統(tǒng)，對它進行測量的任務十分艱巨。我們從民警對職業(yè)的認同和對自身發(fā)展的需求角度出發(fā)，僅僅選擇了“自愿離職人員數(shù)”和“民警健康狀況”兩個三級指標。民警選擇離開公安機關(guān)本身就存在對組織的不滿意，而且是很大的不滿意。如果說這是較高層次的需求，那么自身健康狀況則是一個基礎(chǔ)需求，如果這個需求得不到滿足，那么民警會不滿意，反之民警也只是沒有不滿。

組織滿意度的測量，主要考慮公安機關(guān)編制管理對公安工作目標實現(xiàn)情況的貢獻。按照習近平同志在中央政法工作會議講話精神，現(xiàn)階段公安工作的任務是保障公民合法權(quán)益。具體而言就是提升公眾的安全感和滿意度，這是公安工作科學發(fā)展的基礎(chǔ)。為此我們選擇了“群眾安全感”和“群眾滿意度”兩個三級指標。當然這兩個三級指標本身也十分復雜，完全可以繼續(xù)細化成若干四級指標，也可以從現(xiàn)有統(tǒng)計體系中提取數(shù)據(jù)。

2 評價信息的采集

信息采集工作是將公安機關(guān)編制標準的課題研究成果轉(zhuǎn)入實用階段的關(guān)鍵步驟。通過原始信息的采集，對相關(guān)數(shù)據(jù)進行整理、分析、總結(jié)，再利用數(shù)學模型運算，最終得出評價結(jié)果。在研究中我們確立了主要的信息來源:我國現(xiàn)行統(tǒng)計體系。

我國的統(tǒng)計體系經(jīng)過長期的完善與發(fā)展，現(xiàn)已形成了具有一定特色的、較為成熟的規(guī)模，其中尤其是城市管理部門的統(tǒng)計體系較為完善和發(fā)達，這對我們研究公安機關(guān)編制標準起到了非常積極的作用。

指標的性質(zhì)決定指標的來源。在公安機關(guān)編制標準研究中，絕大部分指標都選用了現(xiàn)有的公安機關(guān)的官方統(tǒng)計指標。這主要是為了保證指標體系的可操作性，即考慮到專門采集數(shù)據(jù)在人力、財力、物力管理權(quán)限上的難度，減少主觀指標和設(shè)計新指標。尤其是像公安機關(guān)編制標準評價體系這樣實證性研究較強的課題，對現(xiàn)有的統(tǒng)計體系相關(guān)數(shù)據(jù)的依賴性就更強了，所以課題研究必須以國家統(tǒng)計體系為公安機關(guān)編制標準評價體系指標數(shù)據(jù)的載體，其主要作用體現(xiàn)在以下幾個方面:

第一，有利于指標數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。國家統(tǒng)計體系的穩(wěn)定性在時間和空間上都保證了公安機關(guān)編制標準評價體系指標數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。因為國家統(tǒng)計體系是以政府的組織結(jié)構(gòu)為依托的，這就有了一個堅實的組織保障，可以使評價體系長期發(fā)揮效用。

第二，有利于保證指標數(shù)據(jù)的權(quán)威性。國家統(tǒng)計體系是政府對社會實施管理的重要途徑。它所擁有的數(shù)據(jù)大都是通過各種合法的、有效的、公開的途徑獲取的。同時，由于國家統(tǒng)計體系的組織權(quán)威性，也就直接決定了其所提供的數(shù)據(jù)的權(quán)威性。

第三，有利于評價指標設(shè)計的科學性。設(shè)計評價指標必須具有科學性，不能憑主觀認識隨意設(shè)計指標。所選擇的指標在性質(zhì)、重要程度以及影響力等方面要能夠科學地反映現(xiàn)實，并有充分的理論依據(jù)。國家統(tǒng)計體系中的指標一般都經(jīng)過了嚴格的篩選，是有關(guān)國家或社會生活各個方面具有典型性、代表性、內(nèi)涵寬泛性的指標，是符合上述要求的指標，是科學特征最強的指標，所以我們要選擇現(xiàn)有的國家統(tǒng)計體系中的相應指標組成公安機關(guān)編制標準。

第四，有利于降低研究成本、提高可操作性。從成本收益理論的角度看，設(shè)計新指標本身就要消耗很高的研究成本，費時、費力。同時，加以重新建立數(shù)據(jù)采集體系和另行采集數(shù)據(jù)的成本花費是非常巨大的，利用現(xiàn)行統(tǒng)計體系具有明顯的成本低、效益好、見效快的優(yōu)勢，能夠使整個評價體系的研究收益與成本的性價比顯著提高。

即便如此，由于目前整個官方統(tǒng)計體系缺少透明度與公開性，政法系統(tǒng)、財政系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)保密性要求很高，如果沒有得到權(quán)威管理部門的授權(quán)和允許，某些指標數(shù)據(jù)的短缺也就直接影響到了公安機關(guān)編制標準水平評價體系的研究工作。因此從現(xiàn)行統(tǒng)計體系中采集數(shù)據(jù)也是手續(xù)繁雜，困難重重?？上攵?，要想在評價體系中設(shè)置過多的新指標，并突破層層關(guān)卡完成采集數(shù)據(jù)工作是不現(xiàn)實的。依托現(xiàn)行統(tǒng)計體系建立評價指標主框架是最明智的選擇。

3 評價方法的選擇

3.1 評價方法

公安機關(guān)編制標準模型是一個典型的多指標綜合評價方法。這種方法，是指將所評價對象的不同指標的各種信息進行統(tǒng)一整理，進而得出最后的綜合指標，然后進一步對評價對象進行全方位比較和評價。由于多指標綜合評價方法應用范圍較廣，因此發(fā)展較快，近年來一些學者陸續(xù)將一些新的學科引入到多指標綜合評價方法中來，根據(jù)評價對象的不同特點和評價目標需求，分門別類，建立了多種評價方法。通過對當前各類文獻中所提到的此類方法進行歸納和總結(jié)，我們認為較為常用的方法有AHP方法(層次分析法）、主成份分析法、相對差距和法、RSR值綜合評價法、TOPSIS法等［3］。

3.2 評價方法的操作程序

從實際操作方面來看，采用多指標綜合評價方法首先需要根據(jù)評價對象的特點和實際情況，在經(jīng)過綜合分析的基礎(chǔ)上，確定具體的評價目標，進而選取必要的評價指標并建立指標體系，選擇相應的綜合評價模型，進行全方位分析獲取結(jié)論等一系列過程［4］。本研究所采用的評價程序如圖1所示。

圖1 評價程序圖

按照以上的評價程序，對公安機關(guān)編制標準進行評價的重點是對所選擇的各項指標進行綜合加工并得出各項指標的相對權(quán)重，我們這里使用了加權(quán)求和方法［5］。

為了表明各項指標對公安機關(guān)編制標準產(chǎn)生的影響力不同，我們必須分別確定其權(quán)重系數(shù)。當前常用的確權(quán)方法有兩種:一種是主觀賦權(quán)法，這種賦權(quán)方法是找到一些有經(jīng)驗的專家，通過其主觀判斷最后得出結(jié)論；另一類是客觀賦權(quán)法，這種賦權(quán)方法是按照某種形式對各項指標進行定量分析，進而得出相應的結(jié)論。通常來講，主觀賦權(quán)法需要依靠專家的經(jīng)驗，經(jīng)過比較全面的分析研究，尤其是在研究過程中會對某些難以量化的因素所產(chǎn)生的影響進行分析，同時也易于進行較好的詮釋，但是使用這種方法得出的結(jié)論主觀性較強，缺乏客觀的求證；相對來講，客觀賦權(quán)法得出的結(jié)論相對理性，不過在將各項指標進行量化的過程中會受到種種限制，而且經(jīng)常對最后的結(jié)論也難以做出有說服力的解釋。如在目前常用的客觀賦權(quán)法中的主成份分析法，這種方法要求各指標之間要具有一定的關(guān)聯(lián)性，從而抽取各指標所共有的特征，也就是主成份。雖然大部分影響公安機關(guān)編制標準的屬性指標之間通常具有某種關(guān)聯(lián)性，不過可能也會存在這樣的情況，即在某些重要的指標之間沒有必然的相關(guān)關(guān)系。所以，對公安機關(guān)編制標準的評價賦權(quán)，如果采用客觀賦權(quán)法，可能會由于計算過程受到種種局限而造成結(jié)論的偏差。因此，經(jīng)過對各種方法的比較分析，我們最終采用了主觀賦權(quán)法中的AHP方法(the Analytic Hierarchy Process）(也稱為層次分析法）來確定公安機關(guān)編制標準的評價指標權(quán)重。

AHP方法是一種定性分析與定量分析相結(jié)合的系統(tǒng)分析方法，它能將人的主觀判斷用數(shù)量形式進行表達和處理，把復雜問題分解成各個組成因素，再將這些因素按支配關(guān)系分組形成遞階層次結(jié)構(gòu)。根據(jù)兩兩比較之后的結(jié)果來決定各指標的相對重要程度，然后綜合決策者的判斷，確定決策方案相對重要性的總排序［6］。然后，按照一定原則，建立起公安機關(guān)編制標準模型的3級層次指標體系。

公安機關(guān)編制標準A=F(B1、B2、B3）

確定指標權(quán)重是建立評價體系的至關(guān)重要的一步，一定要做到科學、合理，因為權(quán)重的不同會導致不同的甚至完全相反的結(jié)果。這里我們采用AHP方法和德爾菲法，同時利用現(xiàn)代數(shù)據(jù)處理技術(shù)，操作方法如下。

(1）確定專家并發(fā)放問卷，專家應當是在相關(guān)領(lǐng)域并具有相當經(jīng)驗的人員。根據(jù)專家提出的意見和結(jié)論得出各項指標的重要性，見表2。采用標度法確定相應的標定值(各指標之間重要性的比較標定值）。

表2 各指標重要性標定值

(2）指標量化與處理

一般來講，各項指標的量綱和數(shù)量級的差別很大。當差距比較明顯時，如果在分析過程中直接使用原始指標值，就會強化數(shù)值較高的指標的影響力，降低數(shù)值較低的指標的影響力。所以，為了得到相對真實的結(jié)論，需要對最初的數(shù)據(jù)給予一定的處理。所有的處理方法，都會對結(jié)論造成不同的影響，但是到目前為止，在選擇使用方法方面，還沒有一定的規(guī)律可循。

這里采用的是對指標進行量化處理中常用的方法，即對數(shù)據(jù)進行標準化處理后計算其正態(tài)累積分布函數(shù)，使用這種方法，既可以獲得標準化數(shù)據(jù)，也能較好地表現(xiàn)出數(shù)據(jù)的厚度，加強數(shù)據(jù)的可比性和穩(wěn)定性。其計算方式為:先算出單個指標標準化數(shù)據(jù)(公式(1）），其次計算標準化數(shù)據(jù)的標準正態(tài)分布函數(shù)作為指標得分(公式(2）、(3）），這樣可將單個指標的數(shù)值轉(zhuǎn)化為0～1的指數(shù)值(或者同時乘以100獲得0～100的得分數(shù)據(jù)）以方便匯總。

其中Φ(x）是標準正態(tài)分布函數(shù)計算的函數(shù)值［7］。

(3）特征根理論矩陣見表3。計算各行特征根Ti有

表3 特征根理論矩陣表

(4）計算公安機關(guān)編制標準的各個原始指標和組合指標的權(quán)重及其得分。為了能夠獲取客觀、可靠的評價結(jié)果，我們組織了公安管理學、政治學、犯罪學等相關(guān)專家進行訪談并發(fā)放問卷，通過對訪談結(jié)果和問卷進行整理，獲取了原始數(shù)據(jù)。經(jīng)過對這些數(shù)據(jù)的進一步處理，利用上述方法，并借鑒相應的研究成果，進而確定公安機關(guān)編制標準各項指標的權(quán)重值。

(5）公安機關(guān)編制標準綜合評價值選擇。將各指標的權(quán)重值和得分值導入數(shù)學模型，進行加權(quán)求和多指標綜合評價模型求解。

E為公安機關(guān)編制模型的值，Qi為第i個指標的權(quán)重，Pi為評價指標的得分值，n為評價指標的數(shù)目，最終得出公安機關(guān)編制的最終評價值［8］。

4 結(jié)語

公安機關(guān)編制標準模型是一個典型的多指標綜合評價方法。在參照國內(nèi)外地方公安機關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了公安機關(guān)編制管理評價模型，并從協(xié)調(diào)、效率和效果三個維度對公安機關(guān)編制的適應性、執(zhí)行性和有效性進行了評價。

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(責任編輯 陳小明）

D035.31

國家軟科學計劃項目“公安機關(guān)編制標準研究”(2012GXS4B053）的階段性成果。

李俠(1971—），女，黑龍江人，講師。主要研究方向為公安管理學。