徐明

近年來(lái)，北京市在集體土地流轉(zhuǎn)和集約利用方面進(jìn)行了有益探索，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境整治、農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化和本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。十八屆三中全會(huì)指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在當(dāng)前對(duì)農(nóng)村集體土地的需求不斷高漲的背景下，以全面深化改革為契機(jī)，探索北京市農(nóng)村集體土地利用體制機(jī)制及融資模式創(chuàng)新，對(duì)于北京率先形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局、提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和內(nèi)涵具有重要意義。

利用現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，包括宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和公益性建設(shè)用地。據(jù)調(diào)查，2011年北京市農(nóng)村集體建設(shè)用地約1800平方公里。其中，農(nóng)村集體企事業(yè)單位用地700平方公里，農(nóng)村居民點(diǎn)用地1100平方公里左右。隨著北京城市建成區(qū)擴(kuò)展、城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境整治和農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，為了滿足中心城區(qū)功能疏解、城鄉(xiāng)結(jié)合部外來(lái)人口租住需求和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，北京市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)和拆舊建新兩種方式，分別建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，利用農(nóng)村集體土地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

目前北京市農(nóng)村集體建設(shè)用地還存在一些問(wèn)題：一是農(nóng)村集體土地利用效率較低。村莊布局分散、農(nóng)村住宅建設(shè)容積率低、農(nóng)村房屋空置率高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大院普遍存在土地閑置、土地利用率低、多用于低端產(chǎn)業(yè)等問(wèn)題。二是農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中宅基地騰退難度較大。按照2004年版北京城市總體規(guī)劃，考慮農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，預(yù)計(jì)2020年村莊建設(shè)用地為300平方公里，但2011年北京全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地約1100平方公里，與規(guī)劃用地規(guī)模相差800平方公里。三是存在土地違法、違規(guī)使用問(wèn)題，如許多地塊違反規(guī)劃和用地審批手續(xù)進(jìn)行土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)和違章建設(shè)。四是土地流轉(zhuǎn)收益分配缺乏規(guī)范。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的支配權(quán)主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)，集體土地價(jià)格評(píng)估制度不健全，現(xiàn)有集體土地流轉(zhuǎn)大多屬于私下交易，執(zhí)行流轉(zhuǎn)協(xié)議沒(méi)有保障。五是利用集體建設(shè)用地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺乏保障。村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，農(nóng)村社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目只能通過(guò)出租獲取收益，貸款困難，回款周期長(zhǎng)。針對(duì)農(nóng)村的金融服務(wù)欠缺，現(xiàn)有的信貸產(chǎn)品不能滿足集體土地多元化利用對(duì)金融的需求。

可借鑒的改革思路

在實(shí)踐中，全國(guó)各地對(duì)推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、提高集體土地利用效率的探索日益活躍，從中我們可以獲得以下啟示。

實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)交易是集約利用土地的重要手段。要實(shí)現(xiàn)全市一盤棋的高效土地利用模式，必須在較大范圍內(nèi)建立土地開發(fā)權(quán)交易平臺(tái)。北京市域面積16410.5平方公里，其中平原面積約占全市土地面積的39%，山地面積約占61%。除中心城區(qū)和11個(gè)新城之外，廣大的小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)建設(shè)處于分散、粗放的無(wú)序狀態(tài)。要建立全市一體化的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，需要以城市（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃為指導(dǎo)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為前提，通過(guò)土地整理和復(fù)墾，明確新增的土地開發(fā)權(quán)，納入全市土地儲(chǔ)備，提供信息共享平臺(tái)和交易平臺(tái)，以多種形式辦理交易事務(wù)。目前，包括北京在內(nèi)的很多城市都建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，但多限于農(nóng)用地及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

區(qū)域整體平衡是解決農(nóng)村集體土地開發(fā)資金問(wèn)題的有效途徑。將區(qū)域內(nèi)部分地塊以國(guó)有土地出讓，其土地增值收益返還用于區(qū)域整體的資金平衡。目前，北京在第一道和第二道綠化隔離帶地區(qū)以及重點(diǎn)村建設(shè)過(guò)程中，都部分地采用了這種模式。該模式無(wú)需突破目前國(guó)家的法律法規(guī)框架，只需要在市級(jí)層面，由國(guó)土、規(guī)劃等部門政策創(chuàng)新集成。一是區(qū)域內(nèi)允許新增部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地，采用招拍掛的土地出讓方式，可平衡自身的拆遷建設(shè)成本。二是允許區(qū)域內(nèi)土地溢價(jià)收益定向返還用于該區(qū)域的開發(fā)建設(shè)。在當(dāng)前農(nóng)村集體土地?zé)o法流轉(zhuǎn)、不可抵押融資的情況下，這是解決集體建設(shè)用地建設(shè)資金一種行之有效的路徑。

解決土地融資“瓶頸”的關(guān)鍵在于農(nóng)村土地政策的創(chuàng)新。按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)，使用權(quán)無(wú)法抵押。與國(guó)有土地不同，農(nóng)村集體建設(shè)用地不具有直接將土地資源轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)的條件。這是集體建設(shè)用地抵押融資的“瓶頸”。目前，北京不在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)的范圍內(nèi)，不是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，也沒(méi)有相關(guān)政策法規(guī)的支撐。因此在現(xiàn)行法律之下，北京要獲得土地融資的政策創(chuàng)新環(huán)境，首先需要獲得國(guó)家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和管理的先行先試的政策支持。

集體土地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)建立政府讓利于民的基本思路。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要保證農(nóng)民的利益，必須徹底放棄“土地財(cái)政”的做法，打破目前將集體土地征為國(guó)有的唯一的土地利用方式，以多種形式盤活集體土地資源，用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。政府讓利，農(nóng)民獲利，真正做到取之于民，用之于民。實(shí)現(xiàn)土地集約使用的可持續(xù)性和長(zhǎng)期性，應(yīng)該維護(hù)農(nóng)民的民主權(quán)利，公開參與協(xié)議的談判和政策的制定；對(duì)不同農(nóng)民集中居住小區(qū)的地理位置、小區(qū)環(huán)境、補(bǔ)償面積等因素綜合考慮，適當(dāng)提高置換或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)民主動(dòng)集約用地的積極性。

當(dāng)前適合北京的集體建設(shè)用地利用模式

2013年，為促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，北京市提出新“三起來(lái)”——土地流轉(zhuǎn)起來(lái)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起來(lái)、農(nóng)民組織起來(lái)。在當(dāng)前法律框架下，要讓農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)起來(lái)，應(yīng)總結(jié)各類試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，明確讓利于民的基本思路，推行有利于盤活農(nóng)村集體土地的辦法。

在以海淀唐家?guī)X地區(qū)為典型代表的緊鄰市級(jí)重點(diǎn)功能區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，如大興新航城地區(qū)等，盡量申請(qǐng)國(guó)家層面的特殊政策；其余的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)和重點(diǎn)村改造地區(qū)，應(yīng)從集體建設(shè)用地的不同區(qū)位出發(fā)，在市級(jí)層面尋求政策集成，分別適用以下幾種既保障農(nóng)民權(quán)益，又能使農(nóng)村集體土地盤活流轉(zhuǎn)起來(lái)用于城鎮(zhèn)建設(shè)的模式。

“大興西紅門”模式。允許部分國(guó)有土地的溢價(jià)收益補(bǔ)償集體建設(shè)用地的開發(fā)建設(shè)成本。類似于大興區(qū)西紅門的集體土地利用方式。應(yīng)擴(kuò)展試點(diǎn)范圍，從綠隔地區(qū)和重點(diǎn)村擴(kuò)展到其他有條件的開發(fā)地區(qū)。此種方式需要在國(guó)土、規(guī)劃、財(cái)政等多部門的支持下進(jìn)行創(chuàng)新：一是允許新增部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地，即一定比例的建設(shè)用地采用征為國(guó)有的土地出讓方式，可平衡自身的拆遷建設(shè)成本。二是允許區(qū)域內(nèi)土地溢價(jià)收益定向返還，用于該區(qū)域其他地塊的開發(fā)建設(shè)。雖然土地收益定向返還的政策還未真正施行，但是在CBD地區(qū)開發(fā)等市級(jí)重點(diǎn)功能區(qū)開發(fā)建設(shè)中曾經(jīng)或正在探索該項(xiàng)政策。

“海淀唐家?guī)X”模式。允許村集體在現(xiàn)有集體建設(shè)用地范圍內(nèi)自主開發(fā)村民住宅和集體產(chǎn)業(yè)用房，類似于唐家?guī)X舊村改造的以宅基地?fù)Q房，以村集體經(jīng)營(yíng)管理房屋出租。此方式可以最大限度地調(diào)動(dòng)村集體的積極性，但是必須與小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別開來(lái)。村集體可以自籌資金或與社會(huì)企業(yè)共同建設(shè)農(nóng)村住宅、商鋪、酒店等，以房屋出租收益實(shí)現(xiàn)村民、村集體和社會(huì)企業(yè)的多方盈利。這種方式需要國(guó)土、規(guī)劃等部門的支持，一是允許按照新型農(nóng)村社區(qū)的政策，即集體土地上拆舊與建新，按增減掛鉤相關(guān)政策實(shí)行整體審批，不再單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。二是允許在集體土地上建設(shè)部分的集體產(chǎn)業(yè)用房，根據(jù)北京市試點(diǎn)地區(qū)的調(diào)研，一般比例在30%左右或按照戶籍人口人均50平方米建筑面積的產(chǎn)業(yè)用房標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建設(shè)。

“廣東三舊改造”模式。對(duì)于城市核心區(qū)的城中村，可采取此模式，允許集體土地直接轉(zhuǎn)為國(guó)有土地性質(zhì)，并將土地補(bǔ)償款約50%以上返還原土地使用者，鼓勵(lì)原土地使用者開發(fā)。此種方式不能用于較大規(guī)模的地區(qū)，比較適用于拆遷改造難度較大的城中村地區(qū)。該方式也需要多方面的創(chuàng)新：一是允許城中村土地直接轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，免繳新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。二是原土地使用者，包括村集體和企業(yè)可獲得自己交納土地出讓金的分成，按照廣東的做法，約50%-80%。

除此之外，在全國(guó)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)即將破冰的背景下，我們還應(yīng)在現(xiàn)有法律框架下盡早探索農(nóng)村集體建設(shè)用地的體制機(jī)制，從土地政策、上位規(guī)劃、土地指標(biāo)、金融政策等多方面，為集體土地用于城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造條件，促進(jìn)集體土地有序流轉(zhuǎn)。

（作者：國(guó)家開發(fā)銀行北京分行行長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：魏曄玲