楊玲 彭逸凡 侯超華

[摘要]近年來為實現(xiàn)依法行政、科學行政、民主行政和陽光行政，各地各級政府紛紛把民主施政作為基本取向，并積極開展政務公開工作。本文概述了目前中央政府和省級政府政務公開工作的現(xiàn)狀，以及標準化在規(guī)范政務公開內容、程序，推動我國政務公開持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)政府職能轉變進程中的技術支撐作用。

[關鍵詞]政務公開；標準化；現(xiàn)代社會管理；規(guī)范化發(fā)展

近年來，隨著加大政府透明度原則的推動，政務公開作為政府機構改革的一項重大舉措，已在全國各級政府中開展起來，在取得了一定成效的同時也極大地推動了經(jīng)濟建設和社會的發(fā)展。然而，由于政務公開首先是源起于西方資本主義國家對公民民主權力的保護，因此政務公開在我國雖然已被視為社會主義民主政治建設的重要組成部分，但基于不同的社會現(xiàn)狀，對其內涵的界定與發(fā)展趨勢的把握仍需要進行具體且深入的探討。而作為完善和推動我國政務公開持續(xù)發(fā)展的一個重要手段，政務公開標準化同樣需要以明確政務公開及其相關制度的基本內涵與工作運行機制為前提。

1.政務公開現(xiàn)狀

所謂政務公開，一般是指國家行政機關及其工作人員在行政活動中，除依法保密的事項外，應將行政事務如辦事制度、辦事程序、承辦人、辦事結果等，通過一定的形式向社會公布，或向利害關系人公開說明背景、條件、原因或理由，聽其意見并予以答復。1由于我國政務公開工作的推進首先是在各級行政機關開展，因此對于政務公開的基本內容和工作現(xiàn)狀主要分為中央政府和省級政府兩個層級進行闡述。

1.1中央政府政務公開

中央政府政務公開分為中央政府機關內部的公開、中央政府對地方政府的公開和中央政府對社會的公開三類。其中，逐步實現(xiàn)各機構、部門之間信息資源共享，解決各個部門向地方政府同一部門重復索取信息的問題是中央政府政務公開的重要任務，而為了提高行政辦事效率，政務公開還需要實現(xiàn)從中央政府到地方政府的雙向公開，并增加政府履行行政許可事項時的“透明度”。與此同時，面向社會的政務公開不僅僅是中央政府政務公開的主要取向，也是各級政府在具體工作開展過程中需要及時關注的重要方面。

關于政務公開的內容，中央政府除了對公開的常規(guī)內容有所規(guī)定之外，還對免除公開的范圍作了具體的界定。公開的常規(guī)內容首先包括：機構名稱、業(yè)務職能范圍、階段性主要工作內容和目標、辦事程序、適用法規(guī)、監(jiān)督和責任追究制度等。其次，政府還要求各部門應結合實際，把公眾普遍關心、涉及公眾切身利益的問題作為公開的重點，同時還要圍繞基本情況和行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的程序、方法、結果等事項不斷調整和拓展政務公開的內容和范圍，并以此推進行政管理工作。而關于免除公開的范圍界定，中央政府在借鑒國外政務公開經(jīng)驗的同時，結合實際，根據(jù)中央政府部門履行的宏觀調控、政務管理、執(zhí)法監(jiān)管、經(jīng)濟管理、社會管理、文化事務管理六項職能明確了不予公開的具體內容。

在政務公開的形式方面，中央政府既采用傳統(tǒng)的公開方式，如：通過廣播、電視、報刊等新聞媒體公開政務；通過書籍等出版物公開；通過文件、通報、簡報和會議等途徑公開。同時也強調要運用電子政務，以適應中央政府政務公開所要求的全局性和全面性等特點，但是，無論是中央政府門戶網(wǎng)站，還是各部門的電子政務建設，目前都還存在諸多問題，尤其是在對各個網(wǎng)站的管理方面，除了其公開的項目不甚明晰、提供的服務質量難以把控之外，也普遍缺少具體辦事人員的聯(lián)絡方式和責任追究制度的及時公布等內容。

在明確政務公開的內容和形式的同時，為了保證政務公開規(guī)范運行，中央政府還建立有相應的制度，包括：政務公開評議制度、政務公開的監(jiān)督制度、政務公開工作責任追究制度和政務公開的法律制度。其中，政務公開評議制度旨在對政務公開結果和利用成效進行評議，并促使公開的信息更便于為群眾所利用和掌握，其核心內容即是建立了政務公開的評價體系，該評價體系不僅涉及具體的評價標準、評價方法，還包括評價結果的使用。政務公開的監(jiān)督制度與工作責任追究制度則是在要求各部門要自覺接受各方面監(jiān)督的同時，還要明確并落實政務公開各部門的責任。此外，中央政府建立政務公開的法律制度，即是更進一步要求能通過立法將目前比較成熟的經(jīng)驗用法律的形式固定下來，這不僅是政務公開規(guī)范運行的直接保障，更是真正實現(xiàn)政務公開法制化的一項重要措施。

1.2省級政府政務公開

省級政府作為中央政府與基層政府連接的樞紐，在政務公開的過程中，應是中央政府政務公開政策的執(zhí)行者，基層政府政務公開工作的指導和監(jiān)督者，同時也是中央政府和基層政府政務公開工作的交流中樞和傳輸平臺。2相較中央政府政務公開，省級政府掌握的公共信息資源更多也更具體，因而容易導致政務公開的深度和力度相對滯后。

從服務的對象來看，省級政府政務公開主要針對基層政府和區(qū)域中的公眾，所以在公開內容上更多地側重于政策產生過程的公開，起上情下達的作用。3正因如此，省級政府政務公開對基層政府政務公開的公共信息來源、公開的內容和程度等方面都有一定的限制作用，而這也直接體現(xiàn)了省級政府政務公開的特點，即：內容上的宏觀性；形式上的多樣性；業(yè)務上的對接性；評估上的主導性。這些特點決定了省級政府政務公開在具體工作中不僅要注重與政府機關效能建設、行政審批制度改革、落實“四項制度”、人民群眾關注的熱點問題和整頓市場經(jīng)濟秩序，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的結合，還要加強對所在地區(qū)政務公開工作的規(guī)劃、指導、評估和監(jiān)督。4

在省級政府政務公開的內容方面，目前各省公布的具體情況存在較大的差異，有停留于靜態(tài)信息發(fā)布的省份，也有涉及政府采購、公共項目招投標和公民依申請公開事項的省份。在這些公開的信息中，政府領導與機構、政策法規(guī)、辦事指南、人事任免的公開情況較好，有效百分比超過80%；建議與提案、財務信息、統(tǒng)計數(shù)據(jù)較差，均沒有超過50%；其中財務信息公開的有效百分比僅為28.3%，5而造成這一情況的主要原因除了相關職能部門對經(jīng)濟效益和部門利益的過分追求之外，則是政府沒有免費公開其信息的內在驅動力。

而省級政府在政務公開途徑和程序方面，雖然同樣采用了傳統(tǒng)的大眾傳媒、網(wǎng)絡媒體、新聞發(fā)布會以及召開會議等多種方式，但公眾認為其有效性仍然存在一定的差異。在所有的公開形式中，公眾認為最有效的途徑包括政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體發(fā)布信息；認為公開途徑達不到預期設想效果的是決策聽證會、電子屏幕或電子觸摸屏、政府公報與公告。而作為主動公開的彌補形式，依申請公開雖然是對公民知情權、參與權和監(jiān)督權充分保障的有益補充，但目前省級政府對其的重視程度卻明顯不足，6這也直接導致了依申請公開在程序規(guī)范方面還存在較多有待完善的地方，以及由此而造成的單項信息發(fā)布較多，但告知有效度仍然不足的問題。

2.政務公開標準化

政務公開作為我國服務型政府建設的一項基礎性工作，在我國行政管理體制改革和行政現(xiàn)代化進程中有著極其重要的地位。從目前我國政務公開的現(xiàn)狀來看，無論是政務公開內容、形式，還是相應的管理規(guī)范及工作運行機制，各級政府對其在實際工作中的界定都不甚明確。因此，面對群眾對政務公開越來越高的要求，以標準化為手段來規(guī)范并推動政務公開工作無疑是一次更科學的嘗試。

2.1政務公開標準化是現(xiàn)代社會管理的一種進步

政務公開的實質是要給群眾以知情權，知情權作為公民的基本權利之一，必須要得到政府和社會充分的尊重。從中央政府的宏觀調控、重要決策，到各級地方政府涉及的與普通公民權利和利益密切相關的重大事件，再到公民個人需要了解的信息，都關系到公民個人的權利和利益。然而，由于長期以來我國的行政權利操作都較為主觀，也就導致了目前政務公開工作的開展同樣存在工作人員職責分工不明確，規(guī)則制度不夠健全，透明度不高且具體工作隨意性很大等問題。與此同時，我國各級政府政務公開工作基本處于初級階段，若要在此基礎上使政務公開向深層次推進，就必然需要從容易被忽略和產生決策失誤的關鍵環(huán)節(jié)入手，建立完善的工作運行與監(jiān)督制約機制。面對這樣的發(fā)展需求，在政務公開工作中引入標準化原理，不僅能實現(xiàn)對政務公開各項工作的全程控制，還能從根本上解決政務公開路徑的互動性不強，公民參與度不夠的問題。由此可見，推行政務公開標準化不僅是從根本上規(guī)范政務公開工作，更是通過各項標準的制定、發(fā)布和實施為社會公眾真正獲得知情權搭建了一個平臺，也從客觀上促進了政務公開制度向深層次推進。

2.2以標準化落實政務公開評議制度

政務公開不是以公開為目的，而是一種手段和行政管理方式。重要的是通過公開讓更多人民群眾知情、知政并參與進來，對公開的效果進行評議，形成事后評議和事中監(jiān)督相結合的制約機制，保證公開的徹底性。7

政務公開評議制度分為內部評議和外部評議。內部評議的形式主要是指政府內部的工作總結，而外部評議則主要是指公民群眾的評價與反映。事實上，政務公開評議制度的建立正是推行標準化的一項具體措施，政務公開的評價體系作為政務公開評議制度的核心內容，其評價的標準首先對政務公開的范圍、內容、形式、程序等方面做了更為細致、科學的規(guī)定；其次，在公開內容方面既有定性要求，也有量化標準，尤其是在明確政務公開工作責任方面，更是以標準的形式將相關的辦事流程固定下來，力求使每個工作人員都能做到辦事有標準；此外，評價體系中還包括評價結果的使用，即對評價過程中反映出的問題，尤其是評價結果，不僅要將其作為部門考核的重要依據(jù)，還要及時提出整改措施并將結果向群眾公布，而這一要求的實質正是以標準化推動政務公開反饋機制的完善，同時也在一定程度上提高了群眾參與的積極性。

2.3以標準化規(guī)范政務公開的新形式

以互聯(lián)網(wǎng)的形式推進政務公開是信息社會發(fā)展的必然趨勢。以網(wǎng)絡為基礎的電子政務改變了傳統(tǒng)的政府行為模式，網(wǎng)絡可以直接、快速、生動地將需要公開的信息傳遞給大眾，讓大眾及時地了解政府機構的組成、職能、政策法規(guī)和辦公程序等。此外，政府也可以通過網(wǎng)絡建立的資料數(shù)據(jù)庫等，將群眾最關心的涉及自身權利和利益的各種信息快速地提供給他們，進而增加政府工作的透明度，加大政務公開的力度。

雖然在所有的公開形式中，公眾認為政府門戶網(wǎng)站為最有效的途徑，但作為政務公開的新形式，政府門戶網(wǎng)站以及各部門網(wǎng)站的建設仍然存在諸多不足之處。政務公開是建設服務型政府的基本要求，是提高行政透明度和民主化程度的有效途徑，而網(wǎng)絡在為群眾提供了解政府工作的便捷渠道的同時，也帶來了相關的信息安全、服務質量和管理水平等問題。因此，建立統(tǒng)一的標準來規(guī)范政務公開的信息平臺建設，不僅是為了明確各部門的職責權限，同時也是為了通過規(guī)范化的管理確保政府網(wǎng)站的網(wǎng)絡信息安全，而相關網(wǎng)站的管理標準與技術標準的制定與實施不僅是政府信息權威的保障，更是政府網(wǎng)站服務于民眾需求的核心要素。

3.結論與展望

綜上所述，政務公開作為一種手段和行政管理方式，是我國服務型政府建設的一項基礎性工作。就目前政務公開的現(xiàn)狀來看，無論是中央政府，還是省級政府，雖然在規(guī)范政務公開內容和形式方面都取得了一定的成效，尤其是在制度保障方面，中央政府還建立了包括政務公開評議制度與監(jiān)督制度在內的四項基本制度，但這些成果從總體上看仍然只是屬于淺層次的政務公開。事實上，要推動政務公開的發(fā)展，還需要進一步明確政務公開的主客體及其職責，強化公開的針對性。此外，政務公開形式雖然已有所創(chuàng)新，但由于其規(guī)范化的管理制度滯后，也就導致出現(xiàn)了各種公開形式之間的交互性不強，以及信息傳遞過于瑣碎等問題，而這也使得政府與公眾之間缺乏應有的互動交流。

面對深化政務公開過程中的一系列問題，推行政務公開標準化除了能為其提供一個科學的技術手段之外，還能從根本上提高政務公開的工作效能。將標準化的統(tǒng)一性、協(xié)調性和適時性，以及最優(yōu)化原理應用于政務公開工作中，用標準的形式將公開內容、程序、部門職能及其運作流程等固定下來，并通過相關標準的實施進一步規(guī)范政務公開工作，不僅有利于政府及其各部門統(tǒng)籌協(xié)調政務公開工作，穩(wěn)定政務公開隊伍，同時也有益于探索并建立一套新形勢下的政府公共服務與管理模式，繼而也能對深化政務公開，推動政務公開趨向常態(tài)化產生更積極的影響。

注釋

1趙俊峰.政務公開剖析[J].行政與法：2001年，（1）：第77頁.

2姜曉萍，姜潔.我國省級政務公開的現(xiàn)狀調查與問題分析[J].社會科學研究：2006年，（4）：第94頁.

3同上.

4同上：第95頁.

5姜曉萍，姜潔.我國省級政務公開探析[J].廣州大學學報：2006年，（8）：第4頁.

6同上：第5頁.

7孫彩虹.我國政務公開的實現(xiàn)途徑研究[J].重慶大學學報：2004年，（4）：第72頁.

參考文獻

[1]趙俊峰.政務公開剖析[J].行政與法：2001年，（1）.

[2]姜曉萍，姜潔.我國省級政務公開的現(xiàn)狀調查與問題分析[J].社會科學研究：2006年，（4）.

[3]姜曉萍，姜潔.我國省級政務公開探析[J].廣州大學學報：2006年，（8）.

[4]孫彩虹.我國政務公開的實現(xiàn)途徑研究[J].重慶大學學報：2004年，（4）.

[5]中國行政管理學會政務公開課題組.中央政府政務公開研究報告[J].中國行政管理：2005年，（11）.

[6]高小平.政務公開：行政管理現(xiàn)代化的重要標志[J].中國行政管理：2000年，（7）.

四川省科技支撐計劃項目

項目名稱：政務公開標準化研究計劃，編號2014sz0099