薛曉芃 張羅丹

（大連外國(guó)語(yǔ)大學(xué) 應(yīng)用英語(yǔ)學(xué)院，遼寧 大連 116044）

東北亞地區(qū)致力于改善環(huán)境困境的合作已有20 多年的歷史，其結(jié)果是形成了眾多環(huán)境合作項(xiàng)目，但是環(huán)境改善的成果卻一直并不顯著。以東北亞海洋環(huán)境治理為例，自1990年以來黃海區(qū)域共形成了5 個(gè)專門解決海洋環(huán)境問題的合作項(xiàng)目：西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃（NOWPAP）、黃海大海洋生態(tài)項(xiàng)目（以下稱YSLME）、圖們江區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目（TRADP）、西太平洋政府間海洋委員會(huì)次委員會(huì)（IOC/WESTRPAC）以及東亞海洋環(huán)境管理項(xiàng)目（PEMSEA）。除此之外中日韓三方環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議（以下稱TEMM）等一般性環(huán)境合作機(jī)制也將海洋污染列為合作議題之一。但是黃海仍然被認(rèn)為是世界上污染最嚴(yán)重的海域之一，魚群減少、海洋生物喪失以及富養(yǎng)化現(xiàn)象仍困擾著黃海[1]。也就是說，東北亞區(qū)域環(huán)境治理并非缺乏治理制度，而是存在一些根本性問題阻礙了制度發(fā)揮有效的治理作用。對(duì)東北亞環(huán)境治理進(jìn)程進(jìn)行評(píng)估，分析那些制約制度效力的根本問題，對(duì)于推進(jìn)東北亞環(huán)境合作具有重要的意義。

一、環(huán)境治理與治理進(jìn)程

說起東北亞環(huán)境合作，治理的概念是學(xué)者們最常使用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。1995年聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)治理做如下定義：“治理是個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過程，其中沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排?！盵2]上世紀(jì)九十年代開始，奧蘭·楊就用治理的概念來解釋在日益緊密的生態(tài)相互依存下國(guó)家在地區(qū)和全球?qū)用娴沫h(huán)境合作[3]（P173）。小森康正（Yasumasa Komori）則明確定義了區(qū)域環(huán)境治理的內(nèi)涵：“區(qū)域環(huán)境治理是區(qū)域內(nèi)正式和非正式的協(xié)調(diào)機(jī)制互動(dòng)的過程，既包括公共也包括私人行為體，區(qū)域機(jī)制能夠有效引導(dǎo)和約束人類行為以實(shí)現(xiàn)共同管理自然資源，減少區(qū)域環(huán)境危害的目標(biāo)?！盵4]

換言之，治理通過正式與非正式的機(jī)制（regimes）和制度（institutions）來維持全球或是區(qū)域的正常秩序，治理方式強(qiáng)調(diào)不同行為體間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，而非靜態(tài)的機(jī)制安排。在這個(gè)意義上，治理的概念具有了進(jìn)程導(dǎo)向的性質(zhì)，其重點(diǎn)在于“為推動(dòng)體系整體利益在不同層面上進(jìn)行的整合進(jìn)程”[5]。因此，治理的一個(gè)重要因素就是將不同層面的眾多制度安排整合起來，以追求共同利益。也就是說，治理是眾多機(jī)制在共同目標(biāo)下協(xié)調(diào)作用的結(jié)果。

歐洲的環(huán)境治理之所以被奉為經(jīng)典就在于其專門環(huán)境機(jī)制（ad hoc regimes）、全面環(huán)境合作機(jī)制（comprehensive environmental regime）以及國(guó)家環(huán)境決策之間形成了緊密的互動(dòng)關(guān)系，這使歐洲的環(huán)境治理體系協(xié)調(diào)發(fā)展。以海洋環(huán)境治理為例，在歐洲每一片海域都發(fā)展出了一個(gè)區(qū)域海洋機(jī)制，1972年13 個(gè)東北大西洋海域國(guó)家簽署了防止船舶和飛行器向海洋傾倒廢物的《奧斯陸協(xié)定》；1974年12 個(gè)東北亞大西洋海域的國(guó)家再次簽署《巴黎協(xié)定》，防止從陸地向海洋傾倒垃圾。此后，奧斯陸委員會(huì)（OSCOM）和巴黎委員會(huì)（PARCOM）分別成立于1974年和1978年，并且兩個(gè)委員會(huì)聯(lián)系非常緊密，其共用秘書處設(shè)在倫敦。1984年歐洲海洋環(huán)境合作更進(jìn)一步，北海部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（North Sea Ministerial Conference）成立，將合作從由專家層面發(fā)展至高級(jí)部長(zhǎng)層面。盡管北海部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)布的部長(zhǎng)聲明（Ministerial Declarations）沒有涉及法律約束，但實(shí)際上奧斯陸委員會(huì)和巴黎委員會(huì)同部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議緊密合作，這兩個(gè)委員會(huì)的約束性規(guī)定也實(shí)際上讓部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議具有了約束權(quán)威。在這一過程中出現(xiàn)的一些政策創(chuàng)新也影響了歐盟的政策形成，如預(yù)防性原則（Precautionary Policy）。

但是東北亞的環(huán)境治理并未形成如此有秩序的合作狀態(tài)，接下來本文將從東北亞區(qū)域環(huán)境合作項(xiàng)目的發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境合作項(xiàng)目間的協(xié)調(diào)狀況以及對(duì)于執(zhí)行合作項(xiàng)目具有重要意義的資金來源狀況進(jìn)行評(píng)估，以考察東北亞環(huán)境治理的進(jìn)程。

二、東北亞環(huán)境治理中各機(jī)制的發(fā)展?fàn)顩r

總體說來，東北亞環(huán)境合作機(jī)制發(fā)展不均衡，有些合作呈現(xiàn)出了一定的機(jī)制化，有些合作項(xiàng)目只停留在磋商和意見交流階段，而沒有具體的行動(dòng)計(jì)劃，而有些合作機(jī)制還面臨著存續(xù)性危機(jī)。

從成員國(guó)覆蓋的地理范圍來看，并非所有機(jī)制都囊括了東北亞全部國(guó)家。環(huán)境污染作為一種區(qū)域公害，其影響具有非排他性，也就是說污染對(duì)區(qū)域內(nèi)任何國(guó)家的損害同樣重大；同時(shí)任何一國(guó)的污染排放行為都會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)所有國(guó)家造成危害，各個(gè)國(guó)家的命運(yùn)被環(huán)境問題牢牢地綁定在一起。東北亞由中、日、俄、韓、朝、蒙六個(gè)國(guó)家組成，由于東北亞的特殊情況，將這六個(gè)國(guó)家都囊括進(jìn)來的合作機(jī)制并不多。一般性機(jī)制中只有東北亞次區(qū)域環(huán)境合作項(xiàng)目（以下稱NEASPEC）和東北亞地區(qū)自治團(tuán)體聯(lián)盟（NEAR）擁有來自全部東北亞國(guó)家的代表，專門機(jī)制中也只有黃海大海洋生態(tài)項(xiàng)目（YS-LME）說服了朝鮮加入。朝鮮加入的重要性在于能在所有相關(guān)國(guó)家間建立必要的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，從而獲取完整的區(qū)域環(huán)境污染數(shù)據(jù)和信息，這是區(qū)域環(huán)境治理的基本也是關(guān)鍵所在。朝鮮的缺失讓東北亞環(huán)境合作的制度安排缺少了重要一環(huán)，也讓行動(dòng)效果難免大打折扣。

在制度建設(shè)方面，建立強(qiáng)制性財(cái)政計(jì)劃和獨(dú)立秘書處被認(rèn)為是使機(jī)制更正式化和更有效率的做法，在這個(gè)層面上東北亞環(huán)境合作項(xiàng)目的發(fā)展水平不一致。在東北亞，TEMM、東北亞環(huán)境合作會(huì)議（以下稱NEAC）和NEASPEC 這三個(gè)一般機(jī)制執(zhí)行相似的功能，如交換區(qū)域內(nèi)各國(guó)對(duì)不同環(huán)境問題的觀點(diǎn)；確定區(qū)域內(nèi)共同的環(huán)境關(guān)切；在如何表述這些環(huán)境關(guān)切上達(dá)成一致以及實(shí)施改善地區(qū)環(huán)境狀況的項(xiàng)目。這三個(gè)機(jī)制中，NEAC 的發(fā)展最弱，從2007年后沒有再召開會(huì)議，而最后一次會(huì)議已經(jīng)將其明確定位為更大環(huán)保機(jī)制的附屬機(jī)構(gòu)。[6]（P69）這可以被看作是機(jī)制間自然選擇的結(jié)果，20年來NEAC 作為東北亞環(huán)境信息交換的平臺(tái)，其最大的特點(diǎn)就是市民社會(huì)的參與，[7]這將是NEAC 留下的最寶貴的財(cái)富。

另外兩個(gè)主要的環(huán)境合作機(jī)制TEMM 和NEASPEC 都沒有設(shè)立獨(dú)立的秘書處，但由于各自不同的組織結(jié)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)制的發(fā)展?fàn)顩r并不相同。中日韓三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議（TEMM）首先由韓國(guó)倡議建立，主要形式是召開官員會(huì)議、專家會(huì)議和政策研討論，并達(dá)成共識(shí)，在這一基礎(chǔ)上國(guó)家政府委派附屬研究機(jī)構(gòu)來執(zhí)行聯(lián)合研究[8]。TEMM 的運(yùn)行方式較為特別也很簡(jiǎn)單，每年TEMM 三方會(huì)議都由主辦國(guó)輪流做秘書工作，并進(jìn)行相關(guān)的財(cái)政預(yù)算，因此有觀點(diǎn)認(rèn)為主辦國(guó)已經(jīng)承擔(dān)了秘書處的工作，因此沒有必要建立單獨(dú)的秘書處。[6]（P47）盡管成員身份和部長(zhǎng)級(jí)的限制有可能會(huì)局限TEMM 的議事日程，但是一旦他們認(rèn)為那個(gè)國(guó)家在解決某一問題上非常重要，他們就會(huì)很有彈性地將哪個(gè)國(guó)家囊括進(jìn)來。比如，DSS 問題上是一個(gè)東北亞最緊迫的環(huán)境問題之一，三國(guó)部長(zhǎng)邀請(qǐng)蒙古環(huán)境部長(zhǎng)召開了TEMM+1 的會(huì)議。由于其彈性的合作方式，TEMM 一直是東北亞地區(qū)最有效率和影響最大的組織。三國(guó)的部長(zhǎng)實(shí)際上是東北亞環(huán)境合作的領(lǐng)導(dǎo)。他們?cè)趨^(qū)域視角討論地區(qū)環(huán)境事務(wù)。

NEASPEC 也設(shè)有臨時(shí)秘書處，但是作用并不明顯。ESCAP 作為臨時(shí)秘書處僅僅促使參與國(guó)建立了信托基金，并敦促他們建立自己的秘書處，也僅僅成功地舉行會(huì)談并讓國(guó)家更愿意留在現(xiàn)有的機(jī)制中。因此，NEASPEC 缺乏一致性和有效的協(xié)調(diào)。NEAPSEC 的決策機(jī)構(gòu)——東北亞環(huán)境合作高級(jí)官員會(huì)議（SOM）實(shí)際上是早于TEMM 的高級(jí)官員會(huì)議，其重要的意義在于將東北亞地區(qū)的朝鮮、蒙古和俄羅斯吸收進(jìn)合作機(jī)制中，已經(jīng)成為東北亞六國(guó)環(huán)境合作的交匯點(diǎn)。[9]東北亞所有國(guó)家的參與對(duì)于環(huán)境合作來說至關(guān)重要，但也正是因?yàn)槿绱耍琋EASPEC 的決策過程相對(duì)緩慢，建立秘書處的談判如此漫長(zhǎng)卻毫無結(jié)果也說明了這一點(diǎn)。與TEMM 最大的不同就是NEASPEC 是政府間會(huì)議而非部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，因此參與者大多沒有決策權(quán)，這使NEASPEC 的穩(wěn)定性欠佳。但是作為東北亞地區(qū)最早的多邊合作機(jī)制，其所形成的溝通平臺(tái)是無法代替的。

在專門環(huán)境合作機(jī)制中，各個(gè)制度的發(fā)展也面臨不同的問題。在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域有兩大核心機(jī)制—西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃（以下稱NOWPAP）和黃海大海洋生態(tài)項(xiàng)目（YSLME），這兩大機(jī)制同樣各有長(zhǎng)短。

西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃（NOWPAP）開始于1994年，是聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署的區(qū)域海洋合作項(xiàng)目。其主要目標(biāo)是保護(hù)兩大區(qū)域海洋，黃海和東中國(guó)海。NOWPAP 是最被看好的合作安排，不僅被視為區(qū)域海洋資源保護(hù)集體行動(dòng)的基礎(chǔ)，還被認(rèn)為是發(fā)展出更廣泛區(qū)域環(huán)境治理的必經(jīng)之路。NOWPAP 在同其他區(qū)域以及國(guó)際環(huán)境組織的聯(lián)系上具有明顯優(yōu)勢(shì)，這有利于次區(qū)域獲得區(qū)域外的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)支持，也有利于全球環(huán)境問題的解決。同時(shí)，國(guó)際組織的參與還能夠協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)國(guó)家的行動(dòng)，中韓2008年聯(lián)合魚群評(píng)估行動(dòng)（fish stock assessment）就是在UNEP 的協(xié)調(diào)下實(shí)現(xiàn)的。

但是NOWPAP 的內(nèi)部工作效率卻受到多方面因素的制約。NOWPAP 在2004年成立了自己的秘書處（RCU），負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)信息并在4 個(gè)地區(qū)行動(dòng)中心間建立聯(lián)系。NOWPAP 同時(shí)設(shè)有自己的決策機(jī)構(gòu)——政府間會(huì)議（Intergovernmental Meeting，以下稱IGM），該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定行動(dòng)方案和解決財(cái)政問題。這種制度建設(shè)在東北亞區(qū)域環(huán)境合作機(jī)制中是比較先進(jìn)的。但是，由于日本和韓國(guó)在環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)權(quán)上的斗爭(zhēng)，RCU 辦公室最終只能分設(shè)在在韓國(guó)的釜山和日本的富山縣。這種分散的辦公方式使內(nèi)部的溝通成為最大的障礙，更不用說辦公室還要承擔(dān)整個(gè)組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)工作，這在一定程度上抵消了組織的工作效率。

表一 NOWPAP 2012-2013 財(cái)政預(yù)算

另外，NOWPAP 還開放了四個(gè)地區(qū)活動(dòng)中心，這個(gè)舉措被學(xué)者認(rèn)為是“取得了重大的機(jī)制發(fā)展”[10]。第一個(gè)中心是數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡(luò)區(qū)域活動(dòng)中心（NOWPAP-DIN/RAC）設(shè)在北京，第二個(gè)活動(dòng)中心負(fù)責(zé)污區(qū)域染監(jiān)測(cè)（Pollution Monitoring Regional Activity Centre），建在俄羅斯海參崴的俄羅斯科學(xué)院遠(yuǎn)東分院太平洋地理研究所；第三個(gè)中心是設(shè)在韓國(guó)大田的海洋環(huán)境應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域活動(dòng)中心（Marine Environment Emergency Preparedness and Response Regional Activity Centre）；最后一個(gè)是特殊監(jiān)測(cè)和海岸環(huán)境評(píng)價(jià)區(qū)域活動(dòng)中心（Special Monitoring and Coastal Environmental Assessment Regional Activity Centre），日本政府承擔(dān)中心全部工作，該中心設(shè)在位于富山縣（TOYAMA）的西北太平洋區(qū)域環(huán)境合作中心。[11]

但是，四個(gè)區(qū)域行動(dòng)中心 （Regional Activity Center）分設(shè)在四個(gè)不同國(guó)家，各自負(fù)責(zé)不同事務(wù)。這種分配方式本身就分解了各參與國(guó)對(duì)于組織的集體認(rèn)同，而凸顯了國(guó)家間的問題。同時(shí)，NOWPAP 在四個(gè)活動(dòng)中心的工作每年總會(huì)有所側(cè)重，但是因?yàn)樗膫€(gè)中心分設(shè)四個(gè)不同國(guó)家，因此在分配資源時(shí)還要照顧各國(guó)的心理，這就使NOWPAP 將其有限資源平均分配給四個(gè)地區(qū)行動(dòng)中心，這就無法將資源優(yōu)化到最急需的領(lǐng)域，造成有限資源的浪費(fèi)。

可以看出，NOWPAP 飽受機(jī)構(gòu)分散之苦，NOWPAP 花費(fèi)了大量的預(yù)算運(yùn)行兩個(gè)秘書處和四個(gè)區(qū)域行動(dòng)中心，這已經(jīng)影響了改善區(qū)域海洋環(huán)境的項(xiàng)目執(zhí)行。這也使其制度有效性難免降低。

相比之下，YS 的運(yùn)行方式更為簡(jiǎn)單，決策機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)（Project Steering Committee），由成員國(guó)政府組成，主要負(fù)責(zé)發(fā)起行動(dòng)并解決財(cái)政問題。同時(shí)機(jī)制還設(shè)有管理辦公室（YS-LME Management Office），辦公室有12 個(gè)工作人員，地點(diǎn)設(shè)在韓國(guó)釜山，韓國(guó)政府為辦公室的運(yùn)行提供財(cái)政支持。YS 還有五個(gè)工作組分別為漁業(yè)、污染、生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和投資，這五個(gè)工作組集合了很多專家。由于韓國(guó)政府的支持，使YS-LME避免了國(guó)家利益紛爭(zhēng)對(duì)制度發(fā)展的影響，但也因?yàn)槿绱耍琘S-LME 同其他區(qū)域內(nèi)的環(huán)境合作項(xiàng)目以及區(qū)域外國(guó)際組織的聯(lián)系非常有限，使其影響力十分有限。

可見，在東北亞多邊環(huán)境合作機(jī)制中，雖然各機(jī)制發(fā)展水平不一，這給制度間的協(xié)調(diào)和溝通帶來了一定的難度，但是各合作機(jī)制各有所長(zhǎng)，各有其短，如果能進(jìn)行合理整合，將能夠提高東北亞環(huán)境合作的整體效率。

三、東北亞各環(huán)境合作機(jī)制間的協(xié)調(diào)狀況

東北亞各環(huán)境合作項(xiàng)目發(fā)展程度不一，各有優(yōu)劣，但同時(shí)運(yùn)行，這使各機(jī)制間無法進(jìn)行有效的溝通和協(xié)調(diào)。缺乏機(jī)制間的溝通造成的首要問題是地區(qū)存在的環(huán)境問題并未得到均衡的關(guān)注。下表列出了目前東北亞主要環(huán)境合作機(jī)制的合作議題，可以看出，大氣污染問題和生物多樣性喪失等得到了過分的關(guān)注，另一些問題如環(huán)境與能源問題以及土地退化問題等則沒有得到應(yīng)有的重視；而對(duì)于那些被過度關(guān)注的環(huán)境問題而言，就會(huì)不可避免地出現(xiàn)任務(wù)和活動(dòng)的重疊，而這些是由于各機(jī)制獨(dú)立運(yùn)行，缺少協(xié)調(diào)所致。盡管很多合作機(jī)制都強(qiáng)調(diào)同其他合作計(jì)劃建立溝通和協(xié)調(diào)，但是這些協(xié)調(diào)都只見于聲明中，而沒有具體的實(shí)際活動(dòng)。

表二 東北亞環(huán)境合作機(jī)制的問題領(lǐng)域[6]（P116）

在東北亞環(huán)境合作中，地緣政治因素導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)相互重復(fù)的動(dòng)議，這方面公認(rèn)的案例要數(shù)東亞酸沉降網(wǎng)（以下稱EANET）和東北亞大氣污染物長(zhǎng)距離跨界輸送項(xiàng)目（以下稱LTP）的出現(xiàn)，這種狀況反應(yīng)了日本和韓國(guó)的外交較量。日本倡導(dǎo)建立EANET 的目的之一是謀求沖破憲法對(duì)其軍事上的限制，成為政治大國(guó)。因此日本一手主導(dǎo)了整個(gè)EANET 的發(fā)展，這也導(dǎo)致其他國(guó)家政府對(duì)其政治用意的疑慮，也不愿對(duì)其主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)全面開放；韓國(guó)因?yàn)楹ε率ビ身n國(guó)政府倡議的區(qū)域項(xiàng)目LTP 的可信度而極力抵制日本主導(dǎo)的EANET 項(xiàng)目。EANET 成員決定將聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（UNDP）在泰國(guó)的辦公室作為其秘書處也是考慮到“降低日本在這一項(xiàng)目的主導(dǎo)形象?！盵13]這種區(qū)域治理的地緣政治因素不但導(dǎo)致治理進(jìn)程緩慢，同時(shí)還導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)了執(zhí)行相似任務(wù)的不同的合作渠道。兩個(gè)機(jī)制都在東北亞地區(qū)國(guó)家進(jìn)行大氣污染監(jiān)控，但是他們?cè)诟鲊?guó)內(nèi)檢測(cè)活動(dòng)的合作幾乎為零。

盡管存在相互重疊的功能，在這兩個(gè)項(xiàng)目之間還是存在一定的互補(bǔ)。EANET 主要關(guān)注東亞地區(qū)酸沉降的檢測(cè)，而LTP 也同時(shí)進(jìn)行二氧化硫、氮化物、PM10 和PM2.5 的監(jiān)測(cè)，但是更專注于模擬遠(yuǎn)程跨界大氣污染系統(tǒng)的研究。[4]（P17）因此，兩大機(jī)制的合作無疑會(huì)增強(qiáng)區(qū)域治理能力。這兩大機(jī)制將區(qū)域內(nèi)的酸雨問題的專家集合在一起能夠幫助東北亞建立起知識(shí)聯(lián)盟。[14]可見，現(xiàn)有合作制度間的整合對(duì)于東北亞環(huán)境合作來說至關(guān)重要。

缺乏統(tǒng)一的區(qū)域組織協(xié)調(diào)各機(jī)制間的活動(dòng)是另一大重要原因。東北亞環(huán)境合作機(jī)制不是太少而是太多，而且各自為政、力量分散。東北亞各國(guó)用于環(huán)境合作的有限的資源一定程度上被每年目的相似、主題雷同的論壇和研討會(huì)所消耗。出現(xiàn)這種狀況同東北亞環(huán)境合作缺乏領(lǐng)導(dǎo)國(guó)或者領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制相關(guān)。日本學(xué)者高橋若菜（Wakana Takahashi）以及中日韓三國(guó)聯(lián)合研究小組均提及缺乏區(qū)域組織對(duì)東北亞環(huán)境合作的影響。歐盟對(duì)歐洲環(huán)境合作方面具有極大的推動(dòng)力，比如統(tǒng)一在貿(mào)易與生產(chǎn)過程中與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一致的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

東盟在東南亞環(huán)境合作中的作用雖然沒有歐盟那樣明顯，但是能夠?yàn)槌蓡T國(guó)通過東盟秘書處提供行政支持。東盟發(fā)展了很多區(qū)域環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃、環(huán)境項(xiàng)目、戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃和跨界污染行動(dòng)計(jì)劃。東盟通過東盟高級(jí)環(huán)境官員會(huì)議、東盟環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議，東盟部長(zhǎng)會(huì)議和東盟峰會(huì)等會(huì)議支持這些環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施。所以，東盟的存在協(xié)調(diào)了各個(gè)項(xiàng)目、計(jì)劃和機(jī)制間的關(guān)系。

而東北亞沒有像東盟和歐盟那樣的區(qū)域組織存在，因此，沒有組織來協(xié)調(diào)這些環(huán)境合作。每一個(gè)次區(qū)域項(xiàng)目、計(jì)劃和論壇的功能和活動(dòng)都可能重疊。事實(shí)上，臃腫對(duì)于東北亞環(huán)境合作來說是不可避免的。區(qū)域內(nèi)國(guó)家均認(rèn)識(shí)到這種任務(wù)重復(fù)不僅會(huì)導(dǎo)致時(shí)間和有限資源的浪費(fèi)，同時(shí)還會(huì)導(dǎo)致不良競(jìng)爭(zhēng)。因此各國(guó)政府都在討論如何整合現(xiàn)有多邊合作渠道，但是各國(guó)政府出于種種原因?qū)?zhí)行有效治理的方式仍然猶豫不決。[3]（P187）

四、東北亞環(huán)境合作機(jī)制的資金來源狀況

東北亞環(huán)境合作機(jī)制普遍面臨資金短缺的問題。在歐洲，執(zhí)行歐盟的環(huán)境計(jì)劃擁有十分穩(wěn)定的財(cái)政支持；東盟雖未負(fù)責(zé)執(zhí)行環(huán)境合作計(jì)劃和項(xiàng)目費(fèi)用，但也努力尋求吸引和協(xié)調(diào)外部援助。在東北亞，沒有部門提供類似服務(wù)，因此大多數(shù)環(huán)境合作計(jì)劃都依靠自己解決資金問題，而強(qiáng)制性資金計(jì)劃普遍遭遇抵制，而區(qū)域內(nèi)眾多的相似功能的合作項(xiàng)目在吸引資金援助方面也產(chǎn)生了競(jìng)爭(zhēng)，因此遭遇了資金短缺的問題。

1996年，NOWPAP 成立了信托基金（Trust Fund），所有成員國(guó)每年為基金會(huì)貢獻(xiàn)5%，至今這個(gè)配額指標(biāo)仍未改變，2004年過渡秘書處建議成員國(guó)每年向基金貢獻(xiàn)的額度應(yīng)提高到100 萬(wàn)美元的資金，而且貢獻(xiàn)的額度和比例應(yīng)隨情況變化而定。但是這個(gè)建議仍然沒有結(jié)果，成員國(guó)的利益沖突導(dǎo)致很難形成一致協(xié)議；2011年NOWPAP的第16 次IGM 會(huì)議上，成員國(guó)共投入資金390000 美元，這與年度計(jì)劃的財(cái)政預(yù)算796000 美元還有很大差距，只能依靠吸引外來資金支持，因此資金來源缺少穩(wěn)定性，這也是NOWPAP 行動(dòng)效率低下的原因之一。成員國(guó)自愿提供活動(dòng)基金以及吸收外部財(cái)政支持的方式幾乎是所有東北亞環(huán)境合作機(jī)制資金運(yùn)行的方式。

NEASPEC 于2000年成立核心基金，由成員國(guó)自愿捐助，每年資金總額為35 萬(wàn)美元。[15]這些基金主要用于機(jī)構(gòu)內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)，而其活動(dòng)項(xiàng)目資金主要來自于亞洲發(fā)展銀行（ADB）。NEASPEC被認(rèn)為是區(qū)域中唯一一個(gè)綜合環(huán)境合作項(xiàng)目（comprehensive regime），既有獨(dú)立的財(cái)政基金，又有具體的活動(dòng)實(shí)施方式，而且同國(guó)際組織的聯(lián)系非常緊密，其最有效的工作就是協(xié)調(diào)控制煤電廠的污染排放，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)搜集和分析。這些環(huán)境合作計(jì)劃需要大量并且穩(wěn)定的資金，以維持持續(xù)的環(huán)境合作并執(zhí)行長(zhǎng)期計(jì)劃。盡管目前得到了亞洲發(fā)展銀行的資助，但是NEASPEC 長(zhǎng)期獲得資金的穩(wěn)定性仍然受到質(zhì)疑。這種財(cái)政體系使NEASPEC 的預(yù)算并不穩(wěn)定，也會(huì)受到國(guó)家狀況的影響和機(jī)制中各不同利益的影響。中日韓三國(guó)沙塵暴聯(lián)合研究（以下稱DSS）的情況更糟，由于獲取資金方面存在困難，DSS 第二階段的項(xiàng)目實(shí)施沒能進(jìn)行，機(jī)制的存續(xù)性堪憂。

表三 2012-2013年度NOWPAP 成員國(guó)提供財(cái)政資金狀況[12]

在眾多機(jī)制中EANET 的財(cái)政狀況還算樂觀，資金來自成員國(guó)組成的信托基金以及日本中央和地方政府的支持。2003年參加國(guó)同意按照聯(lián)合國(guó)基于范疇的評(píng)估分擔(dān)體系作為第一步活動(dòng)穩(wěn)定預(yù)算安排，但是2006年只有四個(gè)國(guó)家貢獻(xiàn)了資金。日本經(jīng)濟(jì)狀況并不樂觀，因此更愿意成員國(guó)共擔(dān)財(cái)政負(fù)擔(dān)，但這在區(qū)域內(nèi)還沒有得到一致的認(rèn)可。

缺乏強(qiáng)制的財(cái)政制度是這些機(jī)制資金短缺的主要原因，東北亞的環(huán)境合作機(jī)制的財(cái)政來源依靠成員國(guó)的自愿提供，因此時(shí)常會(huì)受到成員國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況以及政府決策偏好的影響，也會(huì)受到機(jī)制內(nèi)來自不同方面利益沖突的影響。東北亞的環(huán)境合作機(jī)制最初都是無條件向區(qū)域內(nèi)所有國(guó)家開放以吸引各國(guó)的參與，參與國(guó)普遍反對(duì)強(qiáng)制性的財(cái)政供給措施，因此各機(jī)制均面臨財(cái)政穩(wěn)定性的挑戰(zhàn)。

TEMM 是個(gè)特例，由于由三國(guó)的高級(jí)別環(huán)境部長(zhǎng)的參與，一方面提高了政府承諾，另一方面三國(guó)輪流坐莊的機(jī)制讓承辦國(guó)承擔(dān)每年的財(cái)政預(yù)算。這種方式使每個(gè)參與國(guó)都有展示領(lǐng)導(dǎo)力和創(chuàng)造力的機(jī)會(huì)，因此會(huì)比參加非本國(guó)主導(dǎo)的合作機(jī)制更加積極，財(cái)政來源也能得到保障。

總結(jié)起來，東北亞環(huán)境合作經(jīng)過多年的發(fā)展形成了眾多的制度安排，但是這些制度合作受到很多因素的制約，因此每個(gè)合作制度都沒有得到全面的發(fā)展，從而形成了眾多發(fā)展水平不一，各有優(yōu)劣的若干合作制度。這些合作制度的功能相似，任務(wù)重疊，最嚴(yán)重的是各個(gè)機(jī)制獨(dú)立行事，毫無溝通。因此，目前東北亞環(huán)境合作最大的問題就是沒有形成一個(gè)整合的治理體系，而是形成了基歐漢所描述的“若干具體合作安排組成的松散結(jié)合體”[16]。因此，將這個(gè)松散的結(jié)合體整合成為協(xié)調(diào)的治理機(jī)制是東北亞環(huán)境合作的出路。

五、東北亞環(huán)境治理的出路

從微觀上看，東北亞環(huán)境合作的每一個(gè)機(jī)制都存在發(fā)展問題，因此都受到資金來源有限、制度建設(shè)不完善等問題的困擾。不完善的機(jī)制之間缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，這使東北亞環(huán)境治理形成了“若干具體合作安排組成的松散結(jié)合體”。因此，要提高區(qū)域環(huán)境治理能力，就必須從整合這些發(fā)展各有長(zhǎng)短，合作領(lǐng)域重疊的機(jī)制入手。制度整合要有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào)，東北亞地區(qū)缺乏區(qū)域一體化組織，這是東北亞地區(qū)治理呈現(xiàn)混亂狀態(tài)的重要原因之一。

1.確定東北亞環(huán)境合作的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前東北亞急需一個(gè)有領(lǐng)導(dǎo)力的機(jī)制對(duì)現(xiàn)有環(huán)境合作項(xiàng)目進(jìn)行整合，從而結(jié)束東北亞環(huán)境合作的戰(zhàn)國(guó)時(shí)代。TEMM 雖然起步較晚，但卻是環(huán)境合作中級(jí)別最高，對(duì)各國(guó)環(huán)境政策具有一定影響力的機(jī)制。三國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議已經(jīng)在跨界污染、沙塵暴、酸雨等問題展開了合作，并取得了切實(shí)效果。中日韓作為區(qū)域內(nèi)重要國(guó)家，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因此，三國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議應(yīng)確定基本的目標(biāo)和原則，并將整合東北亞環(huán)境合作會(huì)議、東北亞環(huán)境合作高官會(huì)議等區(qū)域會(huì)議機(jī)制，構(gòu)建以三國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議為基礎(chǔ)的東北亞環(huán)境合作新框架作為未來的工作之一。[17]

整合東北亞環(huán)境合作制度首先必須要基于新的理念。這種新的理念就是培育東北亞環(huán)境共同體，這個(gè)共同體最有可能在非國(guó)家行為體中形成，由區(qū)域內(nèi)各國(guó)的科學(xué)界、企業(yè)和非政府組織組成的知識(shí)共同體是培育共有區(qū)域環(huán)境觀念的良好開端。在這樣共有觀念基礎(chǔ)上形成的環(huán)境合作項(xiàng)目會(huì)有更默契的合作。

其次，三國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)定期召開聯(lián)絡(luò)會(huì)議，使這些機(jī)制清楚各自的行動(dòng)計(jì)劃和涉獵的問題領(lǐng)域，互通有無，避免工作重疊，提高工作效率。聯(lián)絡(luò)會(huì)議應(yīng)討論各自機(jī)制的優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目和短板領(lǐng)域，找到各方可以互補(bǔ)發(fā)展的切入點(diǎn)。只有這些并行的環(huán)境合作機(jī)制協(xié)調(diào)發(fā)展，才可能在東北亞地區(qū)建立連貫和系統(tǒng)的環(huán)境管理。但是在這一過程中需要做很多工作以解決現(xiàn)有機(jī)制中的利益攸關(guān)方的利益。

召開高峰會(huì)議可以從參與國(guó)政府得到更多的承諾，也會(huì)使參與國(guó)更積極的參與合作。而且合作還要將所有相關(guān)政府部門囊括其中，這樣有利于各部門的溝通和協(xié)調(diào)。將高峰會(huì)議發(fā)展成為決策機(jī)制還可以保證財(cái)政來源的穩(wěn)定性。同時(shí)，為加強(qiáng)東北亞環(huán)境合作的協(xié)調(diào)，三國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議還應(yīng)建立常設(shè)性工作小組作為具體組織機(jī)構(gòu)開展東北亞環(huán)境合作，這能夠?yàn)闁|北亞環(huán)境合作機(jī)制發(fā)揮作用提供保障。另外，東北亞環(huán)境合作還應(yīng)將應(yīng)對(duì)突發(fā)環(huán)境災(zāi)難作為常規(guī)工作之一。

2.確定東北亞環(huán)境合作的短期和長(zhǎng)期目標(biāo)。東北亞環(huán)境合作有其獨(dú)特之處，其中最大的阻礙就是區(qū)域國(guó)家抗拒有約束力的制度安排。東北亞區(qū)域環(huán)境合作制度深化受到此種影響，因此大部分的合作只能建立在各方協(xié)商基礎(chǔ)上。這使區(qū)域難以形成制度化程度較高的合作形式。這種合作方式和區(qū)域內(nèi)國(guó)家的觀念無法在短期內(nèi)得到改變，這是東北亞復(fù)雜的歷史和文化傳統(tǒng)以及復(fù)雜的政治關(guān)系交織的結(jié)果。因此，東北亞的環(huán)境合作應(yīng)設(shè)立長(zhǎng)期和短期目標(biāo)，在不具備條件的情況下謀求有約束力的協(xié)議是不可行的，這只會(huì)造成現(xiàn)有合作的倒退。尋求適合本地區(qū)發(fā)展的合作形式應(yīng)成為長(zhǎng)期目標(biāo)，而在現(xiàn)有條件下盡可能實(shí)現(xiàn)針對(duì)具體問題的環(huán)境合作應(yīng)成為當(dāng)前目標(biāo)。制定符合本地區(qū)特色的務(wù)實(shí)發(fā)展目標(biāo)是推動(dòng)環(huán)境合作項(xiàng)目發(fā)展的前提。

3.解決東北亞環(huán)境機(jī)制普遍面臨財(cái)政不足的問題。盡管有些合作機(jī)制建立了基金項(xiàng)目鼓勵(lì)成員國(guó)資源捐款，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法應(yīng)付項(xiàng)目支出。為確保財(cái)政穩(wěn)定，多渠道的資金來源必不可少。這不僅需要依靠參與國(guó)的財(cái)政預(yù)算，還要將基金部門和私人部門囊括進(jìn)來以增強(qiáng)財(cái)政能力，這些部門可能包括世界銀行、亞洲發(fā)展銀行、全球環(huán)境基金和企業(yè)基金。[6]（P159）三國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議應(yīng)積極扮演協(xié)調(diào)角色建立上述基金和私人部門與東北亞環(huán)境項(xiàng)目之間的聯(lián)系，吸引外部投資；建立資金機(jī)制，如東北亞環(huán)境基金，為東北亞的環(huán)境合作建立比較穩(wěn)定的資金來源，同時(shí)制定資金籌集和使用方法[18]。

結(jié)語(yǔ)

東北亞環(huán)境合作力量分散，各國(guó)希望通過多邊合作解決區(qū)域問題，但又不想被束縛太多，這種情況由于國(guó)家間復(fù)雜的歷史情感而更加復(fù)雜。因此，20年來東北亞的環(huán)境合作始終處于被動(dòng)狀態(tài)，被動(dòng)地應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的或是更加嚴(yán)重的環(huán)境問題。這種被動(dòng)的行動(dòng)的結(jié)果造成了今天環(huán)境機(jī)制任務(wù)重復(fù)、功能相似、效率低下的狀況。而這些機(jī)制的建立又充滿著國(guó)家在地區(qū)事務(wù)上的斗爭(zhēng)，整合和協(xié)調(diào)機(jī)制間的工作存在巨大困難。這些都不利于形成系統(tǒng)的區(qū)域環(huán)境治理。東北亞環(huán)境治理的出路只能從區(qū)域自身特點(diǎn)出發(fā)，力圖促使TEMM 發(fā)展成為各環(huán)境合作制度的協(xié)調(diào)機(jī)制，認(rèn)真區(qū)分涉及區(qū)域環(huán)境合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和解決當(dāng)前環(huán)境問題的短期目標(biāo)，防止長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)同短期目標(biāo)相互交織影響東北亞環(huán)境問題的務(wù)實(shí)解決。最后，擴(kuò)大環(huán)境合作項(xiàng)目的資金來源，最大限度地確保環(huán)境項(xiàng)目的中長(zhǎng)期實(shí)施是形成完善的東北亞環(huán)境治理體系的有力保障。

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