王培成

我國傳統(tǒng)投融資模式存在“一高，融資平臺債務(wù)高；一低，公共供給效率低；一難，私人資本進入難”的問題，從PPP功能和國外實踐看，運用PPP可以有效緩解這些矛盾和問題。

PPP，是Public Private Partnership的縮寫，即公私合作模式，是指公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項目融資模式。

PPP模式包括廣義和狹義兩個范疇。廣義PPP是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，主要包括BOT（build operate transfer，即建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓，是指政府通過契約授予私營企業(yè)包括外國企業(yè)以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產(chǎn)品以清償貸款，回收投資并賺取利潤；特許權(quán)期限屆滿時，該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府）、BOO（build own operate，即：建設(shè)、擁有、經(jīng)營。意思是項目一旦建成，投資建設(shè)該項目的公司對其擁有所有權(quán)，當?shù)卣皇琴徺I項目服務(wù)）等模式。

狹義的 PPP模式最早由英國政府于1992年提出。應(yīng)用領(lǐng)域主要在公路、橋梁、鐵路、電信等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施方面，以及體育場、醫(yī)院、學(xué)校、供水、排水、監(jiān)獄等社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，均為政府投資并提供的社會公共產(chǎn)品或者服務(wù)。與BOT原理相似，都由“使用者付費”，但PPP比BOT更加強調(diào)公私部門的全程合作。目前展開的討論主要是針對狹義PPP模式。

萌芽初露：PPP在中國

政府和社會資本共同參與投資的模式，將增加項目的經(jīng)濟可行性。政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等方式引入社會資本，既有利于推動公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，提高效率，也有利于減輕政府債務(wù)負擔，防范化解財政風(fēng)險。

這種模式被認為能拓寬資金來源，吸引社會資本，同時可以減少政府的財政支出和債務(wù)負擔，加快發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和其他設(shè)施，而不同于BOT模式的企業(yè)完全承擔風(fēng)險，項目風(fēng)險將由政府和社會資本分擔，有利于降低前期風(fēng)險。

2008年美國金融危機后，發(fā)達國家面臨經(jīng)濟減緩和財政支出上升的矛盾，PPP成為吸引社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效模式，迎來發(fā)展高峰。其本質(zhì)是，社會資本和政府合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目或提供社會公共服務(wù)和產(chǎn)品，最終使各方達到比單獨行動更高的效率。

為推動十八屆三中全會中“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”改革措施的落地，2013年底以來，財政部多次召開相關(guān)PPP專題會議、培訓(xùn)班和研討會，并從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。財政部部長樓繼偉明確提出：“要實實在在把這件事開展起來”。

今年4月初，財政部金融司巡視員劉健在接受記者采訪時，圍繞推廣PPP模式初衷和背景、推進的整體思路和方式，以及如何構(gòu)建適合PPP發(fā)展的市場制度和法律環(huán)境等方面，他詳細闡述了財政部的思路和想法。同時他還回應(yīng)了外界的部分質(zhì)疑和憂慮。

目前國內(nèi)PPP模式的實踐，尚處在比較“淺層次”的層面。如鳥巢項目、北京地鐵4號線和很多BOT領(lǐng)域的實踐，在利益分配、風(fēng)險分擔、政府監(jiān)督等環(huán)節(jié)，與真正意義的PPP模式相比，“形似神不似”。從項目的發(fā)起目的看，更多的是從招商和投資角度吸引資金，后續(xù)監(jiān)管也不到位。

那么，真正意義的PPP模式應(yīng)該具備哪些特征？

對此，財政部相關(guān)人士認為：在項目設(shè)計方面，要達到“利益共享、風(fēng)險共擔”目標，堅持公共利益最大化原則，確保PPP項目社會效益和經(jīng)濟效益都有所提高，形成有效的激勵約束機制，實現(xiàn)項目利益分配“盈利但不暴利”。在風(fēng)險分擔方面，政府和社會資本應(yīng)該平等參與，按照合同辦事，堅持風(fēng)險分擔最優(yōu)原則，政府和社會資本誰對哪種風(fēng)險更有控制力，誰就承擔相應(yīng)的風(fēng)險，雙方不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。

PPP模式成敗的關(guān)鍵在于“制度設(shè)計、論證科學(xué)、重諾履約”。據(jù)了解，財政部下一步工作重心是，一方面消除PPP發(fā)展的制度障礙、明確相關(guān)規(guī)則。另一方面試點先行，積極推動設(shè)立PPP的管理機構(gòu)，嘗試在市政供水，污水、垃圾處理，保障房建設(shè)等領(lǐng)域率先引入PPP模式，樹立行業(yè)樣本。待試點成熟后，再大范圍推廣。

從國際經(jīng)驗看，PPP模式對政府的定位和能力要求極高，中國以往“政府管理”的理念，恐怕與PPP模式要求很難兼容。業(yè)內(nèi)人士普遍認為：PPP模式更加注重契約精神、公開透明和市場觀念，這要求政府要完成從“經(jīng)營者”到“監(jiān)督者”角色轉(zhuǎn)換。

PPP模式在中國的順利開花結(jié)果，還需要適宜生長的制度性土壤。不過，在中國尚未完全市場化的經(jīng)濟制度下，相關(guān)制度建設(shè)尚顯滯后、地方政府政績考核、負債觀念扭曲，外界擔心PPP模式可能淪為地方政府的融資工具，甚至還有質(zhì)疑認為，會出現(xiàn)新的利益輸送，若操之過急，可能走偏，或醞釀新的市場風(fēng)險。

試點先行：PPP漸進推廣

2013年底，在財政部年底工作會議期間，財政部組織召開PPP專題會議，這次會議從體制機制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式作出了全面、系統(tǒng)的安排。春節(jié)過后，財政部門便密集組織召開各類研討會和培訓(xùn)班。

3月17日，財政部組織PPP專題培訓(xùn)班，來自亞洲開發(fā)銀行、中投公司、財科所的相關(guān)專家就PPP模式的實踐進行交流，地方財政部門、中央大型企業(yè)的相關(guān)人員參加了這次培訓(xùn)。財政部副部長王保安要求：要認真做好PPP模式的推廣和運用。同時，貴州、湖南、浙江等地方財政部門也舉辦了類似的培訓(xùn)。

PPP模式被寄予如此大的期望，前所未見。財政部部長樓繼偉4月初在博鰲亞洲論壇上解釋稱：“十八屆三中全會中的‘要通過改革讓社會資本進入公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營，實際指向就是PPP模式”。據(jù)悉，當前涉及財政部、發(fā)改委、人民銀行和金融相關(guān)部門，都在為落實這一改革任務(wù)研究、探索。

PPP模式興起于英國，普遍運用在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，是一種被廣為接受的新的融資方式，BT、BOT等是其主要的實現(xiàn)方式。其實質(zhì)是在公用事業(yè)領(lǐng)域引入社會資本，將項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給社會投資者，政府發(fā)揮引導(dǎo)和監(jiān)督作用，目的在于建立社會競爭機制，提高公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和效率。endprint

去年底以來，財政部相關(guān)司局先后前往上海、湖南實地調(diào)研，對地方的試點意愿、進展和潛在項目進行了解。財政部經(jīng)濟建設(shè)司、農(nóng)綜辦等相關(guān)司局對管理的項目進行了梳理，地方政府提供了大量的項目，目前正在進行項目篩選。

總體看，地方政府熱情較高。這主要有兩方面原因，首先，目前，地方融資依靠融資平臺和土地收入的模式已經(jīng)難以為繼，PPP模式是化解地方債務(wù)和解決城鎮(zhèn)化融資的有效方式。其次，地方政府響應(yīng)十八屆三中全會改革號召，改革熱情空前高漲。

下一步的重點之一，挑選合適的項目，推進試點。據(jù)悉，財政部門將把收益性項目作為PPP模式推廣的重點，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項目，如市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等。

由于這種模式在中國尚屬新生事物，試點啟動初期，必然面臨諸多困難。例如，沒有與之配套的公開透明的招標制度和標書，招標暗箱操作普遍存在，定價機制缺失，市場信息分散，缺乏基本的規(guī)范標準等。

財政部也正在著手化解這些困難。據(jù)悉，財政部已經(jīng)在推動機構(gòu)建設(shè)、建立工作機制方面形成了初步思路。據(jù)了解，財政部正在建立PPP工作機制，積極推動設(shè)立PPP管理機構(gòu)，加強對風(fēng)險分擔、競爭機制、政府合理承諾、后續(xù)合同管理等方面的統(tǒng)一指導(dǎo)。

地方政府正探討在地方財政部門建立PPP中心的可行性，一些省市表達了強烈興趣，浙江省有望成為首個在省級政府層面設(shè)立PPP中心的地方之一。

業(yè)內(nèi)有建議認為，比較理想的模式是：由省級地方政府牽頭成立PPP中心，負責PPP信息的統(tǒng)一發(fā)布和技術(shù)指導(dǎo)，并由經(jīng)驗豐富的相關(guān)人員組織專家?guī)欤S機抽取專家進行評議，協(xié)助地方政府確定中標者。

不過，劉健認為：試點會是一個比較長期的過程，只有經(jīng)過大量的試點，看到好的案例和經(jīng)驗，才能形成總體的制度設(shè)計和框架。他亦坦承，PPP模式在國內(nèi)能否落地，還存在不確定性，試點過程中，還要看跟現(xiàn)有的制度和法律、合同和執(zhí)行能不能匹配。

“激勵相容”：PPP模式的動力

PPP是一種長期的合作關(guān)系，吸引社會資本的關(guān)鍵，在于建立穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，降低政策風(fēng)險。對于民營資本來講，在滿足項目建設(shè)和運營服務(wù)質(zhì)量的前提下，要追求相對穩(wěn)定的收益和回報率，而對于公共部門來說，要從提高服務(wù)質(zhì)量和效率的角度出發(fā)，平衡項目的風(fēng)險和收益，避免出現(xiàn)暴利和虧損，達到“激勵相容”效果。

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供往往帶有一定的公益性質(zhì)，需要政府的補貼，這要求合作各方建立起“收益共享、風(fēng)險共擔”的合作機制。從國際上看，PPP模式在發(fā)達國家也有很多不成功的案例，歸根結(jié)底，成敗的關(guān)鍵在于收益和風(fēng)險分擔不對等。

利益分配的實質(zhì)就是定價，最理想的狀態(tài)是讓私營資本盈利但不暴利。從中國情況看，通常項目論證、可行性研究等前期工作主要由政府完成，很難準確地估算項目未來現(xiàn)金流，缺乏定價的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，大多沒有在相關(guān)協(xié)議中對私人收益作出“可調(diào)整”的原則性條款，導(dǎo)致項目暴利?；蛘哒深A(yù)過多，導(dǎo)致社會資本虧損。

從具體實踐看，北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋等PPP項目，在運營過程中，或多或少存在定價機制、收益分配機制不盡合理的問題。尤其是地方政府出于吸引資金的目的，往往給與社會資本過多承諾，甚至“兜底”了一些市場風(fēng)險。

例如，中國北方某城市水廠BOT項目，政府特許經(jīng)營20年按高水價購水，但企業(yè)5年就收回全部投資，政府遭受了巨額虧損，政府兜底了運營風(fēng)險，而私人資本獲得了無風(fēng)險高額回報。

對于如何建立科學(xué)的定價機制，避免項目參與各方暴利和虧損，國際上有這方面比較成熟的經(jīng)驗可循。

以英國希思羅機場（BAA）為例，英國航空管理委員會（CAA）負責機場監(jiān)管，采取了價格上限定價方法，每五年根據(jù)機場的收益率、運營維護成本、稅收、非航空資產(chǎn)收入、預(yù)測客流量等指標重新確定機場收入。

同樣的道理，劉健進一步解釋道：每個周期執(zhí)行一個固定價格，企業(yè)通過減員增效，能夠提高效率，便可獲得一定的超額利潤。到下一個周期后，政府可以適當平抑部分超額利潤，定一個更低的價格，讓百姓受惠。這時企業(yè)就要考慮如何進一步提高效率，以此反復(fù)，對價格進行動態(tài)調(diào)整，有助于形成比較良性的正向激勵。相反，倘若此項公共服務(wù)由政府單一提供，可能容易出現(xiàn)逆向激勵，政府會雇更多的員工，帶來資源浪費和效率低下。

可見，PPP模式涉及政府和社會資本的經(jīng)濟效益，又涉及政府和公眾的社會效益，既要避免社會資本利潤超出合理區(qū)間、公共服務(wù)價格高企引發(fā)公眾不滿情緒，又要保障社會資本的長期合理回報，確保項目運營可持續(xù)，“度”的拿捏就非常重要。

對此，王保安在PPP專題培訓(xùn)班上表示：需要建立動態(tài)調(diào)整的收費定價或政府補貼機制，對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力，形成長期穩(wěn)定的投資回報預(yù)期。同時還要建立嚴格的績效評價機制，對項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進行綜合考核評價。

改革研究學(xué)者察今認為：英國希思羅機場每五年合理調(diào)價一次的PPP激勵相容的經(jīng)驗，是“分階段調(diào)價平衡法”，此外還可根據(jù)地方和項目實際，探索一種“按收益率和服務(wù)流量綜合平衡法”，即事先商議一個合理并有吸引力的穩(wěn)定收益率，例如15%-30%左右，由投資者運營，政府財政部門參與核算并監(jiān)管，在保障服務(wù)流量和服務(wù)質(zhì)量的前提下，如收益率低于15%，政府可適當補貼；若收益率高于30%，則要求調(diào)低服務(wù)價格，讓公眾受惠，同時對當年超高收益部分按比例分配：企業(yè)留小頭以示激勵其經(jīng)營效率，大頭交給政府設(shè)立專項公益基金（譬如3：7）。這樣，更能及時實現(xiàn)激勵相容、動態(tài)平衡與多元共享。

穩(wěn)定的收益能夠得到保障，還需要建立健全法律制度和良好的契約精神，目前國內(nèi)推動PPP發(fā)展還面臨著法律層面的制約，最突出的表現(xiàn)是法律的權(quán)威性不足，存在自相矛盾的問題。比如，國際上通行做法是：為了降低項目風(fēng)險，政府往往提供擔?；蛘呶磥碜畹土髁砍兄Z，未來的承諾折成現(xiàn)值，反映在當前，作為政府或有負債。而中國現(xiàn)有的法律框架規(guī)定：政府不允許提供擔保和承諾。又如，國內(nèi)原有的法律法規(guī)體系是與政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資體制相掛鉤的，現(xiàn)在私人部門參與后，很多微觀的政策、體系都要作出調(diào)整。endprint

有業(yè)內(nèi)人士擔憂，在當前國內(nèi)市場化并不充分的條件下，政府與社會合作意識和政府的契約精神仍顯不足，“一個和尚、兩個和尚、三個和尚”的故事屢見不鮮，缺乏適合PPP生長的制度性土壤，可能成為制約其推廣的最大障礙。正是因為如此，財政部正在對現(xiàn)行的法規(guī)政策進行梳理，逐漸梳理出PPP運用所必需的制度和體制框架，并協(xié)同相關(guān)部門解決當前PPP法規(guī)政策在立法層級和操作流程方面各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的問題，消除障礙、明確規(guī)則，逐步構(gòu)建適宜PPP發(fā)展的制度環(huán)境和法律保障。

監(jiān)管服務(wù)：政府角色再定位

PPP模式的核心是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，政府要注重處理好與市場主體之間的關(guān)系，既不“越位”也不“缺位”。從國際經(jīng)驗看，運用PPP模式需要政府減少在公共資源的直接配置，發(fā)揮優(yōu)勝劣汰競爭機制，充分激發(fā)市場的活力和創(chuàng)造力，凸顯市場在公共資源配置中的決定性作用。

反觀中國現(xiàn)實情況，政府依然在資源配置中居于主導(dǎo)地位，有形的手往往伸得過多、過長。在此背景下，推廣PPP模式無疑對政府定位提出了巨大的挑戰(zhàn)。部分參與地方環(huán)保領(lǐng)域的社會資本反映，這些年來，在與地方政府合作過程中，社會資本“與狼共舞”的恐懼心態(tài)一直存在，地方政府過于強勢，缺乏合作意識和契約精神，市場意識薄弱。比如，大到高速公路，小到垃圾焚燒項目，都要由市委書記或者市長拍板決定。

如要推廣PPP機制，重新界定政府的職能和邊界顯得尤為重要。

多位權(quán)威人士均認為：政府應(yīng)該由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”，把更多的精力集中在發(fā)展戰(zhàn)略上和加強監(jiān)管上，減少對微觀事務(wù)的管理和干預(yù)。事實上，過去在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)提供方面，地方政府大包大攬，主導(dǎo)地位進一步強化。從投資規(guī)模上看，地方政府通過銀行、債券市場、影子銀行等各種途徑，大規(guī)模舉借債務(wù)。反觀民營資本，玻璃門、彈簧門一直存在，投資渠道受限，規(guī)模不斷萎縮。

很顯然，由于地方政府的“越位”，導(dǎo)致部分項目不但未能提高效率，反而滋生了腐敗。

例如，一些高速公路的BOT項目中，政府或多或少存在監(jiān)管不到位的情況，如準入期缺乏競爭程序的監(jiān)督，建設(shè)期缺乏對資金使用的監(jiān)督，運營期缺乏對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督等。

政府不但不能“越位”，還要做好監(jiān)管，防止“缺位”。劉健認為：對PPP模式有效的監(jiān)管和激勵相容同等重要。

由于大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，如供水、供電等，具有自然壟斷的特征，私人資本的逐利特性，決定了其定價傾向于高價，謀取暴利，需要政府進行監(jiān)督。引入PPP模式后，如果政府無法發(fā)揮好監(jiān)管者的職責，可能使得政府和公共消費者承擔更高的成本。

在劉健看來，在公共部門引入社會資本后，相當于原來政府是提供者、經(jīng)營者轉(zhuǎn)變成為監(jiān)管者，此時就要把其他的制度分開，政府充當規(guī)則制定者和監(jiān)管者，投資和運營交給專業(yè)化的公司去做，政府來做利益的平衡。

從國際經(jīng)驗看，推廣PPP模式往往需要國家層面設(shè)立管理機構(gòu)，協(xié)調(diào)各部門創(chuàng)新機制，對PPP的全過程進行管理。通常還要有必然的財政約束，以控制PPP項目中的財政承諾，實行總體風(fēng)險控制。國內(nèi)這些制度的頂層設(shè)計，還需要通過試點不斷探索完善。

對此，財政部權(quán)威人士建議：全局層面可以考慮構(gòu)建一個初步的監(jiān)管框架，引入行業(yè)監(jiān)管的理念，例如交通設(shè)施、水務(wù)、垃圾處理由對口交通、水利、衛(wèi)生部門監(jiān)管。在公共產(chǎn)品價格監(jiān)管方面，現(xiàn)在各地標準不盡相同、松緊不一，可以考慮統(tǒng)一的標準和規(guī)則。

此外，劉健還提醒：“PPP是一種機制、一種制度設(shè)計，不僅僅是單純?nèi)谫Y方式?！痹谶^去這些年，地方政府面臨債務(wù)壓力，想盡辦法籌集資金，大量使用了BT、BOT等融資模式，不顧成本舉債，甚至不惜犧牲政府和公眾利益為代價。 當前，中國經(jīng)濟增長減速，地方政府進入償債高峰期，面臨經(jīng)濟建設(shè)和債務(wù)償還的雙重壓力，地方政府啟動融資蠢蠢欲動，PPP模式存在再度成為地方政府融資工具的潛在可能，如何在這樣的局面下，使得PPP模式能夠成功落地，避免走歪，這是一個頗為棘手的問題。

對此，一位資深的業(yè)內(nèi)人士認為：核心是把政府的承諾管起來，政府能做哪些承諾，哪些承諾具有約束力，地方人大可以通過立法、預(yù)算的形式，對PPP模式出臺一整套制度，并實行總量管理和額度限制，提升透明度。最終目標是：使公眾、投資者和政府三方共贏，共享PPP模式的改革紅利。endprint