張瀟爽

七點(diǎn)要求：一個(gè)總動(dòng)員令

人民論壇：“京津冀協(xié)同發(fā)展” 最近被解讀為“一號(hào)工程”，引起各界的高度關(guān)注，您怎么看？

牛鳳瑞：京津冀協(xié)同發(fā)展是一項(xiàng)很重要的工作，但是將其稱為“一號(hào)工程”恐怕并不準(zhǔn)確。國家一號(hào)領(lǐng)導(dǎo)人的指示和工作重點(diǎn)有很多，我們又如何說哪個(gè)是“一號(hào)工程”，哪個(gè)是“二號(hào)工程”？這樣的排序是不好的。

我覺得，習(xí)總書記對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點(diǎn)要求，可以視作一個(gè)總動(dòng)員令。他是希望京津冀各自拋開“一畝三分地”思維定式，不再囿于過去的恩恩怨怨，而站在一個(gè)更高的層面，從一加二大于三的角度考慮問題，更好地推動(dòng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，更好地發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，從而能夠達(dá)到整體的效益最大，各自也獲得相應(yīng)的發(fā)展利益。這才是京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)。

人民論壇：我們應(yīng)當(dāng)如何更好地理解這七點(diǎn)要求？

牛鳳瑞：對(duì)于如何推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，七點(diǎn)要求中，總書記講得非常全面。

首先是頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃問題。規(guī)劃是指引未來方向的，只有取得一定共識(shí)，才能共同建構(gòu)而不是“今天建了明天拆”。整體上有一個(gè)長遠(yuǎn)的科學(xué)的規(guī)劃，這是非常重要的。

其次是思想觀念問題。實(shí)際上這是要求地方政府在考慮問題時(shí)，不能光考慮自己，要換位思考，只有平等互利才有持久的合作。在中間層面上破除思想方法上的誤區(qū)，也非常關(guān)鍵。

關(guān)于第三點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上，京津冀三地之間，存在著明顯的地域分工，且生產(chǎn)和消費(fèi)之間有著一個(gè)很長的產(chǎn)業(yè)鏈條。京津冀可以是優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系，但產(chǎn)業(yè)鏈條不順暢，就會(huì)使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營受到阻隔，就不能形成現(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。只有理順產(chǎn)業(yè)鏈條，才能各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)并相互融合，這是相當(dāng)重要的一環(huán)。

第四點(diǎn)是關(guān)于城市的空間規(guī)劃。城市群是未來城市空間規(guī)劃的一個(gè)重要載體和重要形式。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化之后，中國可能會(huì)形成幾十個(gè)不同等級(jí)、不同輻射范圍的城市群，京津冀就是其中第一等級(jí)的城市群。我們所說的城市群，就是以一個(gè)或者少數(shù)特大城市為中心，若干個(gè)不同等級(jí)的城市在空間上相對(duì)密集地聚集，而且相互之間的分工聯(lián)系特別密切的城市化形態(tài)。京津冀確實(shí)到了應(yīng)當(dāng)作這方面的科學(xué)規(guī)劃和考慮的階段，畢竟不可能所有的產(chǎn)業(yè)（即便是高端產(chǎn)業(yè)）都集中在北京和天津，而應(yīng)是不同等級(jí)的城市之間相互依賴、相互聯(lián)系從而形成都市群的形態(tài)。城市群本質(zhì)上是一個(gè)擴(kuò)大了的城市，它既能夠解決單個(gè)城市無限擴(kuò)張帶來的城市病，同時(shí)又能夠發(fā)揮城市本身的聚集效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)。所以這是非常重要的一個(gè)方向。

第五，生態(tài)是沒有國界的，也不存在省界的問題。生態(tài)環(huán)境問題必須在區(qū)域的層次上進(jìn)行統(tǒng)籌安排，進(jìn)行綜合治理。眼下的生態(tài)環(huán)境當(dāng)中，除了空氣，水的問題也很重要。美國大使館發(fā)布個(gè)PM2.5，導(dǎo)致人們對(duì)其談虎色變，實(shí)際上水的污染和土壤的污染也不容忽視。總的來說，生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和文化建設(shè)統(tǒng)籌兼顧。如果沒有京津冀三地統(tǒng)籌的資源環(huán)境治理，生態(tài)文明建設(shè)恐怕就難以達(dá)到預(yù)期的目的。

第六，京津冀三方應(yīng)當(dāng)更好地協(xié)調(diào)。習(xí)總書記講要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把交通一體化作為先行領(lǐng)域。交通一體化是方法也是目標(biāo)，城市之間若沒有快捷的交通網(wǎng)絡(luò)、高效率的交通體系來聯(lián)通，如何能夠?qū)崿F(xiàn)相互聯(lián)系？

最后一點(diǎn)至關(guān)重要，我們不能再“穿新鞋走老路”，寄希望于通過中央一個(gè)命令、一個(gè)文件就解決京津冀協(xié)同發(fā)展問題，而應(yīng)更多通過市場的力量來解決三地之間資源要素的平等交換和順暢、無障礙的流動(dòng)問題，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。事實(shí)上，使資源配置效率更高的一個(gè)基本前提，就是讓市場配置資源，發(fā)揮決定性作用。當(dāng)然這不是說政府的作用不重要，政府要做好自己的事，既不“越位”、“錯(cuò)位”，也不“缺位”，就如生態(tài)補(bǔ)償問題，政府若不出面則很難做成；公共服務(wù)均等化問題也是政府的職責(zé)。

七點(diǎn)要求中，第二點(diǎn)和第七點(diǎn)尤其重要。第二點(diǎn)是解決思想觀念的問題，即突破“一畝三分地”思維定式，合作共贏，持續(xù)發(fā)展。第七點(diǎn)則是倡導(dǎo)通過市場來調(diào)整，而不是走原來的老路，讓中央來作指示、當(dāng)裁判。各方都有利益訴求，必然是平等互利的博弈談判才能真正解決問題。

中國畢竟是一個(gè)中央集權(quán)的體制，諸如京津冀這樣區(qū)域之間的關(guān)系，如果中央領(lǐng)導(dǎo)重視了，就更容易推動(dòng)一些。因此，習(xí)總書記的總動(dòng)員令，不僅給出一個(gè)大的戰(zhàn)略方向，也會(huì)起到一定的鞭策作用。

國家戰(zhàn)略：“協(xié)同發(fā)展”已進(jìn)入可實(shí)際操作階段

人民論壇：總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展問題的認(rèn)識(shí)要上升到國家戰(zhàn)略層面，又有什么特別的深意？

牛鳳瑞：京津冀的發(fā)展問題，從來都是國家戰(zhàn)略方面的問題。一個(gè)問題是否成為國家戰(zhàn)略層面的問題，最根本是取決于這個(gè)問題本身的客觀存在。同樣的，京津冀一體化從理念到實(shí)際行動(dòng)，經(jīng)過了三十多年的醞釀，而不僅僅是最近的十年的醞釀和反復(fù)。對(duì)“京津冀協(xié)同發(fā)展”的再次強(qiáng)調(diào)，客觀上一方面是由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，另一方面是我們已經(jīng)真正具備了京津冀一體化的條件。

京津冀的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，可以追溯到上個(gè)世紀(jì)八十年代初期，國土局成立伊始的第一個(gè)重大項(xiàng)目，就是京津唐國土規(guī)劃研究。所謂京津唐國土規(guī)劃，其實(shí)就是立足于京津冀一體化這一理念而展開。彼時(shí)到現(xiàn)在已經(jīng)三十年，中間之所以有這么多的反復(fù)，主要是客觀條件的影響，包括體制條件、人們的思維方式和這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?；剡^頭來看，最初我們確實(shí)不具備進(jìn)行一體化操作的條件，而且1980年代初，我們剛剛進(jìn)行改革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，可以更多地通過中央的指示和文件來實(shí)現(xiàn)兩市一省的資源配置，并不真正需要所謂的“一體化”。

從全國來看，長三角、珠三角和京津冀是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)育水平最高的三個(gè)城市群，特別是京津冀，雖然現(xiàn)在整體水平還低于長三角和珠三角，但京津冀人口占全國的8%，GDP占全國的11%，近九分之一，無論從經(jīng)濟(jì)總量看，還是經(jīng)濟(jì)密度看，在全國都是名列前茅。同時(shí)京津冀地區(qū)過去也是中國北方的經(jīng)濟(jì)中心、共和國首都所在地。經(jīng)過三十多年的改革和發(fā)展，三地各自的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況都發(fā)生了巨大的變化，三者之間本應(yīng)是經(jīng)濟(jì)上互相融合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的，但是省域之間行政壁壘竟然使得“1+1+1<3”。endprint

霧霾是一個(gè)契機(jī)，實(shí)質(zhì)上正如習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，解決好北京發(fā)展問題，須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量，這樣才能打通發(fā)展的大動(dòng)脈。京津冀一體化進(jìn)入實(shí)施階段正是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)客觀要求，習(xí)總書記的指示，正是適應(yīng)了這一客觀要求，是因客觀問題而生，而且不僅看到了這一問題的嚴(yán)重性，也看到了這一問題的重要性。

破除體制機(jī)制障礙，走向協(xié)調(diào)發(fā)展的未來十年

人民論壇：京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，必須破解聯(lián)動(dòng)發(fā)展存在的體制機(jī)制障礙，才能實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。就您看來，當(dāng)前亟需突破哪一重壁壘？是否需要構(gòu)建一種新的協(xié)調(diào)機(jī)制？

牛鳳瑞：政府掌握資源的手太過強(qiáng)有力，尤其是各權(quán)力部門。如果很多東西都需要審批，幾十年都未必審批下來，事情就很被動(dòng)。所以新一屆講簡政放權(quán)問題，首先要減少這種審批。

現(xiàn)在要破除體制機(jī)制障礙，有破就要有立，有必要建立一種新的省際協(xié)調(diào)機(jī)制。京津冀原來只是民間組織了一些應(yīng)急性的協(xié)調(diào)機(jī)制，如今，應(yīng)當(dāng)由三地政府出面來做這件事了。一直以來河北省可能更有積極性來推進(jìn)一體化，北京天津積極性并不高，而行政配置資源的權(quán)力方面，北京是老大哥，天津雖不如北京，也比河北強(qiáng)勢(shì)很多，這導(dǎo)致了問題的復(fù)雜性。有時(shí)候我們會(huì)說，北京、天津與河北的關(guān)系和思維方式對(duì)比，近似于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的反差。北京和天津眼下有了資源環(huán)境方面的壓力，情況該有所改變了。

人民論壇：對(duì)未來十年的京津冀協(xié)同發(fā)展您有何預(yù)期？這一新戰(zhàn)略是否會(huì)帶來京津冀城市群的崛起？

牛鳳瑞：京津冀協(xié)同發(fā)展問題，不是一個(gè)我們可以設(shè)計(jì)哪年開始、哪年竣工的簡單工程。這也是前面我不同意用“一號(hào)工程”來標(biāo)記它的原因。京津冀協(xié)同發(fā)展問題，是一個(gè)長期的、漸進(jìn)的過程，有領(lǐng)導(dǎo)人來推進(jìn)這件事情，可能會(huì)加快這一進(jìn)程，總書記發(fā)出總動(dòng)員令，則將進(jìn)一步讓其加速。

個(gè)人覺得，真正推動(dòng)這一過程，不應(yīng)陷于理念爭論，而應(yīng)從具體的實(shí)事做起。就如老生常談的河北省生態(tài)補(bǔ)償問題，如今的政府已經(jīng)有了足夠的公共財(cái)力，可以真正坐下來解決這些問題，推動(dòng)其進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的操作階段；也如環(huán)北京貧困帶、農(nóng)民養(yǎng)老問題等，可以在能力范圍之內(nèi)先縮小差距；再比如北京和河北生態(tài)林的保護(hù)，至少互相之間反差不要太大。再進(jìn)一步說，一些生態(tài)脆弱地區(qū)，人口仍然非常密集，是不是可以考慮與城市化結(jié)合起來，通過一些政策誘導(dǎo)，解決人口的再布局問題？把人移出來，才有生態(tài)的自我恢復(fù)和對(duì)環(huán)境持久保護(hù)。

實(shí)際上，行政區(qū)域之間的橫向競爭，利大于弊，各地競相發(fā)展，發(fā)展的積極性應(yīng)當(dāng)保護(hù)。當(dāng)然不可以以鄰為壑、挖對(duì)方的墻角，但作為地方政府考慮地方的發(fā)展，是無可厚非的。作為地方父母官為地方造福，是值得提倡的，加快本區(qū)域的發(fā)展，也是值得提倡的。問題是怎么發(fā)展，怎么共贏的問題。

我想，未來十年的京津冀協(xié)同發(fā)展，必然會(huì)前進(jìn)。若中央督促得緊，則會(huì)前進(jìn)得更快。京津冀三地之間的差異性，尤其是北京、天津兩市之間的差異性，會(huì)逐漸縮小。河北區(qū)域范圍比較大，一些邊緣地方接受的輻射力量會(huì)相對(duì)弱一些，環(huán)北京、天津的周邊地區(qū)相信會(huì)有比較大的變化。特別是首都第二機(jī)場2018年將投付使用，希望會(huì)有一個(gè)以第二機(jī)場為中心的、京津冀城市圈的交通網(wǎng)絡(luò)，真正實(shí)現(xiàn)一小時(shí)通行圈。交通若能聯(lián)通，整個(gè)物流、資源、要素就都通了，流動(dòng)成本就大大降低了。

我也有擔(dān)心。一則城市化本來就是一個(gè)矛盾沖突多發(fā)的過程，在這樣一個(gè)時(shí)代，需要更強(qiáng)調(diào)科學(xué)的、法治化的行政管理。不能夠陷入民粹主義，即多年一直圍繞某些問題爭論不休，時(shí)間成本也是支付不起的。我們集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)，不可以該發(fā)揮的時(shí)候反而不能發(fā)揮。

另一個(gè)擔(dān)心是，對(duì)于中央領(lǐng)導(dǎo)的指示，用一窩蜂的炒作來代替扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)，就如此前“政治副中心”之說導(dǎo)致保定房價(jià)上漲，起的就是負(fù)面作用。我們不必急于求成，以充分的信心，一件事情一件事情地推進(jìn)即可，保持如此一個(gè)態(tài)度，幾年之后再回頭來看，定會(huì)是不一樣的景象。

責(zé)編/嚴(yán)俊 美編/李祥峰

習(xí)近平就推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出7點(diǎn)要求：

一是要著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，抓緊編制首都經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的相關(guān)規(guī)劃，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財(cái)政政策、投資政策、項(xiàng)目安排等方面形成具體措施。

二是要著力加大對(duì)協(xié)同發(fā)展的推動(dòng)，自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。

三是要著力加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作，理順三地產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)接產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不搞同構(gòu)性、同質(zhì)化發(fā)展。

四是要著力調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市分工協(xié)作，提高城市群一體化水平，提高其綜合承載能力和內(nèi)涵發(fā)展水平。

五是要著力擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作，在已經(jīng)啟動(dòng)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，完善防護(hù)林建設(shè)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域合作機(jī)制。

六是要著力構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，把交通一體化作為先行領(lǐng)域，加快構(gòu)建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)。

七是要著力加快推進(jìn)市場一體化進(jìn)程，下決心破除限制資本、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)、人才、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置的各種體制機(jī)制障礙，推動(dòng)各種要素按照市場規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。endprint