王云剛

《中華人民共和國道路交通安全法》賦予了農(nóng)機部門對上道路拖拉機的監(jiān)督管理權(quán)，國務(wù)院《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》又把所有拖拉機納入了農(nóng)機部門的監(jiān)督管理范圍，農(nóng)機部門安全監(jiān)管任務(wù)繁重。江蘇省是農(nóng)業(yè)大省，也是農(nóng)機大省，各類農(nóng)業(yè)機械保有量居全國領(lǐng)先地位，其中無掛車手扶拖拉機的比重最大，抓好無掛車手扶拖拉機的安全監(jiān)管對提高農(nóng)機“三率”水平、確保農(nóng)機安全生產(chǎn)、促進農(nóng)機化又好又快發(fā)展有著重要的作用。

1 無掛車手扶拖拉機的特點

無掛車手扶拖拉機與其他農(nóng)業(yè)機械特別是與上道路拖拉機相比，具有如下特點：

1.1 總體數(shù)量多，分布廣

2013年，江蘇省拖拉機保有量達到105.66萬臺，除了少部分專業(yè)運輸型拖拉機和兼用型拖拉機外，大部分為無掛車手扶拖拉機（約為70萬臺）。由于無掛車手扶拖拉機分布在廣大農(nóng)村的千家萬戶，村與村、戶與戶之間相隔一定的距離，給安全監(jiān)管增加了難度。

1.2 老舊機具多，機況差

高郵市農(nóng)機局對界首鎮(zhèn)所擁有的188臺無掛車手扶拖拉機使用年限的調(diào)查統(tǒng)計顯示：使用年限在5年以下的有21臺，占11.2%；使用年限在6～10年的有62臺，占33%；使用年限在11年以上的有105臺，占55.8%。全省無掛車手扶拖拉機情況與此相似。全省農(nóng)機排氣污染源普查表明，截至2007年底，全省小型拖拉機使用3年以上的占82.4%。這些小型拖拉機除了少部分報廢淘汰外，目前基本都使用10年以上了。在對無掛車手扶拖拉機管理調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有的拖拉機還是20世紀(jì)80年代生產(chǎn)的，至今仍在使用。很多純農(nóng)拖拉機使用時間長，機具技術(shù)狀態(tài)差，安全性能差，安全隱患多。

1.3 年作業(yè)時間短，利用率低

絕大多數(shù)無掛車手扶拖拉機是一家一戶的生產(chǎn)工具，一般不用于對外經(jīng)營；駕駛?cè)藛T也不是專業(yè)的，多為兼職，農(nóng)閑打工，農(nóng)忙務(wù)農(nóng)。無掛車手扶拖拉機一般只在夏、秋兩季農(nóng)忙時使用，具有很強的季節(jié)性，使用時間短。據(jù)調(diào)查，在無掛車手扶拖拉機保有量較多的蘇北地區(qū)小型拖拉機年平均作業(yè)時間為157 h，按每天作業(yè)8 h測算，僅作業(yè)20天。隨著秸稈還田和深松力度加大，大功率拖拉機增多，無掛車手扶拖拉機使用范圍越來越小，作業(yè)時間越來越少。高郵市農(nóng)業(yè)機械管理局調(diào)查表明，5年前無掛車手扶拖拉機主要用來耕地，作業(yè)量占60%以上。但目前在秸稈機械化還田作業(yè)中，無掛車手扶拖拉機逐步被大中型拖拉機所代替，無掛車手扶拖拉機則主要用來栽秧耙田、種麥蓋籽、開溝作業(yè)。夏季作業(yè)量不足15%，秋季作業(yè)量不足10%。

1.4 行駛速度慢，發(fā)生事故概率小

無掛車手扶拖拉機行駛速度較慢，一般低于20 km/h；作業(yè)時速度更慢，一般低于10 km/h。無掛車手扶拖拉機除了必要的田間轉(zhuǎn)移外，都在農(nóng)田里作業(yè)。由于使用的是柴油發(fā)動機，行駛、作業(yè)時噪音很大，很遠就能聽到，有明顯的提醒作用，發(fā)生安全事故的概率很小，且無掛車手扶拖拉機一般不載人，不會發(fā)生群死群傷的重特大事故。

1.5 機手持證率低，安全意識薄弱

目前，全省機手年齡老化趨勢非常明顯，大多數(shù)農(nóng)機手年齡在50歲以上，有的甚至已經(jīng)超過了60歲。機手文化水平低，接受新知識能力弱，很多機手認(rèn)為純農(nóng)拖拉機不需要上路，不愿意參加農(nóng)機部門組織的駕駛操作培訓(xùn)、取得拖拉機駕駛證。一些機手法制觀念淡薄，安全意識特別是道路交通安全意識薄弱，無牌無證、違章載人、疲勞駕駛等現(xiàn)象十分突出，極易發(fā)生安全事故。

2 無掛車手扶拖拉機的監(jiān)管現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，2013年底全省拖拉機發(fā)牌數(shù)為54.15萬臺，上牌率51.25%；年檢拖拉機47.91萬臺，年檢率88.47%；駕駛?cè)嗽趦?7.32萬人，持證率69.1%，拖拉機“三率”水平69.61%。由于公安部門對上道路拖拉機經(jīng)常開展道路執(zhí)法，牌證不全會受到處罰，故上道路拖拉機上牌率、檢驗率和駕駛?cè)顺肿C率遠高于無掛車手扶拖拉機。江蘇省拖拉機“三率”水平在全國排名居中間位置，排名不理想的重要原因就是無掛車手扶拖拉機的“三率”水平很低。導(dǎo)致全省無掛車手扶拖拉機安全監(jiān)管水平低的主要因素有：

2.1 機具不符合安全要求，隱患多

由于無掛車手扶拖拉機大多使用年限較長，機具安全隱患多，如果按照免費實地檢驗的要求根本無法通過檢驗。根據(jù)對南京市江寧區(qū)、淮安市淮陰區(qū)、高郵市、丹陽市等地的調(diào)查，很多純農(nóng)田作業(yè)的手扶拖拉機的剎車已經(jīng)拆掉或者失效。由于夜間基本不作業(yè)，絕大多數(shù)手扶拖拉機沒有燈光，有的甚至出廠時就沒配大燈，連基本的剎車都不具備。

2.2 機具存取不便，機手難以找到

由于無掛車手扶拖拉機年作業(yè)時間短，機庫建設(shè)跟不上，多數(shù)拖拉機都放在家中，有的還堆上了雜物，有的機具油、水等已經(jīng)排空，有的甚至存放在草垛中，所以拖拉機想開出來檢查難度很大，要想發(fā)動拖拉機進行動態(tài)檢查難度更大。多數(shù)農(nóng)機手農(nóng)閑時外出打工不在家中，農(nóng)忙時忙于作業(yè)，沒有時間參加機具安全檢查，人也難以找到，給安全監(jiān)管增加了難度。

2.3 機手不愿意辦理牌證，也不愿意參加年檢

雖然國務(wù)院《農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》和江蘇省政府《關(guān)于進一步取消和停止征收部分行政事業(yè)性中介經(jīng)營服務(wù)性收費項目的通知》都明確了對純農(nóng)拖拉機實行免費檢驗，但由于辦理拖拉機牌證和年檢還是會增加機手的負(fù)擔(dān)，特別是占用機手一定的時間，使得一些農(nóng)機手不愿意辦理牌證、參加檢審，不愿交納保險等費用。農(nóng)機部門要求機手參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)和機具檢驗時，他們往往還會提出給予必要的補償。

2.4 缺少必要的監(jiān)管手段，僅靠宣教引導(dǎo)

農(nóng)機部門與交巡警部門不同，對農(nóng)機的監(jiān)管缺少強制的執(zhí)法手段，連基本的上路執(zhí)法權(quán)也沒有，只能通過宣傳教育引導(dǎo)農(nóng)機手提高安全意識，接受安全監(jiān)管。有的地方為了開展集中教育和機具監(jiān)管甚至還要為機手提供飲食或紀(jì)念品、獎品等，以吸引他們參與。

2.5 基層人員缺乏，工作難度大

近年來，隨著購機補貼等支農(nóng)惠農(nóng)政策的實施，全省農(nóng)機保有量大幅度增長，但農(nóng)機安全監(jiān)理機構(gòu)編制自20世紀(jì)80年代以來就沒有調(diào)整或增加，由于退休或借用、調(diào)用等原因，工作人員還逐年變少。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和區(qū)劃調(diào)整的進行，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)機管理人員由高峰期的近萬人減少到目前的不到2 000人，農(nóng)機安全監(jiān)管任務(wù)重、工作量大，平均每人要監(jiān)管的機具多且分散，工作難度很大。

2.6 監(jiān)管經(jīng)費嚴(yán)重短缺，影響工作積極性

國家和江蘇省明確了純農(nóng)拖拉機的免費檢驗等扶持政策，也多次強調(diào)要將農(nóng)機安全監(jiān)管的有關(guān)經(jīng)費納入財政預(yù)算；但財政部門一直沒有下文，要靠各地農(nóng)機部門自己向政府爭取。很多地方特別是蘇北、蘇中的大部分地區(qū)安全監(jiān)管經(jīng)費落實不到位，一些農(nóng)機監(jiān)理所仍是自收自支或差額撥款單位，人員工資都難以保障，工作經(jīng)費更加短缺，影響安全監(jiān)管工作的正常開展。

3 對策與建議

對無掛車手扶拖拉機進行安全監(jiān)管的根本目的是防控事故、保障安全。安全是目的，防范是手段。為解決無掛車手扶拖拉機長期脫離監(jiān)管的問題，省農(nóng)機局下發(fā)了《關(guān)于實施分類管理提高拖拉機三率水平的意見》，明確了對上道路拖拉機和大中型拖拉機仍按原辦法管理，對無掛車手扶拖拉機可以簡化管理程序和內(nèi)容，實行以安全檢查、安全教育、簽訂責(zé)任狀為主要內(nèi)容的安全管理，取得了良好的成效，有力地促進了全省農(nóng)機安全監(jiān)管水平的提高，為加強純農(nóng)田作業(yè)拖拉機安全監(jiān)管作了有益的探索。對進一步加強無掛車手扶拖拉機安全監(jiān)管工作的對策與建議主要有：

3.1 切實轉(zhuǎn)變觀念，加大工作力度

各地農(nóng)機部門要統(tǒng)一思想，充分認(rèn)清農(nóng)機安全管理轉(zhuǎn)折期的特點和規(guī)律，切實將監(jiān)管重點由以變型拖拉機為主轉(zhuǎn)向以農(nóng)田作業(yè)拖拉機和聯(lián)合收割機為主。要積極向政府和有關(guān)部門匯報，積極爭取有關(guān)部門的支持和配合，積極爭取工作經(jīng)費，保障安全監(jiān)管工作順利進行。要加強目標(biāo)考核，將農(nóng)機“三率”水平納入目標(biāo)考核內(nèi)容。要加大對無掛車手扶拖拉機安全監(jiān)管工作的指導(dǎo)督查力度，定期公布各地“三率”排名情況，并加強檢查，確保備案管理工作落到實處。

3.2 發(fā)揮基層作用，落實監(jiān)管措施

無掛車手扶拖拉機數(shù)量多、分布廣，必須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組有關(guān)農(nóng)機管理人員的力量才能完成安全監(jiān)管工作，也才能將安全檢查、宣傳教育和簽訂責(zé)任狀真正做到位。村組都要有人員參與進來，因為他們對機手的住址、家庭情況、操作水平、機具狀況和何時在家等情況比較熟悉，他們的參與可以使監(jiān)管工作事半功倍。農(nóng)機專業(yè)合作社近年來發(fā)展較快，加入合作社的機具逐年增多，比重逐年提高，要在農(nóng)機專業(yè)合作社設(shè)立專門的農(nóng)機安全管理人員，協(xié)助做好安全監(jiān)管工作，確保農(nóng)機安全生產(chǎn)。

3.3 落實條例規(guī)定，細(xì)化操作辦法

《江蘇省農(nóng)業(yè)機械安全監(jiān)督管理條例》明確了對拖拉機的安全監(jiān)管要求，規(guī)定對無掛車手扶拖拉機可以實行主動實地登記，并明確由省農(nóng)機、財政部門制定免費實地檢驗辦法。要利用宣傳貫徹條例的契機，細(xì)化主動登記和免費實地檢驗辦法，增強辦法的可操作性，推動無掛車手扶拖拉機安全監(jiān)管工作?？紤]到無掛車手扶拖拉機年作業(yè)時間短的實際情況，其檢驗檢查周期應(yīng)適當(dāng)延長。

3.4 加快報廢更新步伐，引導(dǎo)升級換代

各級政府積極鼓勵和引導(dǎo)土地有償流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)部組織開展了農(nóng)機報廢更新試點工作，省政府也出臺了農(nóng)機報廢更新辦法。要充分利用報廢更新政策，適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求，積極引導(dǎo)無掛車手扶拖拉機進行報廢更新，推動機具向大型化、復(fù)合化、高性能方向發(fā)展。改善機具安全性能，也有利于實施安全監(jiān)管，提高農(nóng)機安全監(jiān)管水平。