陳默

摘 要：環(huán)境污染是公共物品供應(yīng)不足與公共治理缺乏效率的表現(xiàn)，它與中國現(xiàn)有的分權(quán)體制有密切聯(lián)系。一方面，財(cái)政分權(quán)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的可能因素之一，而經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境質(zhì)量之間存在著某種必然聯(lián)系，另一方面，中國式財(cái)政分權(quán)改變了中央對地方政府的激勵(lì)，政治集權(quán)下的以GDP為主的官員績效考核機(jī)制必然會(huì)導(dǎo)致了地方政府行為的變化，進(jìn)而影響到我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，其中就包括環(huán)境領(lǐng)域。為什么我國在軟性公共物品（如環(huán)境保護(hù)）上的投入有限并缺乏效率？中國式財(cái)政分權(quán)是怎樣影響環(huán)境污染的？中間的傳導(dǎo)機(jī)制如何？這些問題都將是本文試圖從理論上加以分析和解決的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；環(huán)境質(zhì)量；地方政府競爭

自上世紀(jì)50年代以來，世界上許多國家開始陸續(xù)實(shí)施了分權(quán)化改革運(yùn)動(dòng)。不論在發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家，還是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國家，都經(jīng)歷著一場中央將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給地方政府的分權(quán)改革。這次分權(quán)改革極其復(fù)雜，而且對經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面產(chǎn)生了巨大影響。中國的財(cái)政分權(quán)體制的重大變革始于20世紀(jì)70年代末，伴隨著“統(tǒng)收統(tǒng)支——財(cái)政包干制——分稅制”的探索，我國逐步形成了以分稅制為核心的財(cái)政管理體制。在分權(quán)體制改革帶來激勵(lì)的作用下，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但是與此同時(shí)，環(huán)境污染日益加劇，這個(gè)負(fù)面問題與中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長一樣，同樣引人注目。

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國傳統(tǒng)污染物的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量，水環(huán)境呈現(xiàn)復(fù)雜的流域性污染態(tài)勢，湖泊營養(yǎng)化程度迅速增長，近岸海域的環(huán)境質(zhì)量下降，赤潮現(xiàn)象接連發(fā)生，土壤污染量大、面廣、持久，大面積耕地因?yàn)槲廴径嘶?，特別是2013年12月我國25個(gè)省份遭遇持續(xù)性霧霾天氣，環(huán)境污染問題又一次被推向了輿論的風(fēng)口浪尖，引起人們的高度關(guān)注。黨的十八大明確把生態(tài)文明建設(shè)納入建設(shè)中國特色社會(huì)主義總布局，確定了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總布局。十八屆三中全會(huì)中，“生態(tài)文明”作為關(guān)鍵詞在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中多次被提及，“加快生態(tài)文明建設(shè)”也作為一項(xiàng)重要內(nèi)容被提出。環(huán)境保護(hù)再次被提上議程。

研究環(huán)境污染問題對維護(hù)生態(tài)安全有重要的現(xiàn)實(shí)意義，通過本文的研究，我們可以對分權(quán)體制下的環(huán)境污染問題的原因有一定研究，一方面對于我國財(cái)政分權(quán)改革、各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配，以及不同地區(qū)的差別化分權(quán)程度有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義，另一方面可以規(guī)范地方政府的行為，改善環(huán)境質(zhì)量，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)長期發(fā)展?，F(xiàn)有的研究環(huán)境污染問題的文獻(xiàn)很多是從外部性來分析的，雖然近年來越來越多學(xué)者開始分析環(huán)境污染背后的制度原因，但是大部分是從實(shí)證的方面來探討。本文從中國式財(cái)政分權(quán)的理論角度來研究我國環(huán)境污染的問題，重點(diǎn)分析財(cái)政分權(quán)給地方政府行為產(chǎn)生的激勵(lì)，然后在政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)的激勵(lì)作用下，地方政府行為的變化造成的環(huán)境污染。

財(cái)政分權(quán)已成為各國普遍現(xiàn)象，財(cái)政理論于20世紀(jì)50年代誕生于西方，它目前呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展。財(cái)政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍， 允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為以Tibeout（1956）的經(jīng)典文章《地方公共支出的純理論》作為現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論的起點(diǎn)，后來經(jīng)過了眾多學(xué)者的發(fā)展和完善，財(cái)政分權(quán)理論日趨成熟，對現(xiàn)實(shí)的解釋力日趨增強(qiáng)，目前一共經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，形成了兩代財(cái)政分權(quán)理論。第二代財(cái)政分權(quán)可以很好解釋中國財(cái)政分權(quán)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因，中國的財(cái)政分權(quán)模式內(nèi)涵了激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致地方政府成為相對獨(dú)立的利益主體，這一因素在中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中起到了重要的推動(dòng)作用，也影響了政府的行為。

財(cái)政分權(quán)作用于環(huán)境的主要路徑就是通過影響政府行為，進(jìn)而間接影響環(huán)境質(zhì)量。財(cái)政分權(quán)對地方政府行為的影響主要有以下幾個(gè)方面。首先是對地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響，一個(gè)地區(qū)的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)可以反映地方政府對本地區(qū)的發(fā)展方向和戰(zhàn)略意圖。中國式財(cái)政分權(quán)直接導(dǎo)致的一個(gè)后果就是與官員晉升緊密相關(guān)的GDP增長指標(biāo)作為重中之重被高度重視，社會(huì)事業(yè)發(fā)展卻被長期忽視，不同類型財(cái)政支出對經(jīng)濟(jì)增長作用不同，地方政府充分利用可以自主安排財(cái)政支出的權(quán)利，將更多資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而忽視了教育、科技、醫(yī)療、環(huán)保、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)發(fā)展支出，在財(cái)政分權(quán)的激勵(lì)下，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為必然考慮到自己的政績，財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)共同決定了地方政府官員的各種行為，各級地方政府間表現(xiàn)強(qiáng)烈的競爭行為，這種行為嚴(yán)重扭曲了支出結(jié)構(gòu)，比如地方政府重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)輕公共產(chǎn)品的提供等等。其次是對地方政府間競爭的影響，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致中國各國地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為追求政績而進(jìn)行錦標(biāo)賽式的競爭，財(cái)政分權(quán)程度越大，地方政府競爭轄區(qū)外流動(dòng)性要素的程度越大。此外，在考察FDI經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)的基礎(chǔ)上加入財(cái)政分權(quán)與FDI乘積的交互項(xiàng)以考察財(cái)政分權(quán)對FDI增長績效的影響，發(fā)現(xiàn)分權(quán)帶來的過度競爭在東部和中部地區(qū)都不利于FDI增長效應(yīng)的發(fā)揮。財(cái)政分權(quán)加強(qiáng)了地方政府的權(quán)利，通過地方政府積極作用推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在既定的政治管理體制下，這種分權(quán)也導(dǎo)致地方政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)資源展開競爭，并給市場帶來一定的扭曲中國的財(cái)政分權(quán)與西方國家不同，與經(jīng)濟(jì)分權(quán)相伴的是政治上的集權(quán)，中央政府可以通過掌握地方政府官員的升遷來影響地方政府的決策，這會(huì)導(dǎo)致關(guān)心自身前途的官員大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加GDP，盲目追捧PDI，一定程度上會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生影響；另一方面，會(huì)導(dǎo)致地方政府的職能異化，在競爭中片面追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視了諸如環(huán)境等公共產(chǎn)品的投入，也會(huì)影響環(huán)境質(zhì)量，可能帶來污染。

從現(xiàn)有研究可知，財(cái)政分權(quán)主要通過兩條路徑來影響環(huán)境，一方面財(cái)政分權(quán)可能通過影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)水平或規(guī)模來間接對環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生影響：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本身可能帶來環(huán)境污染，但是經(jīng)濟(jì)增長也會(huì)帶來收入水平上升和技術(shù)的進(jìn)步，使得政府貫徹和執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管措施的意愿加強(qiáng)，這一部分是圍繞環(huán)境庫茲涅茨曲線展開研究的，學(xué)者們主要通過實(shí)證分析來研究該曲線的，但是我國目前的實(shí)際情況是否符合環(huán)境庫茲涅茨曲線仍有待繼續(xù)研究證實(shí)。另一方面是財(cái)政分權(quán)通過激勵(lì)等機(jī)制影響了地方政府行為，加強(qiáng)了地方的經(jīng)濟(jì)競爭，一定程度上導(dǎo)致地方政府行為異化，直接影響了對環(huán)境保護(hù)的投入和環(huán)境規(guī)制力度。國外的研究并沒有得出財(cái)政分權(quán)必然帶來環(huán)境污染的結(jié)論，但是國內(nèi)學(xué)者通過實(shí)證分析，大多都得出了財(cái)政分權(quán)會(huì)影響環(huán)境質(zhì)量，帶來環(huán)境污染的結(jié)論，國內(nèi)外學(xué)者研究的差異性主要在于中國式財(cái)政分權(quán)的特殊性，是政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與政治激勵(lì)會(huì)影響地方政府的行為，帶來地方政府行為的異化。（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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